Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 1er juillet 2022 et le 18 mars 2024, M. A B demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de condamner la commune de Soulac-sur-Mer à lui verser la somme de 138 685,80 euros assortie de l’intérêt au taux légal à compter du 4 mars 2022 et capitalisation des intérêts ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Soulac-sur-Mer la somme de 3 600 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— les certificats d’urbanisme successivement délivrés pour la parcelle cadastrée section BA n° 136, située 70G boulevard de l’Amélie, d’abord au précédent propriétaire de cette parcelle, M. C, le 15 février 2016, prorogé par une décision du 26 juin 2017, puis à lui-même le 5 mars 2018, et le permis de construire qui lui a été délivré le 15 avril 2019 pour la construction, sur cette parcelle, d’une maison individuelle, lui ont fait croire que ce terrain était constructible, en dépit des dispositions l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme par l’effet desquelles, nonobstant le classement du terrain en zone U du plan local d’urbanisme, ce terrain n’est pas constructible ;

— cette illégalité constitue une faute qui engage la seule responsabilité de la commune ;

— il n’a commis aucune faute d’imprudence susceptible d’exonérer la responsabilité de la commune ;

— la faute de la commune lui a causé les préjudices suivants :

*la différence entre la valeur réelle du terrain, non constructible, et le prix auquel il a acheté ce terrain, soit la somme de 108 700 euros ;

*les frais d’agence qu’il a exposés pour acheter ce terrain, soit la somme de 4 500 euros ;

*les frais de notaire qu’il a exposés pour la vente, à hauteur de 9 500 euros ;

*les primes d’assurance-emprunteur payées entre mai 2017 et février 2024, soit la somme de 2 296,82 euros ;

*les intérêts du crédit qu’il a payés jusqu’en mars 2022, soit la somme de 10 915,89 euros ;

*les frais liés au remboursement anticipé de son crédit, soit la somme de 843,09 euros ;

*les frais de constitution du dossier de demande de permis de construire, soit la somme de 1 450 euros ;

*les frais de l’étude de sol obligatoire pour le dépôt de la demande de permis de construire, soit la somme de 480 euros ;

*les frais d’avocat exposés pour présenter sa défense contre les déférés introduits par le préfet de la Gironde contre les actes en litige, soit la somme de 3 600 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 20 février et 2 avril 2024, la commune de Soulac-sur-Mer, représentée par la SELARL HMS Atlantique avocats, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, subsidiairement, à ce que l’Etat soit condamné à la garantir de la totalité des indemnités qui seraient mises à sa charge et, en tout état de cause, à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. B sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— il n’y pas de lien de causalité directe entre la faute que lui reproche le requérant et les préjudices dont il demande la réparation ;

— les chefs de préjudice invoqués ne sont pas démontrés dans leur principe et dans leur montant ;

— en achetant le terrain en cause sans se soucier de sa constructibilité, M. B a commis une faute d’imprudence qui est pour elle une cause d’exonération de sa responsabilité ;

— subsidiairement, dans l’hypothèse où sa responsabilité serait retenue pour une part au moins du préjudice allégué, l’Etat a commis à son égard des fautes justifiant son appel en garantie, d’abord en délivrant une autorisation de défrichement du terrain à son précédent propriétaire, alors même que celui-ci avant fait expressément part, dans sa demande d’autorisation de défricher, d’un projet de construction, ensuite en s’abstenant d’attirer son attention sur l’application de la loi Littoral lors du contrôle de la légalité de la déclaration préalable par laquelle a été effectuée la division de lots à bâtir dont est issu le terrain en litige puis des certificats d’urbanisme opérationnels positifs qui avaient été délivrés au précédent propriétaire le 16 avril 2013 et le 15 février 2016, ainsi que des certificats d’urbanisme et des permis de construire délivrés pour des opérations similaires sur des parcelles voisines.

Par un mémoire en défense enregistré le 29 février 2024, le préfet de la Gironde conclut au rejet de conclusions formées contre l’Etat par la commune de Soulac-sur-Mer.

Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Soulac-sur-Mer au soutien de son appel en garantie ne sont pas fondés.

Par un courrier du 13 mars 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de ce que l’illégalité fautive dont aurait été affectés, selon le requérant, d’autres actes d’urbanisme que le certificat d’urbanisme et le permis de construire qui lui ont été respectivement délivrés le 5 mars 2018 et le 15 avril 2019, constitue un fait générateur nouveau dont le requérant n’a pas été fait état dans sa demande indemnitaire préalable, et sur lequel le contentieux n’a pas été lié, de sorte que le moyen que le requérant tire de cette illégalité est irrecevable dans la présente instance.

