Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 26 janvier 2023, la société SMA Vautubière, représentée par M^e Caviglioli, demande au tribunal :

1°) d’annuler le titre exécutoire n° 22/300143 correspondant à la redevance fixe pour l’année 2022 d’un montant de 1 180 833,33 euros, émis le 25 novembre 2022 par la métropole Aix-Marseille-Provence ;

2°) d’enjoindre à la métropole Aix-Marseille-Provence de la décharger de la somme mise à sa charge par ce titre ;

3°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 3 600 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

le titre contesté est irrégulier :

. il est entaché d’incompétence de son signataire dès lors que celui-ci n’avait pas qualité d’ordonnateur de la métropole, ne disposait pas d’une délégation de fonction et d’une délégation de signature régulières ni d’une accréditation régulière auprès du comptable public ;

. il est entaché d’un vice de procédure en ce que le bordereau de titre de recette dont il fait partie n’a pas été signé par son auteur ;

la créance en litige n’est pas fondée :

. la redevance fixe prévue à l’article 11 de la convention d’exploitation n’est pas justifiée par la mise à disposition des installations ;

. elle est illégale en ce qu’elle a vocation à indemniser la métropole des coûts liés à l’indemnisation du manque à gagner du précédent délégataire et à lui répercuter le coût des investissements antérieurement réalisés, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 1411-2 du CGCT ;

. elle est illégale en ce que le défaut de justification de son mode de calcul affecte les conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement ;

. son montant est disproportionné par rapport aux avantages tirés de l’occupation du terrain et eu égard aux modifications apportés au contrat ;

. son montant est erroné dès lors qu’il a été calculé sur la base d’une durée d’exécution courant jusqu’au 31 octobre 2022, postérieure à la date d’expiration de la convention d’exploitation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 octobre 2023, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par la SELARL Sindres, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société SMA Vautubière au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

le titre en litige a été compétemment émis et signés ;

le titre et le bordereau de titre ont été signés par le même ordonnateur, en vertu d’une délégation régulièrement publiée à la date des décisions en litige ;

les moyens soulevés par la société requérante relatifs aux vices susceptibles d’entacher le contrat en litige ou une clause de celui-ci sont inopérants dès lors qu’ils n’en constituent pas un motif d’illicéité ;

il n’existe aucune déloyauté de la métropole concernant les modes de calcul des redevances fixes ;

la suppression de la clause relative à la redevance fixe reviendrait à remettre en cause la nature du contrat et son économie générale ;

le moyen tiré du caractère injustifié de la redevance fixe est inopérant à l’appui d’une opposition à titre de recettes ;

la redevance fixe est justifiée en fait et en droit ;

elle ne fait pas double-emploi avec la redevance domaniale ni avec la redevance variable ;

elle n’est pas constitutive d’un droit d’entrée déguisé ;

son montant n’est pas disproportionné :

. il ne peut être calculé selon la valeur nette comptable des biens mais en fonction de l’économie générale du contrat ;

. la société requérante a conclu le contrat de délégation de service public en connaissance de cause ;

. le pouvoir de modification unilatérale de l’administration est justifié par les nécessités du service public et n’a pas modifié l’équilibre économique du contrat ;

- la société requérante a continué de tirer profit de l’activité économique au-delà du 16 septembre 2022 de sorte qu’elle est tenue de s’acquitter de la redevance correspondante.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- l’arrêté du 25 juillet 2013 fixant les modalités d’accréditation des ordonnateurs auprès des comptables publics assignataires en application de l’article 10 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Delzangles ;

- les conclusions de M^me Giocanti, rapporteure publique ;

- les observations de M^e Caviglioli représentant la société requérante et de M^e Chavalarias représentant la métropole Aix-Marseille-Provence.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 27 septembre 2004, la communauté d’agglomération Salon-Étang de Berre-Durance, dite Agglopole Provence, a procédé à l’attribution d’une délégation de service public relative à l’exploitation du centre de déchets par enfouissement de la Vautubière. Le 15 décembre 2005, la communauté d’agglomération Salon-Étang de Berre-Durance, dite Agglopole Provence, a conclu avec la société SMA Environnement un bail emphytéotique administratif portant sur la mise à disposition du site de la Vautubière pour l’exploitation du centre de déchets par enfouissement et une convention d’exploitation de l’activité liée à ce premier contrat, l’exécution de cet ensemble contractuel étant confiée à la société SMA Vautubière. Le 25 novembre 2022, la métropole Aix-Marseille-Provence, qui s’est substituée à Agglopole Provence, a émis un titre exécutoire n° 22/300143 en vue de recouvrer la redevance fixe pour l’année 2022 d’un montant de 1 180 833,33 euros. La société SMA Vautubière demande au tribunal l’annulation de ce titre.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

