Vu les procédures suivantes :

1° Sous le n° 497447, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 2 septembre et 2 décembre 2024 et le 27 octobre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Fédération nationale des associations tutélaires, l’Union nationale des associations familiales, l’Union nationale des associations de parents d’enfants inadaptés et l’association nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-659 du 2 juillet 2024 relatif au contrôle des comptes de gestion pris en application de l’article 512 du code civil et modifiant le décret n° 2021-1625 du 10 décembre 2021 relatif aux compétences des commissaires de justice ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 497450, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 2 septembre et 2 décembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, les mêmes requérantes demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice du 4 juillet 2024 relatif aux modèles de compte de gestion, d’attestation d’approbation et de rapport de difficulté ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros pour chacune d’entre elles au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

3° Sous le n° 497451, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 2 septembre et 2 décembre 2024 et le 27 octobre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, les mêmes requérantes demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice du 4 juillet 2024 fixant la rémunération du professionnel qualifié chargé du contrôle des comptes de gestion en application de l’article 512 du code civil ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros pour chacune d’entre elles au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

4° Sous le n° 497482, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 3 septembre 2024 et 18 mars 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association NEXEM et l’union départementale des associations familiales de Haute-Savoie demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir, d’une part le même décret du 2 juillet 2024 et, d’autre part, l’arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice attaqué sous le n° 497451 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

5° Sous le n° 497502, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 3 septembre et 3 décembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le Syndicat de la magistrature demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir le même décret du 2 juillet 2024 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

6° Sous le n° 497713, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 9 septembre et 3 décembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le Syndicat de la magistrature demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice attaqué sous le n° 497451 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

 – la Constitution, notamment son Préambule ;

 – la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

 – la convention des Nations Unies du 13 décembre 2006 relative aux droits des personnes handicapées ;

 – le code de l’action sociale et des familles ;

 – le code civil ;

 – le code général des impôts ;

 – le code de procédure civile ;

 – le décret n° 2020-1427 du 20 novembre 2020 ;

 – le code de justice administrative ;

 – la décision du 19 novembre 2024 par laquelle le Conseil d’Etat, statuant au contentieux n’a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l’association NEXEM et autre ;

Après avoir entendu en séance publique :

— le rapport de M. Antoine Berger, maître des requêtes,

— les conclusions de M^me Amélie Fort-Besnard, rapporteure publique ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, au cabinet Rousseau, Tapie, avocat la Fédération nationale des associations tutélaires et autres, à M^e Guermonprez-Tanner, avocat de l’association NEXEM et autre, à la SCP Sevaux, Mathonnet, avocat du syndicat de la Magistrature et à la SAS Boucard, Capron, Maman, avocat de l’association ProMaje et autre ;

Considérant ce qui suit :

1. L’article 415 du code civil dispose que « les personnes majeures reçoivent la protection de leur personne et de leurs biens que leur état ou leur situation rend nécessaire », celle-ci étant « instaurée et assurée dans le respect des libertés individuelles, des droits fondamentaux et de la dignité de la personne. / Elle a pour finalité l’intérêt de la personne protégée. Elle favorise, dans la mesure du possible, l’autonomie de celle-ci ». L’article 416 du même code dispose que « le juge des tutelles et le procureur de la République exercent une surveillance générale des mesures de protection de leur ressort ». Aux termes de l’article 512 du code civil, dans sa version résultant de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice : « Pour les majeurs protégés, les comptes de gestion sont vérifiés et approuvés annuellement par le subrogé tuteur lorsqu’il en a été nommé un ou par le conseil de famille lorsqu’il est fait application de l’article 457. Lorsque plusieurs personnes ont été désignées dans les conditions de l’article 447 pour la gestion patrimoniale, les comptes annuels de gestion doivent être signés par chacune d’elles, ce qui vaut approbation. En cas de difficulté, le juge statue sur la conformité des comptes à la requête de l’une des personnes chargées de la mesure de protection. / Par dérogation au premier alinéa du présent article, lorsque l’importance et la composition du patrimoine de la personne protégée le justifient, le juge désigne, dès réception de l’inventaire du budget prévisionnel, un professionnel qualifié chargé de la vérification et de l’approbation des comptes dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. Le juge fixe dans sa décision les modalités selon lesquelles le tuteur soumet à ce professionnel le compte de gestion, accompagné des pièces justificatives, en vue de ces opérations. / En l’absence de désignation d’un subrogé tuteur, d’un co-tuteur, d’un tuteur adjoint ou d’un conseil de famille, le juge fait application du deuxième alinéa du présent article ». Il résulte de ces dispositions que la vérification et l’approbation annuelle des comptes par le subrogé tuteur est la règle, les modalités de cette approbation étant adaptées lorsque plusieurs personnes ont été désignées pour la gestion patrimoniale. Le législateur a toutefois prévu que, lorsque l’importance et la composition du patrimoine de la personne protégée le justifient, ou en l’absence de subrogé tuteur, de co-tuteur, de tuteur adjoint ou d’un conseil de famille, le juge peut désigner un professionnel qualifié chargé de la vérification et de l’approbation des comptes, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat.

