Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 16 mars 2023, 26 juillet 2024, 29 novembre 2024 et 17 juin 2025, la SAS Groupe Ouest Concassage, représentée par M^e Borrel, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la délibération n° 25 du 15 décembre 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Paul a retiré sa délibération du 21 juillet 1994 autorisant la cession, à son bénéfice, de la parcelle cadastrée HN 37 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Paul et de la communauté d’agglomération du Territoire de la côte ouest la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération attaquée a été adoptée sans qu’il soit tenu compte de ses observations ;

- elle a été adoptée en l’état d’une information insuffisante, voire trompeuse, mise à la disposition des membres du conseil municipal ;

- elle est entachée d’incompétence dès lors que, s’agissant d’un acte de disposition, elle devait être prise dans le cadre d’un processus de codécision entre la commune et la communauté d’agglomération ;

- elle est entachée d’une erreur de droit, dès lors que la vente de la parcelle est parfaite et ne peut être remise en cause ;

- elle est entachée d’une erreur de droit au regard des dispositions de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 février 2024 et 19 mai 2025, la commune de Saint-Paul, représentée par M^e Cazin, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la SAS Groupe Ouest Concassage le versement de la somme de 8 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par une intervention, enregistrée le 26 septembre 2024, la communauté d’agglomération du Territoire de la côte ouest (TCO), représentée par M^e Charrel, demande que le tribunal rejette la requête et à ce que soit mis à la charge de la SAS Groupe Ouest Concassage le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la SAS Groupe Ouest Concassage ne sont pas fondés.

Un mémoire a été enregistré pour la communauté d’agglomération du Territoire de la côte ouest le 15 juillet 2025 et n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code civil ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Duvanel, premier conseiller,

- les conclusions de M. Ramin, rapporteur public,

- les observations de M^e Borrel pour la SAS Groupe Ouest Concassage ;

- les observations de M^e Cazin pour la commune de Saint-Paul ;

- celles de M^e Mulla, substituant M^e Charrel, pour la communauté d’agglomération TCO.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 15 décembre 2022, le conseil municipal de la commune de Saint-Paul a retiré la délibération du 21 juillet 1994 par laquelle il avait autorisé la cession, à la société par actions simplifiée (SAS) Groupe Ouest Concassage, de la parcelle cadastrée AB 95, devenue HN 37 située dans la zone d’activités de Cambaie. Par la présente requête, la SAS Groupe Ouest Concassage demande au tribunal d’annuler cette délibération.

Sur l’intervention de la communauté d’agglomération du Territoire de la côte ouest :

Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 28 mai 2018 du conseil communautaire de la communauté d’agglomération du TCO, dont fait partie la commune de Saint-Paul, la compétence en matière de création, d’aménagement, d’entretien et de gestion des zones d’activité économique lui a été transférée. Ce transfert s’est accompagné, au terme d’une nouvelle délibération du 1er octobre 2018, d’un procès-verbal de mise à disposition des parcelles concernées, au rang desquelles figure la parcelle litigieuse. La communauté d’agglomération du TCO a ainsi intérêt au maintien de la décision attaquée et son intervention est recevable.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. »

Il ressort des pièces du dossier que, par acte de commissaire de justice délivré le 28 novembre 2022 à la SAS Groupe Ouest Concassage, celle-ci a été informée de ce qu’elle disposait d’un délai de quinze jours en vue de présenter ses observations sur le projet de délibération tenant au retrait de la délibération du 21 juillet 1994. Si la société requérante justifie qu’elle a, le 14 décembre 2022 et par le biais de son conseil, transmis ses observations par courrier électronique envoyé à l’adresse structurel de la commune de Saint-Paul, elle ne justifie pas de la bonne réception de celui-ci. Par ailleurs, si ce courrier électronique a été doublé d’un courrier recommandé avec avis de réception, il a été envoyé le 14 décembre 2022 et n’a été réceptionné par la commune que le 28 décembre suivant, soit postérieurement à la délibération attaquée. Il s’ensuit que la SAS Groupe Ouest Concassage n’est pas fondée à soutenir que cette dernière aurait, en méconnaissance des dispositions visées au point précédent, été prise au terme d’une procédure non contradictoire.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (…). » Son article L. 2121-13 dispose : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. »

