Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 7 janvier 2022, 4 décembre 2023 et 9 janvier 2024, M. C… B…, représenté par M^e Baltassat, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 10 juin 2021 par lequel le maire de Veauchette a sursis à statuer pour une durée de deux ans sur sa demande de permis de construire en vue de l’édification d’une maison individuelle avec garage, ainsi que la décision implicite portant rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Veauchette la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

- l’arrêté attaqué doit être regardé comme entaché d’un vice d’incompétence, sauf à justifier d’une délégation régulièrement publiée et suffisamment précise conférée à son signataire ;

- cet arrêté comporte une signature pour deux noms différents, en méconnaissance des prescriptions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

- il est entaché d’un défaut de motivation ;

- le classement de la parcelle cadastrée B 1049 en zone agricole, prévu dans le plan local d’urbanisme en cours d’élaboration, est incohérent avec les objectifs et orientations du projet d’aménagement et de développement durables et entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

- son projet ne compromet pas l’exécution du futur plan local d’urbanisme, ni n’est de nature à la rendre plus onéreuse.

Par des mémoires en défense enregistrés les 5 août 2022 et 15 décembre 2023, la commune de Veauchette, représentée par M^e Pyanet, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B… la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens invoqués n’est fondé.

Par une ordonnance du 10 janvier 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 24 janvier 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Viotti, conseillère,

- les conclusions de M. Gilbertas, rapporteur public,

- les observations de M^e Teyssier, représentant la commune de Veauchette.

Considérant ce qui suit :

M. B… a déposé, le 22 avril 2021, une demande de permis de construire en vue de l’édification d’une maison individuelle avec garage sur une parcelle cadastrée B 1049 située sur territoire de la commune de Veauchette. Par arrêté du 10 juin 2021, le maire a sursis à statuer pour une durée de deux ans sur cette demande. M. B… a formé un recours gracieux à l’encontre de cet arrêté, que le maire a implicitement rejeté le 7 décembre 2021. Par la présente requête, M. B… demande l’annulation de ces décisions.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci (…) ».

Si l’arrêté attaqué mentionne par erreur, de façon dactylographiée, l’identité du maire de la commune, il comporte également la mention « M^me D… A…, adjointe à l’urbanisme », apposée par tampon, ainsi que la signature de celle-ci. Dans ces conditions, cet arrêté comporte bien le prénom, nom et la qualité de sa signataire, que le requérant était en mesure d’identifier sans véritable ambigüité. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration doit être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 422-1 du code de l’urbanisme : « L’autorité compétente pour délivrer le permis de construire (…) est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d’un plan local d’urbanisme (…) ». Aux termes de l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : « Le maire est seul chargé de l’administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. (…) ». Aux termes de l’article R. 2122-7 de ce même code : « La publication des arrêtés du maire peut être constatée par une déclaration certifiée du maire ».

Ainsi qu’il a été dit, l’arrêté litigieux a été signé par M^me D… A…, deuxième adjointe, qui disposait, en vertu d’un arrêté du 28 mai 2020, d’une délégation à l’effet de signer la délivrance des autorisations d’occupation et d’utilisation des sols, ce qui inclut nécessairement les sursis à statuer opposés aux demandes de permis de construire comme en l’espèce. Cette délégation a été régulièrement affichée, ainsi qu’en atteste le certificat d’affichage produit en défense et dont les mentions font foi jusqu’à preuve du contraire. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’arrêté en litige manque en fait.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme : « L’autorité compétente mentionnée à l’article L. 153-8 prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l’article L. 103-3. / La délibération prise en application de l’alinéa précédent est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / L’autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l’article L. 424-1, sur les demandes d’autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan dès lors qu’a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable ». Selon l’article L. 424-1 du code de l’urbanisme : « L’autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis (…) Il peut être sursis à statuer sur toute demande d’autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus (…) aux articles (…) L. 153-11 (…) du présent code (…) Le sursis à statuer doit être motivé et ne peut excéder deux ans. (…) ».

Aux termes de l’article A. 424-1 du code de l’urbanisme : « La décision expresse prise sur une demande de permis (…) d’aménager (…) prend la forme d’un arrêté ». Aux termes de l’article A. 424-2 de ce code : « L’arrêté prévu au premier alinéa de l’article A. 424-1 : / a) Indique la collectivité au nom de laquelle la décision est prise ; / b) Vise la demande de permis ou la déclaration et en rappelle les principales caractéristiques : nom et adresse du demandeur, objet de la demande, numéro d’enregistrement, lieu des travaux ; / c) Vise les textes législatifs et réglementaires dont il est fait application ; / d) Vise les avis recueillis en cours d’instruction et leur sens. / L’arrêté mentionne, en caractères lisibles, le prénom, le nom et la qualité de son signataire ». Lorsqu’il est sursis à statuer sur la demande de permis, l’article A. 424-4 dudit code prévoit que « l’arrêté précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision et indique les voies et délais de recours ».