2. Le décret du 2 juillet 2024 relatif au contrôle des comptes de gestion pris en application de l’article 512 du code civil et modifiant le décret n° 2021-1625 du 10 décembre 2021 relatif aux compétences des commissaires de justice et les arrêtés du garde des sceaux, ministre de la justice du 4 juillet 2024, l’un fixant la rémunération du professionnel qualifié chargé du contrôle des comptes de gestion en application de l’article 512 du code civil, l’autre relatif aux modèles de compte de gestion, d’attestation d’approbation et de rapport de difficulté ont été pris pour l’application de cet article. Sous les nos 497447 et 497502, la Fédération nationale des associations tutélaires et autres, d’une part et le Syndicat de la magistrature, d’autre part demandent l’annulation pour excès de pouvoir du décret du 2 juillet 2024. Sous les nos 497451 et 497713, la Fédération nationale des associations tutélaires et autres, d’une part et le Syndicat de la magistrature, d’autre part demandent l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté du 4 juillet 2024 fixant la rémunération du professionnel qualifié chargé du contrôle des comptes de gestion en application de l’article 512 du code civil. Sous le n° 497450, la Fédération nationale des associations tutélaires et autres demandent l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté du 4 juillet 2024 relatif aux modèles de compte de gestion, d’attestation d’approbation et de rapport de difficulté. Enfin, sous le n° 497482, l’association NEXEM et autre demandent l’annulation pour excès de pouvoir du décret et de l’arrêté du 4 juillet 2024 fixant la rémunération du professionnel qualifié chargé du contrôle des comptes de gestion en application de l’article 512 du code civil.

3. Les requêtes mentionnées au point précédent présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.

4. L’association ProMaje et la société ProMaje justifient, en raison de leur objet, d’un intérêt au maintien du décret et des arrêtés attaqués. Dès lors, leurs interventions en défense sont recevables.

Sur les conclusions tendant à l’annulation du décret :

En ce qui concerne la légalité externe :

5. En premier lieu, il résulte des termes mêmes de l’article 512 du code civil cité au point 1 que le législateur a confié au pouvoir réglementaire le soin de fixer les conditions que doivent remplir les professionnels susceptibles d’être désignés pour réaliser le contrôle des comptes de gestion, leurs obligations et les conditions de leur rémunération. Les requérants, qui ne sont ainsi pas fondés à soutenir que le décret attaqué méconnaît l’étendue de la compétence conférée au pouvoir réglementaire par l’article 512 du code civil, ne peuvent, par suite, utilement soutenir que le pouvoir réglementaire aurait empiété sur la compétence réservée, par l’article 34 de la Constitution, au seul législateur.

6. En deuxième lieu, il ressort de la copie de la minute de la section de l’intérieur du Conseil d’Etat, produite par le garde des sceaux, ministre de la justice que le décret attaqué ne comporte pas de dispositions qui différeraient à la fois du projet initial du Gouvernement et du texte adopté par le Conseil d’Etat. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des règles qui gouvernent l’examen par le Conseil d’Etat des projets de décret ne peut qu’être écarté.

7. En troisième lieu, aux termes de l’article 91 du décret du 20 novembre 2020 relatif aux comités sociaux d’administration dans les administrations et les établissements publics de l’Etat : « Lorsqu’un projet de texte prévu à l’article 48 recueille un vote unanime défavorable du comité, le projet fait l’objet d’un réexamen et une nouvelle délibération est organisée dans un délai qui ne peut être inférieur à huit jours et excéder trente jours. La nouvelle convocation est adressée dans un délai de huit jours au moins aux membres du comité. / Le comité siège alors valablement quel que soit le nombre de représentants du personnel présents. Il ne peut être appelé à délibérer une nouvelle fois suivant cette même procédure ». L’article 4 du règlement intérieur du comité social d’administration spécial placé auprès du directeur des services judiciaires et sa formation spécialisée dispose que : « I. Le président du comité convoque les membres titulaires du personnel du comité. (…) Les convocations leur sont adressées accompagnées de l’ordre du jour et des documents qui s’y rapportent par voie électronique, quinze jours au moins avant la date de la réunion. En cas d’urgence, ce délai peut être ramené à huit jours. Des garanties techniques doivent assurer l’origine et l’intégrité des convocations et leur réception par les personnes concernées. / Les membres suppléants sont informés dans les mêmes conditions et l’ensemble des documents leur est transmis ».