Il ressort des pièces du dossier que la convocation dématérialisée des membres du conseil municipal à la séance du 15 décembre 2022 était accompagnée d’un rapport de présentation pour chacune des affaires examinées, en particulier le retrait de la délibération du 21 juillet 1994, en son point 25. Si le contenu de ce rapport n’est pas versé aux débats, il ressort des termes mêmes de la délibération en litige que le maire a rappelé le contexte de l’affaire ainsi que l’analyse juridique de la situation, selon l’interprétation communale. Dans ces conditions, le moyen tiré du défaut d’information des membres du conseil municipal doit être écarté.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. » Par ailleurs, aux termes de l’article 1582 du code civil, « La vente est une convention par laquelle l’un s’oblige à livrer une chose, et l’autre à la payer » et selon l’article 1583 du même code « Elle est parfaite entre les parties, et la propriété est acquise de droit à l’acheteur à l’égard du vendeur, dès qu’on est convenu de la chose et du prix, quoique la chose n’ait pas encore été livrée ni le prix payé. »

La délibération d’un conseil municipal autorisant, décidant ou approuvant la cession d’un bien de son domaine privé dans les conditions mentionnées à l’article 1583 du code civil constitue un acte créateur de droits dès lors que les parties ont marqué leur accord inconditionnel sur l’objet et le prix de l’opération et que la réalisation du transfert de propriété n’est soumise à aucune condition. Elle ne peut dès lors être retirée que si elle est illégale et si ce retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette délibération. Si un tel retrait est légalement décidé en raison de la constatation d’une illégalité, il appartient à la commune de diligenter l’action nécessaire devant le juge judiciaire afin que celui-ci détermine les conséquences de l’illégalité de la délibération retirée et, en particulier, s’il y a lieu, en raison de la nature de l’illégalité affectant cet acte détachable du contrat de vente, de remettre en cause le caractère parfait de la vente et d’en constater la nullité.

Il ressort des pièces du dossier que, par sa délibération du 21 juillet 1994, le conseil municipal de Saint-Paul a décidé de vendre à la SAS Groupe Ouest Concassage la parcelle communale AB 95, devenue HN 37, dont la contenance de 3 608 m² était précisée et ce au prix de 385 839,52 francs. S’il est vrai que cette vente n’était soumise à aucune condition particulière, il ressort des termes mêmes de la délibération que la cession de la parcelle était consécutive à la demande expresse de la SAS Groupe Ouest Concassage, jusqu’alors locataire de cette parcelle. Néanmoins, la société requérante ne produit pas l’offre préalablement présentée à la commune, alors qu’il est constant que le prix figurant dans la délibération correspond, compte tenu de la superficie de la parcelle, au prix de 106,94 francs hors taxes le mètre carré, tarif qui résulte de la délibération du 19 décembre 1986 par laquelle le conseil municipal de Saint-Paul a fixé les tarifs de location et de vente des parcelles de la zone d’activités de Cambaie. En outre, il est constant que, en dépit de plusieurs démarches postérieures à la délibération du 21 juillet 1994, la SAS Groupe Ouest Concassage a continué d’occuper la parcelle et a attendu le 6 août 2020 pour adresser à la commune de Saint-Paul un chèque provisionné à hauteur du prix de vente, alors converti en euros, paiement que la maire de la commune a refusé. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que, par une sommation interpellative du 9 septembre 2005, la commune de Saint-Paul a demandé à la SAS Groupe Ouest Concassage de présenter ses observations sur l’absence de démarches en vue de formaliser la cession en litige. Dans sa réponse, annexée au procès-verbal de l’huissier instrumentaire, le président de la SAS Groupe Ouest Concassage n’a pas fait part de son intention de payer le prix de la vente, mais seulement de son souhait durable de bénéficier d’un bail sur ladite parcelle. Il n’est ainsi pas démontré que la cession objet de la délibération n° 25 du conseil municipal de Saint-Paul du 21 juillet 1994 a été marquée par un accord inconditionnel de la commune et de la SAS Groupe Ouest Concassage sur l’objet et sur le prix. Il s’en déduit que cette délibération ne constitue pas une décision créatrice de droit au sens des dispositions susvisées de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, la SAS Groupe Ouest Concassage n’est pas fondée à soutenir que la délibération n° 25 du 15 décembre 2022 est entachée d’une erreur de droit au regard du caractère parfait de la vente et au regard de l’interdiction d’abroger, au-delà du délai de quatre mois, une décision créatrice de droit.

