Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 15 novembre 2023 et le 9 février 2025, M. A B, représenté par M^e Ah-Fah, doit être regardé comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler les décisions par lesquelles le maire de la commune de Saint-Leu a procédé à son changement d’affectation, rejeté expressément son recours gracieux formé contre cette décision le 17 mars 2023, retenu la somme de 818 euros sur son traitement versé au titre du mois de décembre 2021 et refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ;

2°) d’enjoindre à cette dernière autorité d’une part, de le réintégrer dans ses précédentes fonctions ou, à titre subsidiaire, dans toutes fonctions équivalentes dans un délai de huit jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard, d’autre part, de réexaminer sa demande de protection fonctionnelle dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte et enfin, de lui restituer la somme de 818 euros retenue sur son traitement versé au titre de mois de décembre 2021 ;

3°) de condamner la commune de Saint-Leu à lui verser la somme de 12 000 euros en réparation des préjudices subis du fait de l’illégalité fautive desdites décisions ainsi que de la situation de harcèlement moral et de discrimination dont il s’estime victime ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Leu la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

En ce qui concerne la retenue opérée sur son traitement :

— ses conclusions en annulation dirigées contre cette décision sont recevables dès lors que les voies et délais de recours ne lui ont pas été notifiés ;

— elle est entachée d’une erreur de fait dès lors que la période visée sur son bulletin de paie correspond à ses congés annuels dument autorisés par le directeur de cabinet du maire et non à une absence injustifiée du service ;

— elle constitue une sanction déguisée de nature pécuniaire dès lors qu’elle coïncide à l’engagement à son encontre d’une procédure disciplinaire qui n’a pas aboutie ;

— elle est illégale en raison de ce qu’elle procède de la décision du 15 novembre 2021 par laquelle le responsable de service a refusé de lui accorder le bénéfice de ses congés annuels sur les périodes allant du 8 au 10 novembre et du 22 au 26 novembre 2021, cette décision étant elle-même entachée d’une erreur manifeste d’appréciation faute d’être justifiée par l’intérêt du service ;

En ce qui concerne la décision du 24 juin 2022 portant changement d’affectation :

— ses conclusions en annulation sont recevables dès lors qu’elle a entrainé pour lui un amoindrissement de ses responsabilités, la perte du droit d’user des véhicules et téléphones de service, une modification substantielle de ses tâches et qu’elle procède d’une discrimination politique et d’une situation de harcèlement moral ;

— elle est illégale faute d’avoir été précédée de la saisine du comité technique ;

— elle est illégale faute pour l’autorité territoriale de l’avoir préalablement mis à même de consulter son dossier individuel ;

— elle repose sur des motifs politiques étrangers à l’intérêt du service ;

— elle est entachée d’une erreur de fait dès lors qu’elle ne découle pas d’une réorganisation des services ;

— elle est constitutive d’une sanction déguisée et traduit l’existence d’une discrimination politique ;

— elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors que l’intérêt du service impliquait de le maintenir en exercice dans ses précédentes fonctions ;

En ce qui concerne le refus de protection fonctionnelle :

— ses conclusions en annulation dirigées contre cette décision sont recevables dès lors que la commune ne lui a pas délivré d’accusé de réception comportant l’indication des voies et délais de recours ;

— il est entachée d’une erreur d’appréciation et d’une erreur de droit dès lors qu’il traduit l’existence de la situation de harcèlement moral dont il a été victime ;

En ce qui concerne la responsabilité de la commune :

— ses conclusions indemnitaires sont recevables dès lors que la prescription de 5 ans prévue par l’article 2224 du code civil n’est pas acquise ;

— elle a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en ne prenant pas les mesures propres à faire cesser la situation de harcèlement moral dont il a été victime ;

— elle a commis une faute en lui opposant plusieurs décisions illégales fondées sur des motifs discriminatoires ;

— elle engage sa responsabilité de plein droit dès lors que l’existence d’une situation de harcèlement moral est suffisamment démontrée ;

— en application du VI de l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 aujourd’hui codifié à l’article L. 134-8 du code général de la fonction publique, il est loisible à la commune de Saint-Leu, après indemnisation de son préjudice, d’intenter une action subrogatoire à l’encontre des auteurs des faits de harcèlement dont il a été victime.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 mai 2024, la commune de Saint-Leu, représentée par M^e Maillot, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 268 euros euro soit mise à la charge de M. B au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— les conclusions indemnitaires de la requête sont irrecevables faute pour le requérant d’avoir présenté une demande indemnitaire préalable dans les conditions prévues par l’article R. 421-1 du code de justice administrative ;