Par un mémoire présenté pour M. B, enregistré le 14 mars 2025 et communiqué, celui-ci a présenté des observations en réponse.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 ;

— la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Pinturault,

— les conclusions de M. Frézet, rapporteur public,

— les observations de M^e Clavel, représentant M. B, et de M^e Cazcarra, représentant la commune de Soulac-sur-Mer.

Considérant ce qui suit :

1. Le 15 février 2016, le maire de la commune de Soulac-sur-Mer a délivré à M. C un certificat d’urbanisme opérationnel positif pour la construction d’une maison d’habitation sur le terrain désormais cadastré section BA n° 136, située 70G boulevard de l’Amélie. Par un acte sous seing privé du 17 février 2017, un compromis de vente a été conclu entre M. C et M. A B pour l’achat, par ce dernier, de la parcelle cadastrée section BA n° 136. La vente a été réalisée par un acte authentique du 5 mai 2017. Par une décision du 26 juin 2017, le maire de la commune de Soulac-sur-Mer a prorogé, pour une durée d’un an, le certificat d’urbanisme opérationnel positif qu’elle a délivré le 15 février 2016. Le 5 mars 2018, cette autorité a délivré à M. B un certificat d’urbanisme opérationnel positif pour la construction d’une habitation sur la parcelle cadastrée section BA n° 136. Par un arrêté du 15 avril 2019, cette autorité a délivré à M. B un permis de construire pour clôturer cette parcelle et y édifier une maison individuelle. Par un jugement n° 1802822 du 12 mars 2019, confirmé par un arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux n°s 19BX01865 et 19BX01919 du 9 mars 2021, le tribunal administratif de Bordeaux, saisi d’un déféré déposé par le préfet de la Gironde, a annulé le certificat d’urbanisme délivré le 5 mars 2018. Par un jugement n° 1904675 du 23 septembre 2020, confirmé par un arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux n°s 20BX03773 et 20BX03807 du 6 juillet 2021, le tribunal administratif de Bordeaux, saisi d’un déféré déposé par le préfet de la Gironde, a annulé le permis de construire délivré le 19 avril 2019. Par une lettre recommandée du 1er mars 2022, reçue en mairie le 4 mars suivant, M. B a demandé à la commune de Soulac-sur-Mer de l’indemniser du préjudice ayant résulté selon lui de l’illégalité qui a entaché de certificat d’urbanisme et le permis de construire qui lui ont été délivrés le 5 mars 2018 et le 15 avril 2019. Du silence gardé sur cette demande est née une décision implicite de rejet, à la suite de quoi M. B a, par la présente requête, porté ses demandes indemnitaires devant le tribunal administratif.

Sur la responsabilité de la commune de Soulac-sur-Mer :

En ce qui concerne les fautes imputables à la commune :

2. L’illégalité d’une décision administrative est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’administration à l’égard de son destinataire s’il en est résulté pour lui un préjudice direct et certain.

3. En premier lieu, aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa version en vigueur jusqu’au 25 novembre 2018 : « L’extension de l’urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement. » Selon les dispositions du même article, dans sa version en vigueur depuis le 25 novembre 2018, issue de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « ELAN » : « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs () ». Selon le III de l’article 42 de la loi du 23 novembre 2018 : « () Jusqu’au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d’urbanisme en l’absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi () ».

4. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes littorales, ne peuvent être autorisées que les constructions réalisées en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions ou, sous certaines conditions, au sein des secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, se distinguant des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ou de ces secteurs déjà urbanisés.

5. En l’espèce, par des jugements n°s 1802822 et 1904675 du 12 mars 2019 et du 23 septembre 2020, confirmés par la cour administrative d’appel de Bordeaux dans les arrêts n°s 19BX01865, 19BX01919, 20BX03773 et 20BX03807 des 9 mars et 6 juillet 2021, dorénavant définitifs et revêtus de l’autorité de la chose jugés, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé le certificat d’urbanisme positif et le permis de construire que le maire de la commune de Soulac-sur-Mer a délivré à M. B le 5 mars 2018 et le 15 avril 2019, au motif que ces décisions méconnaissaient les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, le projet de construction en litige ayant pour effet une extension de l’urbanisation qui ne s’inscrit pas en continuité avec une agglomération ou un village existant. L’illégalité ainsi constatée entachant le certificat d’urbanisme et le permis de construire doit être tenue pour établie et constitue une faute qui est de nature à engager la responsabilité de la commune de Soulac-sur-Mer.

6. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle () ».

7. La décision de rejet d’une réclamation indemnitaire lie le contentieux indemnitaire à l’égard du demandeur pour l’ensemble des dommages causés par le fait générateur imputé à l’administration.