8. Il ressort des pièces du dossier qu’après le vote unanime défavorable sur le projet de décret lors de la séance du comité social d’administration des services judiciaires du 20 décembre 2024, les membres de ce comité ont été informés, le 22 décembre 2024, de la tenue d’une seconde réunion le 8 janvier 2024, puis convoqués individuellement à cette réunion le 27 décembre 2024, par voie électronique, cette transmission étant assortie d’accusés de transmission et de remise et comportant l’ordre du jour et le projet de texte en pièce jointe. Les membres suppléants ont, quant à eux, été informés dans les mêmes conditions de la tenue de cette seconde réunion. Contrairement à ce que soutiennent la Fédération nationale des associations tutélaires et autres, la convocation des membres du comité social d’administration des services judiciaires a ainsi été effectuée conformément aux dispositions citées au point précédent. Par ailleurs, conformément aux dispositions de l’article 91 du décret du 20 novembre 2020 également cité au point précédent, le comité pouvait siéger valablement, indépendamment du nombre de représentants du personnel présents. La Fédération nationale des associations tutélaires et autres ne peuvent ainsi utilement soutenir que le quorum n’aurait pas été atteint. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret serait entaché d’un vice de procédure au motif de l’irrégularité de la consultation du comité social d’administration doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

9. En premier lieu, les dispositions de l’article 512 du code civil citées au point 1 prévoient que, lorsque l’importance et la composition du patrimoine du majeur protégé le justifient, le juge peut désigner un professionnel qualifié chargé de la vérification et de l’approbation des comptes. Contrairement à ce que soutient le Syndicat de la magistrature, la circonstance que le pouvoir réglementaire n’a pas précisé les conditions auxquelles est subordonnée l’appréciation confiée par le législateur au juge des tutelles n’est pas, par elle-même, susceptible de méconnaître le principe d’égalité.

10. En deuxième lieu, il résulte des dispositions citées au point 1, d’une part, que les mesures de protection des personnes majeures sont instaurées et assurées, sous le contrôle du juge des tutelles et du procureur de la République, dans le respect des libertés individuelles, des droits fondamentaux et de la dignité des personnes et qu’elles ont pour finalité l’intérêt des personnes protégées. D’autre part, la procédure de vérification et d’approbation prévue aux articles 510 à 514 du code civil a pour objet d’assurer, sous le contrôle du juge, que la mesure de protection est exercée dans le respect des intérêts de la personne protégée. A ce titre, en application des dispositions des articles 512 à 513-1 du même code, il appartient au juge, premièrement, d’accorder, s’il l’estime justifiée, la dispense de vérification des comptes établis par le tuteur, deuxièmement, de déterminer si ces opérations peuvent être réalisées par le subrogé tuteur ou le conseil de famille ou s’il convient de les confier à un professionnel qualifié, troisièmement, de statuer sur la conformité des comptes en cas de refus d’approbation. Il suit de là que, contrairement à ce que soutient le Syndicat de la magistrature, les garanties procédurales ainsi prévues par le code civil ne sont incompatibles, ni avec les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ou avec celles de l’article 1er du premier protocole additionnel à cette convention, ni, en tout état de cause, avec celles de l’article 12 de la convention des Nations Unies du 13 décembre 2006 relative aux droits des personnes handicapées. Le moyen tiré de ce que décret litigieux serait illégal pour ce motif doit, par suite, être écarté.