— les conclusions indemnitaires sont irrecevables dès lors qu’il n’entre pas dans l’office du juge du fond d’accorder une provision sur le fondement des dispositions de l’article R. 541-1 du code de justice administrative ;

— le changement d’affectation de M. B constitue une mesure d’ordre intérieur ;

— les conclusions en annulation dirigées contre la retenue opérée sur le traitement versé au titre du mois de décembre 2021 sont irrecevables faute d’avoir été présentées par l’intéressé dans le délai d’un an suivant la date à laquelle il a acquis connaissance de l’existence de cette décision ;

— les conclusions en annulation dirigées contre la retenue sur traitement sont irrecevables faute pour la requête de comporter la copie de cette décision ;

— le requérant est forclos à demander l’annulation de son changement d’affectation ;

— le requérant est forclos à demander l’annulation du refus d’octroi de la protection fonctionnelle ;

— les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un courrier du 23 juillet 2025, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement à intervenir était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré l’irrecevabilité des conclusions indemnitaires, celles-ci ayant été présentées après échéance du délai franc de deux mois suivant le rejet implicite de la demande indemnitaire préalable formée par un courrier du 22 juin 2023 et notifié à l’administration le 24 juin suivant.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code général de la fonction publique ;

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 4 septembre 2025 :

— le rapport de M. Fourcade,

— les conclusions de M. Monlaü, rapporteur public,

— et les observations de M^e Maillot, pour la commune de Saint-Leu.

Considérant ce qui suit :

1. M. A B, adjoint administratif territorial, a occupé, à compter de l’année 2013, l’emploi de responsable de la cellule logistique « tables et bancs » à la direction de l’environnement de la commune de Saint-Leu. En novembre 2021, il s’est vu refuser le bénéfice de ses congés annuels et son traitement a été diminué des revenus correspondant aux périodes d’absence considérées par l’autorité territoriale comme constitutives de services non-fait. À compter du 28 mars 2022, il a été placé en congé de maladie puis, par une décision du 24 juin suivant, affecté d’office à la médiathèque de la Chaloupe en qualité d’agent administratif. Par plusieurs courriers et courriers électroniques adressés à son employeur entre mars et juin 2023, M. B a contesté ce changement d’affectation ainsi que les retenues opérées sur son traitement de décembre 2021 et a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle ainsi que la réparation des préjudices nés de la situation de harcèlement moral et de discrimination dont il estime avoir été victime dans le cadre de son travail.

Par la présente requête, il doit être regardé comme demandant au tribunal d’une part, l’annulation des décisions par lesquelles la commune de Saint-Leu a procédé à son changement d’affectation, rejeté son recours gracieux formé contre cette décision le 17 mars 2023, retenu la somme de 818 euros sur son traitement du mois de décembre 2021 et refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle et d’autre part, de condamner cette dernière collectivité au paiement de la somme de 12 000 euros en réparation des préjudices subis du fait de l’illégalité fautive de ces décisions et des situations de harcèlement moral et de discrimination dont il estime avoir été victime dans le cadre de son travail.

Sur l’irrecevabilité des conclusions en annulation :

En ce qui concerne la retenue sur traitement :

2. D’une part, la nature d’un recours exercé contre une décision à objet pécuniaire est fonction, hormis les cas où il revêt par nature le caractère d’un recours de plein contentieux, tant des conclusions de la demande soumise à la juridiction que de la nature des moyens présentés à l’appui de ces conclusions. La circonstance qu’un recours en annulation soit assorti de conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint à l’administration de rembourser la somme prélevée, qui relèvent du plein contentieux, n’a pas pour effet de donner à l’ensemble des conclusions le caractère d’une demande de plein contentieux.

3. D’autre part, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance. Toutefois, le bulletin de paie d’un agent public ne revêt pas, en lui-même, le caractère d’une décision. Il en va ainsi alors même qu’il comporterait une simple erreur, qu’il s’agisse d’une erreur de liquidation ou de versement. Dans ce cas, une demande tendant au versement des sommes impayées constitue la réclamation d’une créance de rémunération détenue par un agent public sur une personne publique, soumise comme telle aux règles de prescription prévues par la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968. N’est dès lors pas applicable à une telle demande la règle de forclusion tenant à ce qu’un recours en annulation contre une décision, dont il est établi que le demandeur a eu connaissance, ne peut être introduit au-delà d’un délai raisonnable en principe d’un an.