8. En l’espèce, dans la demande indemnitaire préalable que M. B a adressée à la commune de Soulac-sur-Mer, le requérant a demandé exclusivement la réparation des préjudices ayant résulté de l’illégalité dont sont entachés le certificat d’urbanisme et le permis de construire qui lui ont été délivrés le 5 mars 2018 et le 15 avril 2019. Si, après le moyen d’ordre public soulevé par le tribunal, le requérant indique avoir adressé le 14 mars 2025 une demande préalable indemnitaire à la commune de Soulac-sur-Mer en réparation des préjudices subis du fait de l’illégalité fautive des certificats d’urbanisme des 16 avril 2013 et 15 février 2016, à la date du présent jugement, aucune décision expresse ou implicite de rejet n’est intervenue. Par suite, le contentieux indemnitaire n’a pas été lié en ce qui concerne ces autres actes, dont l’illégalité, constitue un fait générateur nouveau. Ainsi, défaut d’avoir lié le contentieux au titre du fait générateur résultant de l’illégalité des décisions du 16 avril 2013 et 15 février 2016, M. B n’est pas recevable à rechercher la responsabilité de la commune de Soulac-sur-Mer sur ces fondements.

En ce qui concerne le lien de causalité et les chefs de préjudice :

9. Les illégalités dont sont entachés le certificat d’urbanisme et le permis de construire délivrés le 5 mars 2018 et le 15 avril 2019, ont été commises dans des actes pris postérieurement à la réalisation de la vente, qui a été régularisée par un acte authentique du 5 mai 2017, de sorte qu’il n’existe aucun lien de causalité possible entre cette faute et la méprise de M. B quant au caractère constructible ou non du terrain. M. B n’est donc pas fondé à demander la réparation de la différence entre le prix auquel il a acheté le terrain, qui correspond au prix d’un terrain constructible, et la valeur réelle du terrain, ni davantage la réparation de tous les frais liés à la réalisation de la vente, comme les frais de notaire, les frais d’agence immobilière et les frais liés à la souscription et au remboursement anticipé d’un emprunt bancaire, tous dommages qui sont indissociables du consentement de M. B au contrat de vente et qui sont survenus avant l’illégalité dont la commune de Soulac-sur-Mer a entaché le certificat d’urbanisme du 5 mars 2018 et le permis de construire du 15 avril 2019.

10. S’agissant ensuite les frais d’avocat que M. B soutient avoir été contraint d’exposer, à hauteur de 3 600 euros, pour présenter sa défense contre le déféré préfectoral à l’issue duquel son permis de construire a été annulé, il ne produit pas sur ce point d’élément démontrant la réalité des dépenses qu’il prétend avoir exposées.

11. En revanche, M. B démontre qu’il a exposé des frais pour élaborer son projet de construction, au titre de quoi il produit, d’une part, une facture de 1 450 euros, éditée le 27 février 2024 avec mention de son règlement par chèque bancaire, pour la réalisation d’une étude « conçue le vendredi 13 juillet 2018 » et, d’autre part, un chèque de 480 euros en date du 7 octobre 2018, émis à l’ordre du cabinet d’un ingénieur-géologue, qui atteste de l’encaissement de ce chèque le 28 novembre suivant, en paiement de sa prestation. Ces dépenses ont été exposées en vain par le requérant, puisque son terrain n’est pas constructible. Le fait d’avoir exposé ces frais, postérieurement au certificat d’urbanisme opérationnel positif qui lui avait été délivré le 5 mars 2018, trouve directement sa cause, pour M. B, qui n’est pas un professionnel de la vente immobilière, dans la délivrance de ce certificat, qui lui a fait croire que son terrain était constructible. Ainsi, alors qu’aucune imprudence fautive ne saurait lui être reprochée, il sera fait une exacte appréciation de ce préjudice en lui allouant, à titre de réparation, la somme de 1 920 euros.

Sur les conclusions de la commune de Soulac-sur-Mer aux fins d’appel en garantie de l’Etat :

12. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : « Le représentant de l’Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L. 2131-2 qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. () ». L’abstention d’un préfet de déférer au tribunal administratif un acte d’une collectivité locale n’est susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat que si cette abstention revêt le caractère d’une faute lourde.