11. En troisième lieu, aux termes de l’article 1257-1 du code civil introduit dans ce code par le décret attaqué : « Pour l’application des deuxième et troisième alinéas de l’article 512 du code civil, le juge désigne, dans le jugement d’ouverture ou ultérieurement, un professionnel qualifié inscrit sur une liste établie par le procureur de la République ou, si besoin, sur une liste établie par le procureur de la République d’un autre tribunal judiciaire du ressort de la même cour d’appel. A titre exceptionnel, il peut désigner un professionnel qualifié non inscrit sur l’une de ces listes dont il s’assure qu’il remplit les conditions fixées à l’article 1257-2. / Toutefois, il ne peut désigner, en qualité de professionnel qualifié, un mandataire judiciaire à la protection des majeurs que dans les cas où il n’a pas désigné un mandataire judiciaire à la protection des majeurs pour exercer la mesure de protection ou pour exercer les fonctions de subrogé curateur ou de subrogé tuteur. / Lorsqu’une personne morale au sein de laquelle exerce un mandataire judiciaire à la protection des majeurs est désignée en qualité de professionnel qualifié, elle ne peut confier à celui-ci la mission de vérification et d’approbation du compte de gestion si la mesure de protection ou les fonctions de subrogé curateur ou subrogé tuteur sont déjà exercées par un mandataire judiciaire à la protection des majeurs ». L’article 1257-2 du même code, également introduit par le décret attaqué, dispose que : " I. – Pour être inscrite sur la liste prévue à l’article 1257-1, une personne physique doit remplir les conditions suivantes : / 1° Justifier d’une expérience professionnelle d’au moins trois ans, ou d’une formation, dans le domaine de la comptabilité et de la protection juridique des majeurs ; / 2° Avoir souscrit une assurance responsabilité civile professionnelle couvrant spécifiquement la mission de contrôle des comptes de gestion ; / 3° N’avoir pas été l’auteur de faits contraires à l’honneur ou à la probité ayant donné lieu à condamnation pénale ou à une sanction disciplinaire ou administrative ; / 4° N’avoir pas été frappée de faillite personnelle ou de l’une des mesures d’interdiction ou de déchéance prévues au livre VI du code de commerce. / II. – Sont réputés remplir les conditions prévues au I du présent article : / 1° Les notaires ; / 2° Les commissaires de justice ; / 3° Les commissaires aux comptes ; / 4° Les mandataires judiciaires à la protection des majeurs. / III. – En vue de l’inscription d’une personne morale sur la liste prévue à l’article 1257-1, il doit être justifié que : / 1° La personne morale remplit les conditions prévues au I du présent article, à l’exception de celle prévue au 1° ; / 2° Les dirigeants de la personne morale ainsi que chacune des personnes susceptibles d’exercer pour le compte de la personne morale une mission de contrôle des comptes de gestion remplissent les conditions prévues au I du présent article, à l’exception de celle prévue au 2° (…) « . L’article 1257-5 du même code, également introduit par le décret attaqué, dispose que : » Hors les cas autorisés par la loi, toute personne qui exerce ou contribue à la mission de vérification et d’approbation des comptes de gestion prévue à l’article 512 du code civil est tenue au secret professionnel pour les faits, actes et renseignements dont elle a pu avoir connaissance dans le cadre de cette mission « et son l’article 1257-6 dispose que  : » Le professionnel qualifié ne doit pas, dans les cinq ans qui précèdent sa désignation, avoir perçu, à quelque titre que ce soit, directement ou indirectement, une rétribution, un avantage ou un paiement de la part du majeur protégé ou de la personne désignée pour exercer la mesure de protection, ni s’être trouvé en situation de conseil de ces personnes ou de subordination par rapport à elles. / Il doit, en outre, n’avoir aucun intérêt dans le mandat qui lui est confié et n’avoir aucun lien de parenté ou d’alliance avec le majeur protégé ou la personne désignée pour exercer la mesure de protection. / A défaut, il est tenu de demander sans délai au juge de le dessaisir de sa mission de vérification et d’approbation du compte de gestion concerné « . Enfin, l’article d1257-8 de ce code, introduit par le décret attaqué, dispose que : » En cas de manquement caractérisé dans l’exercice de la mission de vérification et d’approbation des comptes de gestion, le juge peut, d’office, à la demande du majeur protégé, de la personne chargée de la mesure de protection ou du procureur de la République, dessaisir le professionnel qualifié de sa mission, après avoir donné à celui-ci la possibilité de présenter ses observations par tout moyen. Il peut également, dans les conditions prévues à l’article 1257-4, demander au procureur de la République de retirer cette personne de la liste des professionnels qualifiés. / Le juge dessaisit d’office et sans délai le professionnel qualifié de sa mission lorsque : / 1° En raison d’un changement de personne désignée pour exercer la mesure de protection ou pour exercer les fonctions de subrogé curateur ou de subrogé tuteur, l’exercice de cette mesure ou les fonctions de subrogé curateur ou de subrogé tuteur sont confiés à un mandataire judiciaire à la protection des majeurs alors que le professionnel qualifié est lui-même mandataire judiciaire à la protection des majeurs ; / 2° Le professionnel qualifié a méconnu l’obligation d’information prévue aux articles 1257-3 et 1257-6 ; / 3° Il est informé de la décision de retrait de la liste des professionnels qualifiés en application du dernier alinéa de l’article 1257-4 ".

12. Il résulte des dispositions litigieuses qui viennent d’être citées que les professionnels qualifiés susceptibles d’être désignés par le juge pour vérifier et approuver les comptes de gestion établis par le tuteur d’un majeur protégé doivent répondre à des critères de compétence et de bonne moralité ainsi qu’à des règles déontologiques et qu’un manquement caractérisé dans l’exercice de leur mission peut conduire à leur dessaisissement, voire à leur radiation de la liste des professionnels qualifiés susceptibles d’être désignés par le juge. La Fédération nationale des associations tutélaires et autres ne sont, par suite, pas fondés à soutenir qu’elles seraient entachées d’erreur manifeste d’appréciation pour n’avoir pas réservé cette mission aux seuls professionnels appartenant à une profession réglementée. Pour les mêmes raisons, l’association NEXEM et autre ne sont, en tout état de cause, pas fondées à soutenir que ces dispositions auraient, pour ce motif, méconnu des exigences constitutionnelles résultant des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 ou l’article 415 du code civil. Elles ne sont pas davantage fondées à soutenir qu’elles seraient entachées d’illégalité faute d’avoir prévu que les professionnels qualifiés prêtent serment, aucun texte ni aucun principe n’exigeant un tel serment.

13. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 471-1 du code de l’action sociale et des familles : « Les mandataires judiciaires à la protection des majeurs exercent à titre habituel les mesures de protection des majeurs que le juge des tutelles leur confie au titre du mandat spécial auquel il peut être recouru dans le cadre de la sauvegarde de justice ou au titre de la curatelle, de la tutelle ou de la mesure d’accompagnement judiciaire. / Ils assurent, dans les limites du mandat qui leur est confié, la protection juridique de la personne et de ses intérêts patrimoniaux. / Ils exercent leurs missions dans le respect des principes définis à l’article 415 du code civil en recherchant, lorsque cela est possible, le consentement éclairé de la personne protégée. / Une charte nationale est établie par les organismes représentatifs des mandataires judiciaires à la protection des majeurs et est publiée par arrêté du ministre chargé des affaires sociales. Elle définit les principes éthiques et déontologiques applicables à leur profession. / La mission d’accompagnement des mandataires judiciaires à la protection des majeurs s’exerce sans préjudice de l’accompagnement social auquel la personne protégée peut avoir droit. Les mandataires judiciaires à la protection des majeurs et le personnel d’encadrement des services mentionnés au 14° du I de l’article L. 312-1 du présent code sont tenus de suivre une formation continue, dont la durée, le contenu et les modalités sont fixés par décret ». L’article L. 471-4 du même code dispose que : « Les mandataires judiciaires à la protection des majeurs doivent satisfaire à des conditions de moralité, d’âge, de formation certifiée par l’Etat et d’expérience professionnelle ».

14. Eu égard aux conditions d’accès à la profession de mandataire judiciaire à la protection des majeurs, reposant sur des conditions d’âge, de moralité et des obligations de formation initiale et continue, en prévoyant que les mandataires judiciaires sont réputés satisfaire aux conditions exigées pour être désignés professionnel qualifié, l’article 1257-2 du code civil, introduit par le décret attaqué, ne méconnaît pas les dispositions de l’article L. 471-1 du code de l’action sociale et des familles et n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

15. En cinquième lieu, l’article L. 215-4 du code de l’action sociale et des familles dispose que : « Les personnes appelées à exercer ou exerçant une mesure de protection juridique en application de l’article 449 du code civil bénéficient, à leur demande, d’une information qui leur est dispensée dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat ». L’article R. 215-16 du même code dispose que : « I.-A sa demande, l’intéressé peut bénéficier d’un soutien technique apporté par les personnes et les structures inscrites sur la liste prévue à l’article R. 215-14 (…) ».

16. Si les dispositions de l’article 1257-6 du code de procédure civile, introduites dans ce code par le décret attaqué, prévoient que le professionnel qualifié ne doit pas, dans les cinq ans qui précèdent sa désignation, s’être trouvé en situation de conseil des personnes qu’il contrôle ou de subordination par rapport à elles, il appartient au juge, en application des dispositions du même article, de veiller en toute circonstance à ce que, aux fins qu’il exerce ses fonctions avec impartialité, le professionnel qualifié n’ait aucun intérêt dans le mandat qui lui est confié. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que, faute d’avoir exclu par principe, au-delà des interdictions posées par le nouvel article 1257-6 du code de procédure civile, qu’un mandataire judiciaire soit désigné pour vérifier et approuver les comptes de gestion d’un tuteur ayant bénéficié d’un soutien technique délivré par un autre mandataire judiciaire, le décret litigieux serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

17. En sixième lieu, l’article 1257-1 du code de procédure civile, introduit dans ce code par le décret litigieux, dispose que lorsqu’une personne morale au sein de laquelle exerce un mandataire judiciaire à la protection des majeurs est désignée en qualité de professionnel qualifié, elle ne peut confier à celui-ci la mission de vérification et d’approbation du compte de gestion si la mesure de protection ou les fonctions de subrogé curateur ou subrogé tuteur sont déjà exercées par un mandataire judiciaire à la protection des majeurs. Contrairement à ce que soutiennent la Fédération nationale des associations tutélaires et autres, le décret litigieux exclut ainsi qu’un mandataire judiciaire puisse vérifier et approuver des comptes établis par un autre mandataire judiciaire, y compris lorsque l’un ou l’autre exerce au sein d’une personne morale. Le moyen tiré de ce que le décret serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation pour ce motif manque donc en fait et ne peut qu’être écarté.