4. Par les conclusions qu’il présente et les moyens qu’il soulève, M. B doit être regardé comme demandant au tribunal l’annulation pour excès de pouvoir de la décision par laquelle la commune de Saint-Leu a retenu, sur son traitement perçu au titre de mois de décembre 2021, la somme de 818 euros pour services non-fait au cours des périodes allant du 8 au 10 et du 22 au 26 novembre 2021 qui correspondent à celles visées par l’intéressé dans sa demande de congés annuels expressément rejetée par un courrier électronique du directeur de l’environnement en date du 15 novembre 2021. Dès lors, au regard des mentions qui y figurent et des circonstances de l’espèce, le bulletin de paie édité pour le mois de décembre 2021 révèle bien l’existence d’une décision à objet purement pécuniaire dont M. B a acquis connaissance, au plus tard, le 31 décembre 2021, date de mise en paiement du traitement afférent. Par suite, et dans la mesure où il ne fait état d’aucune circonstance particulière justifiant l’application d’un délai plus long, la commune de Saint-Leu est fondée à soutenir qu’en introduisant sa requête le 15 novembre 2023, le requérant était tardif à demander l’annulation de cette retenue opérée sur son traitement perçu au titre du mois de décembre 2021 nonobstant la formation de plusieurs recours administratifs postérieurement à l’échéance du délai raisonnable d’un an mentionné au point précédent.

5. Il résulte de ce qui précède que la fin de non-recevoir soulevée par la commune de Saint-Leu doit être accueillie et les conclusions de M. B tendant à l’annulation de la décision procédant à une retenue sur son traitement perçu au titre du mois de décembre 2021 rejetées. Par voie de conséquence, doivent également être rejetées les conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint à cette commune de lui restituer la somme de 818 euros.

En ce qui concerne la décision du 24 juin 2022 portant changement d’affectation :

6. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () » Il incombe à l’administration, lorsqu’elle oppose une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté d’une action introduite devant une juridiction administrative, d’établir la date à laquelle la décision attaquée a été régulièrement notifiée à l’intéressé. Lorsque l’administration prend toute disposition pour notifier une décision à un agent public par une remise en mains propres par la voie hiérarchique et que l’intéressé refuse de recevoir la décision, la notification doit être regardée comme ayant été régulièrement effectuée, sans qu’il soit nécessaire de vérifier si le document qui devait être remis en mains propres comportait la mention des voies et délais de recours. La mention sur l’exemplaire d’un acte administratif indiquant que l’intéressé s’est vu remettre cet acte en mains propres mais a refusé de signer la notification fait foi jusqu’à preuve contraire.

7. Pour attester de la notification de la décision du 24 juin 2022 à M. B, la commune de Saint-Leu produit au dossier l’original de cette décision comportant la mention manuscrite « reçu en mains propres ce jour le 27 juin 2022, après réflexion, l’agent a rendu le document ». Or, en se bornant à soutenir que les voies et délais de recours ne lui ont pas été notifiés et que l’administration n’a pas accusé réception de ses différents recours gracieux, le requérant ne conteste pas utilement la réalité de cette notification par voie administrative ni même, le caractère régulier de la mention selon laquelle « la présente note de service peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif dans un délai de deux mois à compter de la présente notification » exempte de toute omission qui ferait obstacle à que lui soit opposé ce délai.

Par suite, la fin de non-recevoir soulevée par la commune de Saint-Leu doit être accueillie et les conclusions de la requête tendant à l’annulation de la décision du 24 juin 2022 rejetées comme tardives. Par voie de conséquence, doivent également être rejetées les conclusions en injonction sous astreinte ainsi que celles tendant à l’annulation du courrier en réponse du 21 avril 2023 portant rejet du recours gracieux formé le 17 mars 2023 par M. B, lequel ne saurait être regardé comme comportant une décision distincte de refus de réintégration, cette implication étant la conséquence nécessaire du rejet des contestations formulées par l’intéressé à l’encontre de son changement d’affectation.

En ce qui concerne le refus de protection fonctionnelle :

8. D’une part, aux termes de l’article L. 134-1 du code général de la fonction publique : « L’agent public ou, le cas échéant, l’ancien agent public bénéficie, à raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire, dans les conditions prévues au présent chapitre. » Aux termes de l’article R. 421-2 du code de justice administrative : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l’intéressé dispose, pour former un recours, d’un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu’une décision explicite de rejet intervient avant l’expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours ». Aux termes de l’article L. 231-4 du code des relations entre le public et l’administration : « Par dérogation à l’article L. 231-1, le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet : () 5° Dans les relations entre l’administration et ses agents. »

9. D’autre part, aux termes de l’article L. 112-3 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute demande adressée à l’administration fait l’objet d’un accusé de réception. () » Aux termes de l’article L. 112-6 du même code : « Les délais de recours ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande lorsque l’accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. () » Enfin, aux termes de l’article L. 112-2 dudit code : « Les dispositions de la présente sous-section ne sont pas applicables aux relations entre l’administration et ses agents. »

10. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions qu’en cas de naissance d’une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l’administration pendant la période de deux mois suivant la réception d’une demande, le délai de deux mois pour se pourvoir contre une telle décision implicite court dès sa naissance à l’encontre d’un agent public, alors même que l’administration n’a pas accusé réception de la demande de cet agent, les dispositions de l’article L. 112-3 du code des relations entre le public et l’administration n’étant ainsi qu’il a été indiqué au point précédent pas applicables aux agents publics. Ce n’est qu’au cas où, dans le délai de deux mois ainsi décompté, l’auteur de la demande adressée à l’administration reçoit notification d’une décision expresse de rejet qu’il dispose alors, à compter de cette notification, d’un nouveau délai pour se pourvoir.