L’arrêté attaqué mentionne l’article L. 424-1 du code de l’urbanisme dont il fait application. Il rappelle que la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération, dont fait partie la commune de Veauchette, a prescrit l’élaboration de son plan local d’urbanisme intercommunal, que les élus ont débattu les orientations du projet d’aménagement et de développement durables et que des projets de zonage et de règlement ont été arrêtés en dernier lieu le 26 janvier 2021. Après avoir décrit le projet de M. B…, qui consiste à construire une maison individuelle avec garage sur une parcelle cadastrée B 1049, l’arrêté indique que cette parcelle est classée en zone agricole du futur plan local d’urbanisme, secteur dont la vocation est le maintien et le développement de l’activité agricole, ce qui remet en cause le « caractère actuellement constructible » de cette parcelle. Le maire en conclut que les caractéristiques du projet sont de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse la réalisation du futur plan local d’urbanisme. Cette motivation, qui comporte les circonstances de droit et de fait qui motivent le sursis à statuer litigieux, satisfait aux prescriptions de l’article A. 424-4 du code l’urbanisme précité.

En quatrième lieu, il résulte des dispositions précitées des articles L. 153-11 et L. 424-1 du code de l’urbanisme qu’un sursis à statuer ne peut être opposé à une demande de permis de construire que lorsque l’état d’avancement des travaux d’élaboration du nouveau plan local d’urbanisme permet de préciser la portée exacte des modifications projetées, sans qu’il soit cependant nécessaire que le projet ait déjà été rendu public. Si le projet d’aménagement et de développement durables n’est pas directement opposable aux demandes d’autorisation de construire, il appartient à l’autorité compétente de prendre en compte les orientations d’un tel projet, dès lors qu’elles traduisent un état suffisamment avancé du futur plan local d’urbanisme, pour apprécier si une construction serait de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l’exécution de ce plan.

Un sursis à statuer ne peut être opposé à une demande de permis de construire qu’en vertu d’orientations ou de règles que le futur plan local d’urbanisme pourrait légalement prévoir, et à la condition que la construction, l’installation ou l’opération envisagée soit de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse son exécution.

M. B… soutient que le classement de sa parcelle en zone agricole, tel que projeté par le futur plan local d’urbanisme, est incohérent avec le projet d’aménagement et de développement durables et entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

D’une part, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ».

Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

D’autre part, aux termes de l’article L. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ». Aux termes de l’article R. 151-23 de ce code : « Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou au stockage et à l’entretien de matériel agricole par les coopératives d’utilisation de matériel agricole agréées au titre de l’article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d’habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ».

Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S’ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone agricole, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

Le rapport de présentation du plan local d’urbanisme intercommunal en cours d’élaboration constate que sur la période 2005 à 2015, l’artificialisation des sols agricoles du territoire couvert par le plan a représenté 551 hectares, soit 95 % de la consommation foncière totale. Les communes de bords de Loire, dont fait partie la commune de Veauchette, ont connu une pression foncière importante, caractérisée par un développement s’étendant en périphérie des centre-bourgs, principalement sous la forme d’habitations individuelles. Après avoir rappelé que le territoire de l’agglomération est composé à 91 % d’espaces agricoles, naturels et forestiers, le projet d’aménagement et de développement durables fixe l’objectif de préserver cette proportion à hauteur de 90 %. Pour y répondre, les auteurs du plan local d’urbanisme se donnent comme projet de promouvoir un développement démographique « raisonné », en privilégiant les constructions en sein des espaces déjà urbanisés, en réinvestissant les bourgs, les cœurs historiques délaissés et, plus globalement, les villes, tout en luttant contre l’étalement urbain et le phénomène de « périurbanisation ». Le projet d’aménagement et de développement durables affirme fermement la volonté de la collectivité de restreindre les possibilités d’étendre l’urbanisation en extension de l’enveloppe urbaine, notamment au sein des hameaux déconnectés des espaces centraux équipés, sauf cas particuliers justifiés par les contraintes topographiques, patrimoniales, paysagères ou environnementale. Par ailleurs, le projet d’aménagement et de développement durables souligne que l’activité agricole, très présente sur le territoire, constitue un « enjeu majeur », qu’il est nécessaire de préserver en protégeant le foncier agricole disponible et en évitant au maximum tant les conflits d’usage que le mitage des espaces agricoles. Tenant compte de l’ensemble de ces enjeux, une analyse des capacités foncières du territoire pour les dix à quinze prochaines années a été réalisée, permettant d’identifier 210 hectares des terres mobilisables au sein de l’enveloppement bâtie, ainsi que 55 hectares destinés à l’extension urbaine. Les hameaux, définis par le projet d’aménagement et de développement durables comme des « groupes compacts d’habitations (une dizaine au plus) situés hors du bourg d’un village ou hors d’une ville », ont été classés dans le projet de zonage en zone urbaine « Uh », délimitée au plus proche du bâti, cela afin de limiter les capacités de densification.

Ainsi qu’il a été dit, le projet de zonage du plan local d’urbanisme en cours d’élaboration classe la parcelle B 1049 appartenant à M. B… en zone « agricole ». D’une superficie d’environ 1 000 mètres carrés, ce terrain enherbé, sur lequel est construit un abri de jardin de dimensions modestes, s’implante en limite ouest du hameau de Chazet. L’intégralité de ce hameau, distant d’environ un kilomètre du bourg de la commune, est classée en zone « Uh », c’est-à-dire comme zone urbaine où les auteurs du plan local d’urbanisme ont entendu restreindre les possibilités de construire pour éviter son extension. Si le requérant fait valoir que sa parcelle s’insère entre deux terrains bâtis, au demeurant peu densifiés, elle s’ouvre néanmoins au nord et au sud sur de vastes tènements agricoles, dont le potentiel agronomique n’est pas remis en cause. Contrairement à ce qu’il est soutenu, cette parcelle ne peut être considérée comme un « dent creuse », ni comme faisant partie de l’enveloppe urbanisée existante du hameau de Chazet. La circonstance, à la supposer avérée, que son propriétaire n’ait pas l’intention d’y exploiter une activité agricole, voire que la parcelle ne présente à cet égard aucun potentiel ne faisait pas obstacle à son classement en zone agricole, dans la mesure où un tel classement permet d’éviter l’étalement de la zone urbaine et de préserver la vocation agricole du secteur en bordure duquel elle se situe. Il en va de même de la circonstance qu’elle soit desservie par les réseaux. M. B… fait néanmoins valoir que l’urbanisation du cœur historique de Veauchette s’avère impossible car il se situe, pour sa grande majorité, en zone bleue foncée du plan de prévention des risques naturels prévisibles du Fleuve Loire, où « le développement de l’urbanisation est à proscrire », de sorte que le classement de sa parcelle en zone agricole est incohérent avec le projet d’aménagement et de développement durables, qui prévoit de réduire la vulnérabilité des populations face aux risques et nuisances et permet le développement des hameaux lorsqu’il est justifié, notamment, par des contraintes environnementales spécifiques. Toutefois, il n’est pas établi que le potentiel foncier mobilisable identifié sur l’ensemble du territoire de la communauté d’agglomération, y compris en extension urbaine, ne permettraient pas déjà de répondre aux besoins en logement de cette collectivité. Ainsi, le seul classement de la parcelle de M. B… en zone agricole ne suffit pas à caractériser, à l’échelle du territoire couvert par le plan, une incohérence avec les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables pris dans leur globalité, tels que rappelés au point 17 du présent jugement, alors en outre que ses auteurs entendent expressément limiter le développement des hameaux et privilégier le développement des « villes », dont ne fait pas partie la commune de Veauchette. Dans ces conditions, compte tenu de ses caractéristiques et de sa localisation aux franges d’un secteur dont la vocation agricole est avérée, le classement en zone agricole du terrain appartenant à M. B…, qui est cohérent avec le parti d’aménagement de la communauté d’agglomération, ne procède pas d’une erreur manifeste d’appréciation.

En dernier lieu, il est constant que l’état d’avancement du futur plan local d’urbanisme intercommunal permettait au maire de Veauchette de surseoir à statuer sur la demande de permis de construire déposée par M. B…. Par ailleurs, le projet de l’intéressé consiste à construire une maison d’habitation avec garage de 110 mètres carrés, sans lien avec l’activité agricole, en extension de l’enveloppe urbaine du hameau de Chazet, sur un terrain dont le classement en zone agricole est envisagé afin de protéger les espaces agricoles. Compte tenu des objectifs de lutte contre l’étalement urbain dans les hameaux définis par le projet d’aménagement et de développement durables, de la localisation de la parcelle et de la vocation de la zone agricole où sont proscrites ce type de construction, le maire de Veauchette n’a pas commis d’erreur d’appréciation en estimant que ce projet est de nature à compromettre l’exécution du plan local d’urbanisme intercommunal en cours d’élaboration.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que M. B… n’est pas fondé à demander l’annulation de l’arrêté du 10 juin 2021.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Veauchette, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à M. B… au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Veauchette.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. B… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Veauchette sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C… B… et à la commune de Veauchette.

Délibéré après l’audience du 12 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Hervé Drouet, président,

M. François-Xavier Richard-Rendolet, premier conseiller,

M^me Océane Viotti, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 novembre 2024.

La rapporteure,

O. ViottiLe président,

H. Drouet

La greffière,

L. Khaled

La République mande et ordonne au préfet de la Loire, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,