18. En septième lieu, l’article 4 du décret litigieux dispose que : « La rémunération du professionnel qualifié est fixée par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, aux frais du majeur protégé en fonction de ses ressources. / Cet arrêté précise en outre la modulation qui peut être appliquée en fonction du patrimoine du majeur protégé, ainsi que l’indemnité complémentaire qui peut être versée en fonction des diligences particulières accomplies par le professionnel qualifié dans le cadre de sa mission. Il précise également les frais qui peuvent faire l’objet d’un remboursement. / La rémunération du professionnel qualifié n’est pas à la charge du majeur protégé lorsque les ressources dont il a bénéficié l’année précédant le contrôle sont inférieures ou égales au montant déterminé dans l’arrêté mentionné au premier alinéa, à moins que son patrimoine disponible, supérieur à un montant déterminé par le même arrêté, ne lui permette de supporter cette charge ». Si l’existence d’un financement public des mesures de protection lorsque la personne protégée ne dispose pas des ressources pour en assumer le coût met en œuvre le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, cette exigence constitutionnelle n’impose pas que la collectivité publique prenne en charge, quel que soit leur coût, toutes les diligences susceptibles d’être accomplies au titre d’une mesure de protection juridique. Par suite, en mettant en principe à la charge du majeur protégé le coût lié à la rémunération du professionnel qualifié désigné par le juge pour vérifier et approuver les comptes de son tuteur, ainsi que, le cas échéant, une éventuelle indemnité complémentaire pour diligences particulières, tout en prévoyant, d’une part une modulation de cette contribution en fonction du patrimoine du majeur protégé et, d’autre part, que ces rémunérations et indemnités ne seraient pas à la charge du majeur protégé s’il dispose de ressources inférieures à un montant fixé par arrêté, les dispositions en litige ne méconnaissent pas cette exigence constitutionnelle. Pour les mêmes motifs, elles ne méconnaissent ni les dispositions, citées au point 1, de l’article 415 du code civil, ni celles de l’article 512 du même code et ne sont pas entachées d’erreur manifeste d’appréciation.

19. En huitième lieu, la Fédération nationale des associations tutélaires et autres ne sont pas fondées à soutenir que l’article 4 du décret litigieux serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’il fixe le montant de la rémunération du professionnel qualifié en proportion des ressources du majeur protégé au lieu de le faire dépendre de la complexité du contrôle, dès lors que, d’une part, il ressort des pièces du dossier que la complexité des opérations de vérification et d’approbation des comptes s’accroît, de manière générale, avec le patrimoine et les ressources de la personne protégée et que, d’autre part, des indemnités complémentaires pour diligences particulières permettent de tenir compte, dans chaque cas, de la charge de travail du vérificateur des comptes. Par ailleurs, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, les modalités de rémunération prévues par le décret litigieux n’ont pas par elles-mêmes pour effet de conduire à un traitement moins approfondi des dossiers des majeurs protégés aux ressources les plus modestes. Enfin, contrairement à ce qui est soutenu par les requérantes, en se bornant à prévoir que les coûts de vérification et d’approbation du compte de gestion ne sont pas à la charge du majeur protégé qui remplit certaines conditions de ressources, le décret attaqué, pris sur le fondement de l’article 512 du code civil, n’a pas par lui-même pour effet de mettre ces coûts à la charge du professionnel chargé du contrôle. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le pouvoir réglementaire aurait, pour ce motif, méconnu l’étendue de sa compétence ou commis une erreur manifeste d’appréciation.

20. En neuvième lieu, la seule circonstance que le décret attaqué n’ait pas défini lui-même les notions de « ressources », de « patrimoine » ou de « patrimoine disponible » n’est pas de nature, contrairement à ce qui est soutenu, à méconnaître l’objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d’intelligibilité de la norme.

21. Enfin, en dixième lieu, en prévoyant qu’un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice fixe la rémunération du professionnel qualifié en fonction des ressources du majeur protégé, avec une modulation en fonction de son patrimoine et la possibilité de verser des indemnités complémentaires en cas de diligences particulières, l’article 4 du décret litigieux n’a pas, contrairement à ce qui est soutenu, illégalement délégué à cet arrêté la compétence qu’il lui incombe d’exercer en application des dispositions de l’article 512 du code civil.

22. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par le garde des sceaux, ministre de la justice, la Fédération nationale des associations tutélaires et autres, l’association NEXEM et autre et le Syndicat de la magistrature ne sont pas fondés à demander l’annulation du décret du 2 juillet 2024.

Sur les conclusions dirigées contre l’arrêté du 4 juillet 2024 fixant la rémunération du professionnel qualifié :

En ce qui concerne l’intérêt pour agir du Syndicat de la magistrature :

23. Si le Syndicat de la magistrature fait valoir qu’il a notamment pour mission « d’étudier et promouvoir toutes les réformes nécessaires concernant l’organisation du service public de la justice et le fonctionnement de l’institution judiciaire », les dispositions de l’arrêté attaqué ne sont pas de nature à affecter de façon suffisamment directe les intérêts collectifs des magistrats dont il assure la défense. Le garde des sceaux, ministre de la justice est, par suite, fondé à soutenir que ce syndicat ne justifie pas d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation de cet arrêté ni, par suite, pour demander que des sommes soient, dans la même instance, mises à la charge de l’Etat au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

En ce qui concerne la légalité de l’arrêté :

24. En premier lieu, dès lors qu’ainsi qu’il a été dit au point 22, les conclusions tendant à l’annulation du décret du 2 juillet 2024 doivent être rejetées, la Fédération nationale des associations tutélaires et autres ne sont pas fondées à soutenir que l’arrêté du 4 juillet 2024 devrait être annulé par voie de conséquence de l’annulation de ce décret.