13. Il est constant que la déclaration préalable autorisant la division en six lots à bâtir de la parcelle dont est issue le terrain en litige en date du 18 mars 2013 n’a pas fait l’objet d’un déféré préfectoral, de même que les deux décisions de prorogation des 13 janvier 2016 et 22 novembre 2016 ou du certificat d’urbanisme opérationnel positif délivré le 15 février 2016 pour la parcelle. Il résulte toutefois de l’instruction que le préfet de la Gironde a attiré l’attention du maire de la commune de Soulac-sur-Mer, par courrier du 13 juin 2016, sur l’écart observé entre le plan local d’urbanisme approuvé en 2007 et le schéma de cohérence territoriale de la Pointe du Médoc approuvé en 2011 s’agissant des dispositions particulières au littoral, sur le risque juridique affectant les autorisations d’urbanisme du fait de cet écart, et lui a rappelé qu’au cours de l’année 2014, ses services lui avaient signalé que des projets, bien que conformes au plan local d’urbanisme, avaient été autorisés en méconnaissance de la loi littoral et du SCOT et que, après le 1er juillet 2015, des demandes de retrait de permis de construire avaient été présentées pour ce motif dans le cadre du contrôle de légalité. En outre, il résulte également de l’instruction qu’à compter du début de l’année 2018, le préfet a demandé au maire de retirer les permis de construire accordés sur les parcelles voisines pour ce même motif, avant de les déférer au tribunal administratif de Bordeaux. Dans ces conditions, il ne peut être reproché au préfet de la Gironde d’avoir commis une faute lourde dans l’exercice du contrôle de légalité.

14. En second lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme : « Les dispositions du présent chapitre déterminent les conditions d’utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres : / – dans les communes littorales définies à l’article L. 312-2 du code de l’environnement () ». Selon l’article L. 121-3 de ce code : « Lesdites dispositions sont applicables à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, installations et travaux divers, la création de lotissements () ». Il résulte de ces dispositions que le préfet ne peut légalement délivrer une autorisation de défrichement contraire à la loi littoral. Aux termes de L. 121-8 du même code, dans sa version applicable au litige : « L’extension de l’urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement. »

15. La commune de Soulac-sur-Mer soutient aussi, à l’appui de l’appel en garantie qu’elle forme contre l’Etat, que le préfet de la Gironde a commis une faute en prenant, le 31 janvier 2013, un arrêté autorisant l’ancien propriétaire de la parcelle en cause à défricher son terrain, et ce alors même que, dans sa demande d’autorisation de défricher, celui-ci avait annoncé son objectif d’y construire une maison individuelle.

16. Si l’article L. 121-3 du code de l’urbanisme rend applicable aux autorisations de défrichement les dispositions particulières relatives au littoral par le chapitre VI du livre IV du titre I de ce code, les dispositions de l’article L. 121-8 régissent les décisions autorisant une urbanisation au sens du code de l’urbanisme. Dès lors, elles ne sont pas applicables à une autorisation de défrichement qui n’a pas pour objet d’autoriser la construction d’une ou plusieurs installations mais seulement d’autoriser, conformément à l’article L. 341-1 du code forestier, une « opération volontaire ayant pour effet de détruire l’état boisé d’un terrain et de mettre fin à sa destination forestière ». Ainsi, alors qu’il ne résulte pas de l’instruction que le terrain d’assiette du projet en litige présentait le caractère d’un espace protégé au titre des dispositions de l’article L. 121-23 à L 121-30 du code de l’urbanisme, l’autorisation de défrichement délivrée par le préfet de la Gironde le 31 janvier 2013 pour la parcelle d’assiette du projet n’a pas été accordée en méconnaissance des dispositions de la loi littoral au seul motif que cette parcelle se trouvait dans un secteur qui n’était pas situé en continuité des villages et agglomérations existants et où par suite l’extension de l’urbanisation n’était pas possible, et ce quand bien même la demande de défrichement indiquait qu’elle avait pour objet la construction d’une habitation.

17. Il résulte de ce qui précède que l’appel en garantie que forme la commune de Soulac-sur-Mer contre l’Etat, doit être rejeté.

18. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Soulac-sur-Mer doit être condamnée à payer à M. B la somme de 1 920 euros.

Sur les intérêts et la capitalisation des intérêts :

19. M. B a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l’indemnité citée au point précédent à compter du 4 mars 2022, date de réception de sa demande par la commune de Soulac-sur-Mer. Les intérêts échus à partir du 4 mars 2023, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d’intérêts, seront capitalisés à cette date et à chacune des échéances annuelles suivantes pour produire eux-mêmes intérêts.

Sur les frais liés au litige :

20. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de laisser à chaque partie la charge des frais qu’elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens. Par suite, les demandes que forment M. B et la commune de Soulac-sur-Mer sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, seront rejetées.

D E C I D E  :

Article 1er : La commune de Soulac-sur-Mer est condamnée à payer à M. B la somme de 1 920 euros.

Article 2 : La somme due en application de l’article 1er portera intérêt au taux légal à compter du 4 mars 2022 et ses intérêts seront eux-mêmes capitalisés à compter du 4 mars 2023.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, à la commune de Soulac-sur-Mer et au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie en sera adressée pour information au préfet de la Gironde.

Délibéré après l’audience du 19 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Cabanne, présidente,

M^me Wohlschlegel, première conseillère,

M. Pinturault, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 avril 2025.

Le rapporteur,

M. PINTURAULT

La présidente,

C. CABANNE La greffière,

M-A. PRADAL

La République mande et ordonne au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,