Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 17 février, 5 juin et 28 juin 2023, M. E B, M^me A C et M^me D B, représentés par M^e Nguyen, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 13 décembre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal en tant qu’il classe en zone agricole les parcelles E 1021, E 1130 et E 1129, situées sur le territoire de la commune de Chambles ;

2°) d’enjoindre à la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération de classer ces terrains en zone urbaine, dans un délai compatible avec le type de procédure qu’il conviendra de mettre en œuvre et qu’il appartiendra au tribunal de déterminer au visa des articles L. 153-31, L. 153-41 et L. 153-45 du code de l’urbanisme, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération le versement de la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

— leur requête est recevable ;

— il n’est pas établi que les conseillers métropolitains aient disposé de l’ensemble du projet de plan local d’urbanisme ni qu’ils aient été informés des suites données aux vingt-quatre recommandations émises par la commission d’enquête, lesquelles doivent être assimilées à de véritables réserves, conformément aux articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

— la commission d’enquête n’a pas exprimé son avis personnel sur les observations du public relatives au classement des terrains situés dans la commune de Chambles, y compris sur celle qu’ils ont formulées pour leurs propres parcelles, en méconnaissance de l’article R. 123-19 du code de l’environnement ;

— le classement de leurs terrains en zone agricole est entaché d’erreur manifeste d’appréciation, au regard de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme et du parti d’aménagement.

Par des mémoires en défense enregistrés les 16 mai et 16 juin 2023, la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération, représentée par M^e Thiry, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 4 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens invoqués n’est fondé.

Par une ordonnance du 29 juin 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 18 juillet 2023.

Un mémoire a été enregistré le 17 juillet 2023 pour la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération et n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’environnement ;

— le code de l’urbanisme ;

— le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Viotti, première conseillère,

— les conclusions de M. Gilbertas, rapporteur public,

— les observations de M^e N’Guyen, représentant les requérants et celles de M^e Thiry, représentant la communauté d’agglomération Loire Forez.

Considérant ce qui suit :

1. Le 15 décembre 2015, la communauté d’agglomération Loire Forez a, d’une part, prescrit l’élaboration de son plan local d’urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l’habitat, d’autre part, défini les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation. Le 1er janvier 2017, cette collectivité a fusionné avec les communautés de communes du Pays d’Astrée, des Montagnes du Haut-Forez et du Pays de Saint-Bonnet-le-Château pour former la communauté d’agglomération Loire-Forez, laquelle a décidé, par délibération du 21 mars 2017, de poursuivre l’élaboration du plan local d’urbanisme à l’échelle des quarante-cinq communes qui composaient l’ancienne communauté d’agglomération Loire Forez, en lui retirant sa portée de programme local de l’habitat. Par délibération du 19 juin 2018, le conseil communautaire a décidé, sur le fondement de l’article 12 du décret du 28 décembre 2015 susvisé, que seraient applicables au document d’urbanisme en cours d’élaboration les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l’urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016. Le projet de plan local d’urbanisme intercommunal a ensuite été arrêté le 23 novembre 2021. Après une enquête publique qui s’est déroulée du 3 janvier 2022 au 10 février 2022, l’assemblée délibérante de Loire Forez Agglomération a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal par délibération du 13 décembre 2022. Par la présente requête, M. B et autres demandent au tribunal d’annuler le plan local d’urbanisme intercommunal en tant qu’il classe en zone agricole les parcelles E 1021, E 1130 et E 1129, situées sur le territoire de la commune de Chambles.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, applicable aux établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l’article L. 5211-1 du même code, dispose : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal () ». L’article L. 2121-13 de code prévoit : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ».