11. Il est constant que la demande de M. B adressée par courrier électronique à la commune de Saint-Leu le 24 avril 2023 tendant à l’octroi de la protection fonctionnelle n’a donné lieu à aucune décision expresse de refus ou d’acceptation et ce faisant, a été implicitement rejetée le 24 juin 2023.

Or, il résulte des principes énoncés au point précédent que l’administration n’était pas tenue d’accuser réception de cette demande, de sorte que les conclusions tendant à l’annulation de la décision implicite née de son silence devaient, à peine de forclusion, être présentées dans un délai franc de deux mois suivant la date à laquelle elle est intervenue, soit jusqu’au 25 août 2023. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Saint-Leu doit être accueillie et les conclusions de M. B tendant à l’annulation de la décision refusant de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle rejetées comme tardives. Par voie de conséquence, doivent également être rejetées les conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint sous astreinte à cette commune de réexaminer sa demande de protection fonctionnelle.

Sur l’irrecevabilité des conclusions indemnitaires :

12. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « () Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle. () » La décision par laquelle l’administration rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d’un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l’égard du demandeur pour l’ensemble des dommages causés par ce fait générateur. Il en va ainsi quels que soient les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages invoqués par la victime et que sa réclamation ait ou non spécifié les chefs de préjudice en question. La victime est recevable à demander au juge administratif, dans les deux mois suivant la notification de la décision ayant rejeté sa réclamation, la condamnation de l’administration à l’indemniser de tout dommage ayant résulté de ce fait générateur, y compris en invoquant des chefs de préjudice qui n’étaient pas mentionnés dans sa réclamation. Si, une fois expiré ce délai de deux mois, la victime saisit le juge d’une demande indemnitaire portant sur la réparation de dommages causés par le même fait générateur, cette demande est tardive et, par suite, irrecevable. Il en va ainsi alors même que ce recours indemnitaire indiquerait pour la première fois les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages, ou invoquerait d’autres chefs de préjudice, ou aurait été précédé d’une nouvelle décision administrative de rejet à la suite d’une nouvelle réclamation portant sur les conséquences de ce même fait générateur.

13. Il résulte de l’instruction que, par un courrier du 22 juin 2023 notifié le 24 juin suivant, M. B a sollicité de la commune de Saint-Leu, « la cessation de la situation harcelante » et le « règlement amiable du préjudice qui en découle » en précisant qu’à défaut, il saisirait la juridiction administrative pour demander sa condamnation à « la réparation de son exposition à un mal-être persistant au travail en conséquence des mesures illégales prises par son exécutif ». Ce faisant, il doit être regardé comme ayant formé une demande indemnitaire préalable au sens et pour l’application des dispositions citées au point précédent. Ainsi, à défaut de réponse expresse, le contentieux a été lié par l’intervention d’une décision implicite de rejet le 24 août 2023 à compter de laquelle M. B disposait d’un délai franc de deux mois pour le saisir le tribunal dès lors qu’il résulte des principes et dispositions sus-énoncés que la commune de Saint-Leu n’était pas tenue d’accuser réception de sa demande. Par suite, en introduisant sa requête le 15 novembre suivant, il était tardif à demander la condamnation de la commune de Saint-Leu à lui verser la somme de 12 000 euros en réparation des préjudices découlant de l’illégalité fautive des décisions litigieuses ainsi que de la situation de harcèlement moral et de discrimination dont il estime avoir été victime dans le cadre de son travail. Il s’ensuit que ces conclusions doivent être rejetées.

14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres fins de non-recevoir opposées en défense, que la requête de M. B doit être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Leu, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. B au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépenses de l’instance.

16. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du requérant la somme demandée par la commune de Saint-Leu sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Leu au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Saint-Leu.

Délibéré après l’audience du 4 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Blin, présidente,

M^me Marchessaux, première conseillère,

M. Fourcade, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 septembre 2025.

Le rapporteur,

C. FOURCADE

La présidente,

A. BLIN

Le greffier,

F. IDMONT

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.