En quatrième et dernier lieu, aux termes de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales : « I. – La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences relevant de chacun des groupes suivants : / (…) / 2° (…) création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire, (…) ; / (…) ». Aux termes de l’article L. 1321-1 de ce code : « Le transfert d’une compétence entraîne de plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l’exercice de cette compétence. / Cette mise à disposition est constatée par un procès-verbal établi contradictoirement entre les représentants de la collectivité antérieurement compétente et de la collectivité bénéficiaire. Le procès-verbal précise la consistance, la situation juridique, l’état des biens et l’évaluation de la remise en état de ceux-ci. / (…) ». Aux termes de l’article L. 1321-2 du même code : « Lorsque la collectivité antérieurement compétente était propriétaire des biens mis à disposition, la remise de ces biens a lieu à titre gratuit. (…) / (…) ». Aux termes de l’article L. 1321-4 dudit code : « Les conditions dans lesquelles les biens mis à disposition, en application de l’article L. 1321-2, peuvent faire l’objet d’un transfert en pleine propriété à la collectivité bénéficiaire sont définies par la loi ». Aux termes de l’article L. 3211-14 du code général de la propriété des personnes publiques : « Les collectivités territoriales (…) cèdent leurs immeubles ou leurs droits réels immobiliers, dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales ». Aux termes de l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales : « (…) / lorsque l’établissement public de coopération intercommunale est compétent en matière de zones d’activité économique, les biens immeubles des communes membres peuvent lui être transférés en pleine propriété, dans la mesure où ils sont nécessaires à l’exercice de cette compétence. Les conditions financières et patrimoniales du transfert des biens immobiliers sont décidées par délibérations concordantes de l’organe délibérant et des conseils municipaux des communes membres se prononçant dans les conditions de majorité qualifiée requise pour la création de l’établissement, au plus tard un an après le transfert de compétence. (…) / (…) ».

Il ressort des pièces du dossier que la communauté d’agglomération TCO, exerce de plein droit, depuis le 1er janvier 2017, la compétence relative à la création, à l’aménagement, à l’entretien et à la gestion des zones d’activités économiques. Si ce transfert de compétence s’est accompagné, pour son exercice, de la mise à disposition à titre gratuit, constatée par un procès-verbal établi contradictoirement le 11 avril 2019, des biens immeubles appartenant à la commune de Saint-Paul et relatifs aux zones d’activités économiques incluant la parcelle en litige, il ressort cependant des termes mêmes de la délibération du conseil communautaire du TCO du 28 mai 2018 que ce transfert n’est pas intervenu en pleine propriété ainsi que les dispositions, citées au point précédent, de l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales le permettaient, de telle sorte que la commune de Saint-Paul en est demeurée propriétaire, ainsi qu’il ressort des développements du point 9 du jugement, et conservait le droit d’aliéner ces biens. Il s’ensuit que la commune de Saint-Paul n’était pas incompétente pour prendre la délibération en litige.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les conclusions de la SAS Groupe Ouest Concassage aux fins d’annulation de la délibération du 25 décembre 2022 doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la SAS Groupe Ouest Concassage au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la commune de Saint-Paul, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance.

Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la SAS Groupe Ouest Concassage une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Saint-Paul et non compris dans les dépens.

L’auteur d’une intervention n’étant pas partie à l’instance, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que la communauté d’agglomération du Territoire de la côte ouest demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la société requérante.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SAS Groupe Ouest Concassage est rejetée.

Article 2 : La SAS Groupe Ouest Concassage versera à la commune de Saint-Paul une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par la communauté d’agglomération du Territoire de la côte ouest en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Groupe Ouest Concassage, à la commune de Saint-Paul et à la communauté d’agglomération du Territoire de la côte ouest.

Délibéré après l’audience du 11 février 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Bauzerand, président,

- M. Sauvageot, premier conseiller,

- M. Duvanel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 avril 2026.

Le rapporteur,

F. DUVANEL

Le président,

Ch. BAUZERAND

Le greffier,

D. CAZANOVE

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

P/La greffière en chef,

Le greffier,

D. CAZANOVE