25. En deuxième lieu, l’article 1er de l’arrêté litigieux dispose que : « Le coût du contrôle des comptes de gestion réalisé par un professionnel qualifié en application de l’article 512 du code civil n’est pas à la charge de la personne protégée lorsque les ressources dont elle a bénéficié l’année précédant le contrôle sont inférieures ou égales au montant annuel du revenu de solidarité active et que son patrimoine disponible est inférieur ou égal à 35 000 euros. / Lorsque les ressources dont a bénéficié la personne protégée l’année précédant le contrôle sont inférieures ou égales au montant annuel du revenu de solidarité active et que son patrimoine disponible est supérieur à 35 000 euros, le contrôle des comptes de gestion donne lieu au versement par la personne protégée d’une rémunération d’un montant de 30 euros hors taxe ». L’article 2 dispose que : « Lorsque les ressources dont a bénéficié la personne protégée l’année précédant le contrôle sont supérieures au montant annuel du revenu de solidarité active, le contrôle des comptes de gestion réalisé par un professionnel qualifié en application de l’article 512 du code civil donne lieu au versement par la personne protégée d’une rémunération hors taxe calculée sur la base du montant annuel des ressources dont elle a bénéficié l’année précédant le contrôle », selon un barème progressif par tranches de revenus. Aux termes de l’article 4 de l’arrêté litigieux : " Les rémunérations prévues au second alinéa de l’article 1er et à l’article 2 sont majorées de : / 1° 30 % lorsque la personne protégée dispose d’un patrimoine financier compris entre 50 000 euros et 200 000 euros, sans que cette majoration ne puisse excéder 100 euros ; / 2° 75 % lorsque la personne protégée dispose d’un patrimoine financier supérieur à 200 000 euros, sans que cette majoration ne puisse excéder 200 euros « . L’article 5 de l’arrêté litigieux dispose que : » A titre exceptionnel, en dehors du cas prévu au premier alinéa de l’article 1er, le juge des tutelles ou le conseil de famille s’il a été constitué peut allouer au professionnel qualifié, à sa demande, une indemnité en complément des sommes prévues au second alinéa de l’article 1er et à l’article 2, et, le cas échéant, des sommes majorées prévues à l’article 4, lorsque ce professionnel justifie que lesdites sommes s’avèrent manifestement insuffisantes et que la mission de vérification et d’approbation des comptes de gestion implique des diligences particulièrement longues ou complexes. Cette indemnité est à la charge de la personne protégée. / Le montant de l’indemnité est fixé par ordonnance du juge ou délibération du conseil de famille selon un taux horaire de dix fois le montant brut horaire du salaire minimum interprofessionnel de croissance en vigueur au 1er janvier de l’année au titre de laquelle la rémunération est attribuée. / Le juge apprécie le caractère nécessaire des diligences accomplies et peut inviter le professionnel qualifié à fournir des explications complémentaires ".

26. D’une part, ainsi qu’il a déjà été dit, il ressort des pièces des dossiers que la complexité des opérations de vérification et d’approbation des comptes augmente, en général, en fonction du niveau de patrimoine et de ressources de la personne protégé. D’autre part, il résulte des dispositions attaquées que des indemnités complémentaires sont susceptibles d’être allouées par le juge des tutelles ou le conseil de famille, si le professionnel qualifié justifie que la rémunération résultant de l’application du barème lié aux ressources et au patrimoine est manifestement insuffisante. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les conditions de rémunération fixées par l’arrêté attaqué seraient manifestement sans rapport avec la charge de travail du professionnel qualifié ou la situation des personnes protégées.

27. En troisième lieu, dès lors, d’une part, que la vérification et l’approbation des comptes n’est confiée à un professionnel qualifié, aux frais du majeur protégé, que lorsque l’importance et la composition de son patrimoine le justifient ou en l’absence de désignation d’un subrogé tuteur, d’un co-tuteur, d’un tuteur adjoint ou d’un conseil de famille, et sous réserve que le juge ne fasse pas application des dispenses prévues par l’article 513 du code civil et, d’autre part, que le barème prévu à l’article 2 implique que le coût pour un majeur protégé dont les revenus sont inférieurs ou égaux à l’allocation adulte handicapé sera compris entre 0 et 38,17 euros par an, soit, au maximum, 0,3 % de ses ressources, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les dispositions de l’article 2 de l’arrêté litigieux méconnaissent les exigences constitutionnelles résultant des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946. Elles ne sont pas plus fondées à soutenir que ces dispositions seraient, pour ce motif, entachées d’erreur manifeste d’appréciation.

28. En quatrième lieu, la progressivité du prélèvement sur les ressources du majeur protégé instituée par l’article 2 de l’arrêté litigieux institue, entre les majeurs protégés et à raison de leurs ressources, une différence de traitement qui est justifiée par une différence de situation, en rapport avec l’objet de la norme qui l’établit et qui n’est pas manifestement disproportionnée, y compris en cas d’application de majorations, dès lors que celles-ci sont plafonnées par l’arrêté litigieux. Il en va de même des dispositions qui permettent au juge des tutelles ou au conseil de famille d’allouer des indemnités complémentaires au professionnel qualifié qui justifie de ce que sa rémunération s’avère manifestement insuffisante. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les articles 2 et 4 de l’arrêté litigieux méconnaissent, en raison de leur progressivité, le principe d’égalité devant la loi ou sont entachées d’erreur manifeste d’appréciation.