S’agissant de la régularité du titre en litige :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable au litige : « I. La métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences suivantes : / (…) / 6° En matière de protection et de mise en valeur de l’environnement et de politique du cadre de vie : / a) Gestion des déchets ménagers et assimilés (…) ». Aux termes de l’article L. 5211-9 du même code : « Le président est l’organe exécutif de l’établissement public de coopération intercommunale. / Il prépare et exécute les délibérations de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale. Il est l’ordonnateur des dépenses et il prescrit l’exécution des recettes de l’établissement public de coopération intercommunale. / (…) Il peut également donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation de signature au directeur général des services, au directeur général adjoint des services, au directeur général des services techniques, au directeur des services techniques et aux responsables de service. La délégation de signature donnée au directeur général des services, au directeur général adjoint des services, au directeur général des services techniques, au directeur des services techniques et aux responsables de service peut être étendue aux attributions confiées par l’organe délibérant au président en application de l’article L. 5211-10, sauf si cet organe en a décidé autrement dans la délibération délégant ces attributions au président. Ces délégations subsistent tant qu’elles ne sont pas rapportées ».

Selon l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales rendu applicable aux établissements publics de coopération intercommunale par l’article L. 5211-3 de ce code : « I. – Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’ils ont été portés à la connaissance des intéressés dans les conditions prévues au présent article et, pour les actes mentionnés à l’article L. 2131-2, qu’il a été procédé à la transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement prévue par cet article. / Le maire peut, sous sa responsabilité, certifier le caractère exécutoire d’un acte. / (…) / III. – Les actes réglementaires et les décisions ne présentant ni un caractère réglementaire, ni un caractère individuel font l’objet d’une publication sous forme électronique, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat, de nature à garantir leur authenticité et à assurer leur mise à disposition du public de manière permanente et gratuite ».

Tout d’abord, il résulte des dispositions précitées de l’article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales que le président d’un établissement public de coopération intercommunale est l’ordonnateur principal et qu’il peut donner délégation de sa signature au directeur général des services de l’établissement pour l’exercice d’une partie de ses fonctions, notamment celles d’ordonnateur. Par ailleurs, à compter du 1er juillet 2022, et en vertu de la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, la compétence d’exécution budgétaire dans le domaine de la gestion des déchets relevait de nouveau des pouvoirs propres de la présidente de la métropole. Ainsi, la possibilité pour la présidente de la métropole de déléguer sa compétence au directeur général des services afin d’émettre le titre de recettes querellé visant à recouvrir une créance due au titre de la convention d’exploitation de l’activité de traitement des déchets était prévue par l’article L. 5211-9 précité du code général des collectivités territoriales. Ensuite, il résulte de l’instruction que M. A…, directeur général des services de la métropole Aix-Marseille-Provence, signataire du titre litigieux, justifie d’une délégation de signature par un arrêté du 20 septembre 2022, régulièrement publié sur le site internet de la métropole Aix-Marseille-Provence, ainsi que le prévoit les dispositions de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, à effet de signer les bordereaux de mandats et les bordereaux de titres de recettes pour le périmètre du domaine du budget principal et des budgets annexes. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire des titres en litige doit être écarté.

En deuxième lieu, aux termes du dernier alinéa de l’article 10 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « Les ordonnateurs, leurs suppléants ainsi que les personnes auxquelles ils ont délégué leur signature sont accrédités auprès des comptables publics assignataires relevant de leur compétence, selon les modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget ». Aux termes de l’article 8 de l’arrêté du 25 juillet 2013 pris pour application de ces dispositions : « L’accréditation d’un suppléant ou d’un délégataire de l’ordonnateur d’une personne morale énumérée à l’article 9 s’opère par notification au comptable public assignataire d’un formulaire conforme au modèle fixé en annexe II. Ce formulaire est signé par l’ordonnateur accrédité auprès du comptable et par son délégataire. Est jointe au formulaire d’accréditation la copie de la décision de l’ordonnateur portant délégation qui précise la liste exhaustive des compétences de l’ordonnateur, énumérées par le décret du 7 novembre 2012 susvisé, que le délégataire est autorisé à exercer ».

Il résulte de l’instruction que M. A… a été accrédité en tant que délégataire de l’ordonnateur auprès du comptable public le 10 février 2021, soit préalablement à l’émission du titre de recettes litigieux, suivant le formulaire prévu par les dispositions précitées.