3. Le défaut d’envoi de la note explicative de synthèse prévue par l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le président de l’établissement de coopération intercommunal n’ait fait parvenir aux membres de l’assemblée délibérante, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

4. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l’attestation rédigée par le président de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération produite en défense et dont la sincérité n’est pas remise en cause par les requérants, que toutes les pièces composant le plan local d’urbanisme intercommunal ont été mises à disposition des conseillers communautaires préalablement à la séance du 13 décembre 2022 sur l’intranet de la communauté, ce, dès le 28 novembre 2022. Un document intitulé « Pièces administratives » y était joint, comprenant l’ensemble des délibérations adoptées au cours de la procédure d’élaboration du plan, une note de synthèse, les avis émis par les communes et les personnes publiques associées, les conclusions de la commission d’enquête publique ainsi qu’un tableau d’analyse de l’ensemble des contributions reçues. Après avoir synthétisé l’ensemble des avis exprimés par les communes, les personnes publiques associées et le public, puis rappelé les huit réserves et vingt-quatre recommandations émises par la commission d’enquête, la note de synthèse détaille les suites données aux réserves, et présente, de manière globale, les modifications apportées au plan local d’urbanisme pour tenir compte des observations, dont font partie les recommandations de la commission d’enquête. Ces dernières sont également répertoriées dans le tableau d’analyse des contributions, lequel précise si le projet a été, ou non, modifié en conséquence. Ainsi, si les requérants font valoir que ces recommandations doivent être assimilées à des réserves qui n’ont pas été levées, les conseillers communautaires, qui n’étaient, en tout état de cause, pas tenus d’y donner une suite favorable, en ont eu connaissance avant l’adoption de la délibération en litige, et ont été suffisamment informés des modifications apportées au projet à la suite de l’enquête publique. Dans ces conditions, le droit à l’information des conseillers métropolitains n’a pas été méconnu.

5. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 123-19 du code de l’environnement : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet ».

6. Si ces dispositions n’imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête publique, elles l’obligent à indiquer au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

7. Il résulte de ce qui vient d’être dit que, contrairement à ce que soutiennent M. B et autres, la commission d’enquête n’était pas tenue de répondre de manière individualisée à toutes les observations exprimées durant l’enquête publique. Après avoir rappelé le cadre juridique et les caractéristiques essentielles du projet puis retracé le déroulement de l’enquête, la commission a, dans son rapport du 28 avril 2022, décomposé l’ensemble des contributions du public et des personnes publiques en autant d’observations que de sujets abordés, portant le nombre total d’observations examinées à 3 364. Ces dernières, reportées dans un tableau de 635 pages annexé au rapport, ont été regroupées par grandes thématiques, dont celle de « l’organisation du territoire », qui a concerné la grande majorité des contributions, divisées en plusieurs sous-thèmes. Si les requérants font valoir qu’en réponse à leurs observations, la commission s’est limitée à les renvoyer à un sous-thème « gestion de l’extension urbaine » qui ne figure pas dans le rapport, les développements correspondants peuvent aisément être identifiés dans le paragraphe consacré aux « autres formes d’urbanisation » du même thème « l’organisation du territoire », où la commission relève que de très nombreux contributeurs ont exprimé leur incompréhension face au reclassement de leurs parcelles en zone agricole ou naturelle, classement qu’ils estiment inéquitable. En prenant acte de la méthodologie suivie par la communauté d’agglomération Loire Forez pour définir la constructibilité des parcelles situées aux franges des zones agricoles et naturelles, ainsi que celles des parcelles enclavées, la commission d’enquête doit être regardée comme ayant estimé que la réponse apportée par la collectivité sur ce point permettait de répondre de manière satisfaisante aux interrogations du public et n’appelait pas de remarque supplémentaire. En outre, la commission d’enquête a, dans ses conclusions datées du même jour, examiné le parti d’urbanisme retenu, pris position sur les thématiques mises en avant durant l’enquête publique et détaillé les raisons l’amenant, au regard du déroulement de l’enquête et des caractéristiques du projet, à émettre un avis favorable assorti de huit réserves et de vingt-quatre recommandations. Dans ces conditions, contrairement à ce qui est soutenu, les conclusions de la commission d’enquête sont suffisamment motivées et satisfont aux exigences des dispositions précitées de l’article R. 123-19 du code de l’environnement.

8. En troisième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ».

9. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

10. D’autre part, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Aux termes de l’article R. 151-22 de ce code : « Les zones agricoles sont dites »zones A« . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ».

11. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S’ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

12. Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone agricole, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

13. Le rapport de présentation du plan local d’urbanisme en litige indique qu’entre 2010 et 2020, environ 470 hectares d’espaces agricoles, naturels et forestiers ont été artificialisés sur le territoire intercommunal. Après avoir rappelé que ce territoire est composé à 91 % d’espaces agricoles, naturels et forestiers, le projet d’aménagement et de développement durables fixe l’objectif de préserver cette proportion à hauteur de 90 % en limitant l’artificialisation des sols et en luttant contre l’étalement urbain. Pour y parvenir, les auteurs du plan prévoient notamment de protéger les terres agricoles en concentrant l’urbanisation dans les bourgs et les villes, en prévenant le mitage des espaces agricoles et en évitant un enclavement des sièges d’exploitation. Si le zonage agricole a notamment concerné les parcelles présentant « un enjeu agricole moyen ou fort, déclarées à la politique commune, situées en zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique de type 1, en réservoir de biodiversité agropastorale ou au sein d’une zone agricole protégée », de tels exemples ne sont pas limitatifs, dans la mesure où le rapport de présentation indique plus largement que les secteurs présentant un intérêt pour le maintien et le développement de l’activité agricole ont été classés en zone A.

14. Les parcelles cadastrées section E 1021, 1130 et 1129, situées sur le territoire de la commune de Chambles, ont été classées en zone agricole, tandis que la maison d’habitation implantée sur la parcelle E 1129 a été maintenue en zone urbaine. Il ressort des pièces du dossier que ces terrains, d’une contenance d’environ 5 700 mètres carrés, se trouvent entre les quartiers de Laborie et de la Garde, dans un secteur d’urbanisation diffuse, bordé par la route départementale 108 et le chemin de la Garde. Restés à l’état naturel, ils ne peuvent, compte tenu de leur localisation en périphérique de l’enveloppe urbaine de la commune et de leur superficie, être assimilés à une « dent creuse » à combler au sein d’une zone urbanisée. Si les requérants soutiennent que ce tènement n’est pas cultivé, il n’est pas démontré qu’il serait dénué de tout potentiel agronomique, biologique ou économique au sens de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme, d’autant qu’il se situe dans le prolongement d’une vaste étendue agricole se poursuivant vers le nord. Son classement en zone agricole contribue ainsi à limiter l’étalement urbain et la densification du secteur, tout en préservant la vocation agricole de l’espace en bordure duquel il se situe. Le diagnostic agricole annexé au rapport de présentation, établi par la chambre d’agriculture de la Loire, souligne à ce titre qu’au sein du secteur de Saint-Marcellin, dont fait partie la commune de Chambles, le potentiel agricole est fragilisé par le morcellement des terres, soumises à une très forte pression foncière, et subit les contraintes liées à la configuration et à la fréquentation des routes départementales 108 et 498, lesquelles compliquent les déplacements nécessaires à l’exploitation agricole. Enfin, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir, pour contester le classement de leurs terrains, du classement en zone urbaine des parcelles E 1137 et E 1032 immédiatement contigües, lesquelles servent de chemin d’accès à la maison d’habitation construite sur la parcelle E 1338. Compte tenu des caractéristiques propres des parcelles E 1021, E 1130 et E 1129, de leur localisation et du parti d’aménagement de la collectivité, leur classement en zone A, cohérent avec les orientations et objectifs du projet d’aménagement et de développement durables tels que rappelés au point précédent, n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation, quand bien même elles sont desservies par les réseaux.

15. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la requête de M. B et autres doit être rejetée en toutes ses conclusions, y compris celles présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. B et autres est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. E B, désigné représentant unique, et à la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération.

Délibéré après l’audience du 8 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Hervé Drouet, président,

M. François-Xavier Richard-Rendolet, premier conseiller,

M^me Océane Viotti, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2025.

La rapporteure,

O. ViottiLe président,

H. Drouet

La greffière,

C. Chareyre

La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

No 2301224