29. En revanche, les dispositions du second alinéa de l’article 1er de l’arrêté litigieux qui prévoient une rémunération forfaitaire du professionnel qualifié chargé de vérifier et d’approuver les comptes des personnes protégées dont les ressources annuelles sont inférieures ou égales au montant annuel du revenu de solidarité active (RSA), dès lors que leur patrimoine disponible est supérieur à 35 000 euros, ont pour effet d’imposer à ces mêmes personnes une dépense de 30 euros quel que soit le montant de ces ressources inférieures au montant annuel du RSA, alors que des personnes disposant d’un patrimoine identique, mais de ressources supérieures au montant annuel du RSA, ne sont soumises, sauf majoration liée à un patrimoine financier de plus de 50 000 euros, qu’à une dépense proportionnelle à la différence entre leurs ressources et le montant annuel du RSA. Ainsi, à niveau égal de patrimoine disponible supérieur à 35 000 euros et de patrimoine financier inférieur à 50 000 euros, le majeur protégé qui dispose de ressources annuelles inférieures ou égales au montant annuel du RSA est redevable d’une somme plus importante que celui qui dispose de ressources annuelles comprises entre le montant annuel du RSA et 11 570 euros. Ces dispositions instituent par suite, sans motif d’intérêt général, une différence de traitement qui n’est pas justifiée par une différence de situation. Les requérants sont donc fondés à soutenir qu’elles méconnaissent le principe d’égalité.

30. Enfin, en dernier lieu, en prévoyant que les rémunérations qu’il détermine portent sur des sommes « hors taxe », l’arrêté litigieux n’introduit par lui-même aucune différence de traitement entre les majeurs protégés, sans qu’aient d’incidence à cet égard les conditions dans lesquelles l’article 261 du code général des impôts exonère de la taxe sur la valeur ajoutée certains services susceptibles d’être rendus par certains professionnels qualifiés. Par suite, la Fédération nationale des associations tutélaires et autres ne sont pas fondés à soutenir que l’arrêté litigieux méconnaît le principe d’égalité en tant qu’il prévoit que les rémunérations qu’il définit sont « hors taxe ».

31. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont fondés à demander l’annulation que du second alinéa de l’article 1er de l’arrêté litigieux.

Sur les conclusions dirigées contre l’arrêté du 4 juillet 2024 relatif aux modèles de compte de gestion, d’attestation d’approbation et de rapport de difficulté :

32. Dès lors qu’ainsi qu’il a été dit au point 22, les conclusions tendant à l’annulation du décret du 2 juillet 2024 doivent être rejetées, la Fédération nationale des associations tutélaires et autres ne sont pas fondées à soutenir que l’arrêté du 4 juillet 2024 relatif aux modèles de compte de gestion, d’attestation d’approbation et de rapport de difficulté devrait être annulé par voie de conséquence de l’annulation de ce décret.

33. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 300 euros pour chacune à verser à la Fédération nationale des associations tutélaires, à l’Union nationale des associations familiales, à l’Union nationale des associations de parents d’enfants inadaptés et à l’association nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs et, d’autre part, une somme de 600 euros pour chacune à verser à l’association NEXEM et à l’union départementale des associations familiales de Haute-Savoie au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : Les interventions en défense de l’association ProMaje et de la société ProMaje sont admises.

Article 2 : Le second alinéa de l’article 1er de l’arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice du 4 juillet 2024 fixant la rémunération du professionnel qualifié chargé du contrôle des comptes de gestion en application de l’article 512 du code civil est annulé.

Article 3 : L’Etat versera, d’une part une somme de 300 euros pour chacune à la Fédération nationale des associations tutélaires, à l’Union nationale des associations familiales, à l’Union nationale des associations de parents d’enfants inadaptés et à l’association nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs et, d’autre part, une somme de 600 euros pour chacune à l’association NEXEM et à l’union départementale des associations familiales de Haute-Savoie au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La requête n° 497713 du Syndicat de la magistrature et le surplus des conclusions des autres requêtes est rejeté.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à la Fédération nationale des associations tutélaires et à l’association NEXEM, premières dénommées, au Syndicat de la magistrature, à l’association ProMaje, à la société ProMaje et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Copie en sera adressée au Premier ministre.

Délibéré à l’issue de la séance du 18 mai 2026 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M^me Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; M^me Laurence Helmlinger, M. Jérôme Marchand-Arvier, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, M^me Nathalie Destais, conseillers d’Etat et M. Antoine Berger, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 29 mai 2026.

Le président :

Signé : M. Denis Piveteau

Le rapporteur :

Signé : M. Antoine Berger

La secrétaire :

Signé : M^me Marie-Adeline Allain