Aux termes de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable au litige : « (…) 4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l’extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. L’envoi sous pli simple ou par voie électronique au redevable de cette ampliation à l’adresse qu’il a lui-même fait connaître à la collectivité territoriale, à l’établissement public local ou au comptable public compétent vaut notification de ladite ampliation. / En application de l’article L. 111-2 du code des relations entre le public et l’administration, le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. / (…) ».

Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales que le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif doit mentionner les noms, prénoms et qualité de l’auteur de cette décision, de même, par voie de conséquence, que l’ampliation adressée au redevable, et d’autre part, qu’il appartient à l’autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l’ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l’ampliation adressée au redevable.

Il résulte de l’instruction que M. A…, directeur général des services, a signé de façon électronique le bordereau du titre n° 30029, produit en défense, et qui a trait au titre de recette en litige émis pour la redevance fixe de l’année 2022. Ainsi, le titre n° 22/300143 satisfait aux exigences de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales. Par suite le moyen tiré de leur irrégularité doit être écarté.

S’agissant du bien-fondé de la créance :

Lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l’exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat. Toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contrat ou à un vice d’une particulière gravité, relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel.

Le contenu d’un contrat ne présente un caractère illicite que si l’objet même du contrat, tel qu’il a été formulé par la personne publique contractante pour lancer la procédure de passation du contrat ou tel qu’il résulte des stipulations convenues entre les parties qui doivent être regardées comme le définissant, est, en lui-même, contraire à la loi, de sorte qu’en s’engageant pour un tel objet le cocontractant de la personne publique la méconnaît nécessairement. Une convention peut être déclarée nulle lorsqu’elle est dépourvue de cause ou qu’elle est fondée sur une cause qui, en raison de l’objet de cette convention ou du but poursuivi par les parties, présente un caractère illicite.

Aux termes des stipulations de l’article 11 de la convention de délégation de service public en cause, dans sa rédaction initiale : « En contrepartie de l’utilisation des installations qui auront été mises à sa disposition, le délégataire reversera à la collectivité une somme de un million d’euros H.T. par an payable au plus tard le 15 décembre de l’année civile en cours. / La révision est annuelle et indexée sur la formule mentionnée à l’article 13 ». En vertu de l’article 12 de cette convention : « Le délégataire reversera à la C.A. une redevance unitaire H.T. / tonne hors C.A. (…) ». Enfin, en vertu de l’article 13 du bail emphytéotique administratif lié à la délégation de service public : « Ce bail sera consenti moyennant un loyer annuel hors taxes payable trimestriellement et d’avance dont le montant s’établira comme suit : – pour chacune des années de jouissance correspondant à la période d’exploitation : 100 000 euros / an (…) ».

En premier lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales en vigueur jusqu’au 1er avril 2016 et aujourd’hui reprises par les dispositions des articles L. 3114-4 et L. 3114-5 du code de la commande publique : « Les montants et les modes de calcul des droits d’entrée et des redevances versées par le délégataire à la collectivité délégante doivent être justifiés dans ces conventions. Le versement par le délégataire de droits d’entrée à la collectivité délégante est interdit quand la délégation concerne l’eau potable, l’assainissement ou les ordures ménagères et autres déchets ».

En deuxième lieu, il résulte de l’instruction, et notamment des termes mêmes de la convention d’exploitation, que la redevance d’utilisation des installations prévue par l’article 11 de la convention de délégation de service public, à l’origine de la créance en litige, a pour contrepartie la mise à disposition de biens et installations nécessaires à l’exploitation dont la valeur nette comptable est évaluée à 5,839 millions d’euros, ces éléments étant corroborés par les annexes 4 et 5 jointes au document descriptif des prestations de la délégation de service public pour le traitement des déchets et intitulées « description des infrastructures du site » et « descriptif du parc des engins ». Dès lors, la société SMA Vautubière n’est pas fondée à soutenir que cette redevance n’aurait pas de contrepartie et ne serait pas, en conséquence, justifiée au regard des articles L. 3114-4 et L. 3114-5 du code de la commande publique.

En troisième lieu, il résulte des stipulations de la convention de délégation, auxquelles ont souscrit les parties, et notamment la société SMA Vautubière, que le versement de la redevance prévue par son article 11 n’est pas la contrepartie du droit exclusif d’exploitation confié à celle-ci mais trouve sa cause dans l’affectation à cette société des équipements et installations présents sur les lieux au début de l’exécution du contrat, dont cette redevance est la contrepartie. Cette somme n’est par ailleurs et en tout état de cause pas assimilable, contrairement à ce que soutient la requérante, à un droit d’entrée dès lors qu’elle n’a pas été versée lors de la conclusion du contrat mais qu’elle constitue un paiement récurrent prévu pour toute la durée d’exécution de la convention selon une fréquence annuelle. Par suite, la société SMA Vautubière n’est pas fondée à soutenir que la redevance fixe méconnaîtrait les dispositions de l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales alors applicable.

En quatrième lieu, l’omission de faire figurer dans une convention de délégation de service public, comme le prévoit l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales, la justification des montants et modes de calcul des droits d’entrée et des redevances versées par le délégataire à la collectivité délégante, ne donne pas un caractère illicite au contrat ni n’affecte les conditions dans lesquelles les deux parties ont donné leur consentement et peut, au demeurant, être régularisée. Selon la société SMA Vautubière, le défaut de justification du montant et du mode de calcul de la redevance fixe a eu pour effet d’affecter les conditions dans lesquelles elle a donné son consentement en ce qu’il a permis à la métropole de modifier unilatéralement les termes du contrat par la délibération n° 183/12 du 8 octobre 2012 afin de limiter le tonnage maximal de déchets pouvant être enfoui dans le site sur la durée de la délégation et d’augmenter le taux de la redevance variable versée par la société SMA Vautubière. Toutefois, une telle circonstance relève de la possibilité pour la personne publique d’apporter unilatéralement, dans l’intérêt général, des modifications à ses contrats susceptibles d’ouvrir droit, pour son cocontractant, à la réparation des conséquences défavorables éventuellement induites par ces modifications, dont la société requérante ne démontre pas, en tout état de cause, qu’elles auraient affecté les conditions dans lesquelles elle a consenti au paiement de la redevance fixe et qu’elles seraient ainsi constitutives d’un vice entachant son consentement susceptible de rendre l’article 11 de la convention de mise à disposition illicite et d’entraîner ainsi la décharge de la créance en litige. De même, la société SMA Vautubière n’établit pas que le caractère disproportionné du montant de la redevance fixe, du fait des modifications apportées au contrat depuis son entrée en vigueur, à le supposer établi, relève des autres vices rappelés aux points 10 et 11 susceptibles de rendre la clause concernée illicite et d’entrainer la décharge de la créance en litige.

En dernier lieu, aux termes de l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous ». Aux termes de l’article L. 2125-1 du même code : « Toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 donne lieu au paiement d’une redevance (…) ». Aux termes de l’article L. 2125-3 de ce code : « La redevance due pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation ». L’occupation sans droit ni titre d’une dépendance du domaine public constitue une faute commise par l’occupant qui l’oblige à réparer le dommage causé au gestionnaire de ce domaine par cette occupation irrégulière. Le gestionnaire du domaine public est fondé à réclamer à ce titre à l’occupant irrégulier une indemnité compensant les revenus qu’il aurait pu percevoir d’un occupant régulier pendant cette période. À cette fin, il doit rechercher le montant des redevances qui auraient été appliquées si l’occupant avait été placé dans une situation régulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l’occupation du domaine public, soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu’aurait pu produire l’occupation régulière de la dépendance concernée du domaine public.

Il est constant que l’activité économique de la société SMA Vautubière s’est poursuivie au-delà du 19 septembre 2022. Quand bien même la société requérante a continué, à compter de cette date, d’exploiter le site de Vautubière sans droit ni titre, ainsi qu’elle le soutient, la métropole Aix-Marseille-Provence était fondée, en application des dispositions précitées du code de la propriété des personnes publiques, à réclamer les indemnités correspondant aux redevances qui auraient été appliquées en cas d’utilisation régulière du domaine public. Par suite, le moyen tiré de ce que le montant de la créance réclamée par le titre de recettes en litige serait erroné en ce qu’il met à la charge de la société requérante des mois de loyer indus, doit être écarté.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par la société requérante et non compris dans les dépens.

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société SMA Vautubière une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la métropole Aix-Marseille-Provence et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société SMA Vautubière est rejetée.

Article 2 : La société SMA Vautubière versera une somme de 2 000 euros à la métropole Aix-Marseille-Provence sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société SMA Vautubière et à la métropole Aix-Marseille-Provence.

Délibéré après l’audience du 13 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Gonneau, président,

M^me Devictor, première conseillère,

M^me Delzangles, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2025.

La rapporteure,

Signé

B. Delzangles

Le président,

Signé

P-Y. Gonneau

La greffière,

Signé

Giordano

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière,