Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 novembre 2021 et 1er avril 2022, M. C A demande au tribunal :

1°) d’annuler l’acte du 18 juin 2021 par lequel la maire de Limeil-Brévannes l’a informé qu’il ne remplissait plus les conditions d’attribution de la nouvelle bonification indiciaire (NBI), ensemble la décision du 8 septembre 2021 par laquelle cette autorité a rejeté son recours gracieux formé contre cet acte ;

2°) d’annuler l’arrêté du 29 juin 2021 par lequel la maire de Limeil-Brévannes a mis fin à l’attribution B dont il bénéficiait, à compter du 1er mai 2019, ensemble la décision du 8 septembre 2021 par laquelle cette autorité a rejeté son recours gracieux formé contre cet arrêté ;

3°) d’enjoindre à la commune de Limeil-Brévannes de mettre un terme à la procédure tendant au rappel des montants de NBI perçus entre le 1er mai 2019 et le 31 mai 2021, de lui reverser la NBI correspondant à la période allant du 1er mai 2021 à la date du jugement à intervenir, et de lui rétablir le bénéfice B ;

4°) de condamner la commune de Limeil-Brevannes à lui payer une somme de 1 874, 44 euros en réparation du préjudice qu’il estime avoir subi, assortie des intérêts au taux légal à compter de sa réclamation indemnitaire préalable.

M. A soutient que :

— les actes attaqués des 18 et 29 juin 2021 ont été pris au terme d’une procédure irrégulière, en l’absence de la procédure contradictoire préalable prévue à l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration, applicable aux décisions individuelles qui retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ;

— ces actes sont entachés d’erreur manifeste d’appréciation au regard de l’article 1er du décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006, dès lors qu’il avait droit à bénéficier de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) en exerçant les fonctions de chargé de mission en charge de la liquidation de la société d’économie mixte Avenir pour Limeil-Brevannes ;

— ils méconnaissent l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration et sont entachés de rétroactivité illégale ;

— la commune de Limeil-Brévannes a commis une négligence fautive en procédant tardivement à un rappel de NBI, qui lui a causé un préjudice financier devant être réparé par le paiement d’une somme de 1 874,44 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 mars 2022, la commune de Limeil-Brevannes, représentée par le cabinet d’avocats Richer et associés droit public, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

— les conclusions indemnitaires du requérant sont irrecevables, en l’absence de liaison du contentieux ;

— les moyens et prétentions indemnitaires sont infondés.

Par une ordonnance du 18 novembre 2022, la clôture de l’instruction a été fixée au 9 décembre 2022 à 12 h 00.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code général de la fonction publique ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

— le décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Leconte, rapporteure,

— et les conclusions de M. Florian Gauthier-Ameil, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Titulaire du grade d’attaché principal territorial, M. C A a été recruté par la commune de Limeil-Brévannes à compter du 1er avril 1998, comme responsable juridique puis directeur des affaires générales. Il y a par la suite assuré diverses fonctions dont, en dernier lieu, celles de chargé de mission en charge de la liquidation de la société d’économie mixte Avenir pour Limeil-Brévannes. Par un courrier du 18 juin 2021, la maire de Limeil-Brévannes a informé M. A qu’il ne remplissait plus les conditions d’attribution de la nouvelle bonification indiciaire (NBI), qu’un titre de recettes serait émis à fin de rappel des montants de NBI perçus entre le 1er mai 2019 et le 30 avril 2021, pour un montant total de 1 874,44 euros, et que la NBI versée pour le mois de mai 2021 ferait l’objet d’un rappel sous la forme d’une régularisation à intervenir sur la rémunération de juin 2021. Par un arrêté du 29 juin 2021, la maire de Limeil-Brévannes a mis fin à l’octroi à M. A B à compter du 1er mai 2019. Le 9 juillet 2021, l’autorité territoriale a émis un titre de recettes en régularisation d’un trop perçu de rémunération à hauteur de 1 874,44 euros. Par un courrier du 10 août 2021, M. A a formé un recours gracieux à l’encontre du courrier du 18 juin 2021 et de l’arrêté du 29 juin 2021, qui a fait l’objet d’une décision de rejet par courrier du 8 septembre 2021. En outre, par un courrier réceptionné le 1er octobre 2021, M. A a formé un recours administratif préalable tendant à l’indemnisation du préjudice qu’il estime avoir subi.

2. Par la présente requête, M. A demande, tout d’abord, l’annulation des actes des 18 et 29 juin 2021 précités, ensemble celle de la décision du 8 septembre 2021 de rejet de son recours gracieux, ensuite, la condamnation de la commune à lui réparer le préjudice qu’il estime avoir subi.

Sur les conclusions à fin d’annulation de l’acte du 18 juin 2021, ensemble la décision du 8 septembre 2021 prise sur recours gracieux :

3. Aux termes de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : « Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. () ».

4. Il résulte de ces dispositions qu’une somme indûment versée par une personne publique à l’un de ses agents au titre de sa rémunération peut, en principe, être répétée dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement sans que puisse y faire obstacle la circonstance que la décision créatrice de droits qui en constitue le fondement ne peut plus être retirée.

5. En premier lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. ». Aux termes de l’article L. 121-2 de ce même code : « () Les dispositions de l’article L. 121-1, en tant qu’elles concernent les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ne sont pas applicables aux relations entre l’administration et ses agents. ».

6. Alors que le courrier du 18 juin 2021 informe M. A d’un trop-perçu de rémunération, et, en vue de son recouvrement, d’une retenue sur son traitement et de la notification prochaine d’un titre de perception, en application des dispositions précitées, il n’est ni allégué, ni ressort des pièces du dossier, que cet acte constituerait une décision prise en considération de la personne du requérant. Dans ces conditions, il ne ressort d’aucun élément que le courrier litigieux, qui entre dans le champ des relations entre l’administration et ses agents, devait être précédé de la procédure contradictoire préalable prévue à l’article L. 121-1 du code précité. Ce moyen doit être écarté comme inopérant.

7. En deuxième lieu, aux termes de l’article 1 du décret du 18 juin 1993 relatif aux conditions de mise en œuvre de la nouvelle bonification indiciaire dans la fonction publique territoriale : « La nouvelle bonification indiciaire est attachée à certains emplois comportant l’exercice d’une responsabilité ou d’une technicité particulière. Elle cesse d’être versée lorsque l’agent n’exerce plus les fonctions y ouvrant droit. ». La nouvelle bonification indiciaire ne constitue pas un avantage statutaire et n’est liée ni au cadre d’emplois, ni au grade mais dépend seulement de l’exercice effectif des fonctions qui y ouvrent droit.

8. En outre, aux termes de l’article 1er du décret du 3 juillet 2006 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale : « Une nouvelle bonification indiciaire prise en compte pour le calcul de la retraite est versée mensuellement aux fonctionnaires territoriaux exerçant une des fonctions figurant en annexe au présent décret ». Ce décret énumère en annexe quatre catégories de fonctions éligibles à cette bonification, dont celle figurant au tableau I annexé à ce décret, relatif aux fonctions de direction, d’encadrement, assorties de responsabilités particulières, parmi lesquelles, au point 11 de ce tableau, celles correspondant à un « Encadrement d’un service administratif requérant une technicité en matière de gestion des ressources humaines, de gestion des achats et des marchés publics, de gestion financière, de gestion immobilière et foncière, de contentieux ou d’actions liées au développement et à l’aménagement de la collectivité, à l’exception des fonctions exercées au titre de l’article 53 de la loi du 26 janvier1984 modifiée () ».

9. Au cas particulier, si M. A se prévaut de la technicité et de l’importance des responsabilités associées au poste sur lequel il a été affecté à compter de l’année 2018, de chargé de mission en charge de la liquidation de la société d’économie mixte Avenir pour Limeil-Brévannes, il n’est pas contesté que ce poste était dépourvu d’encadrement. Il n’est ainsi pas contesté l’absence d’exercice effectif de fonctions d’encadrement d’un service administratif sur la période concernée, allant du 1er mai 2019 au 30 avril 2021. Or, il résulte des dispositions citées au point précédent que la condition tenant à l’exercice de fonctions d’encadrement d’un service administratif et celle tenant à la technicité requise sont cumulatives. Dans ces conditions, la première des deux conditions requises n’étant pas remplie, le requérant n’est pas fondé à soutenir que l’autorité territoriale aurait porté sur sa situation une appréciation manifestement erronée au regard des dispositions susvisées.

10. En dernier lieu, il résulte de ce qui vient d’être dit que M. A ne pouvait plus prétendre sur la période litigieuse à la nouvelle bonification indiciaire (NBI), dès lors versée à tort. Or, en application des dispositions visées au point 3, les montants indûment versés en matière de NBI à M. A, qu’ils aient ou non pour origine une décision créatrice de droits, pouvaient être rétroactivement réclamés dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de leur date de mise en paiement. Les moyens tirés de la méconnaissance de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration et du principe de non-rétroactivité des actes administratifs ne peuvent, dès lors, qu’être écartés.

11. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n’est pas fondé à demander l’annulation de l’acte du 18 juin 2021, sans qu’il soit besoin d’examiner la recevabilité d’une telle demande, ensemble la décision rejetant son recours gracieux contre celui-ci.

Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 29 juin 2021, ensemble la décision du 8 septembre 2021 prise sur recours gracieux :

12. En premier lieu, il n’est ni invoqué, ni ne ressort des pièces du dossier, que l’arrêté du 29 juin 2021 aurait été pris en considération de la personne de M. A. Dans ces conditions, il résulte de la combinaison des dispositions législatives rappelées au point 5 que l’arrêté contesté n’avait pas à être précédé de la procédure contradictoire prévue à l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration, cette exigence n’étant pas applicable aux relations entre l’administration et son agent. Ce moyen doit être écarté comme inopérant.

13. En deuxième lieu, pour les mêmes raisons qu’énoncées au point 9, le requérant n’est pas fondé à soutenir que l’autorité territoriale, en estimant qu’il n’exerçait plus effectivement des fonctions ouvrant droit à la nouvelle bonification indiciaire (NBI) sur la période concernée par l’arrêté attaqué, lequel prend effet au 1er mai 2019, aurait porté sur sa situation une appréciation manifestement erronée au regard des dispositions de l’article 1er du décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006.

14. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ». Aux termes de l’article L. 242-2 du même code : " Par dérogation à l’article L. 242-1, l’administration peut, sans condition de délai : / 1° Abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n’est plus remplie ; () ".

15. Une décision administrative accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l’administration avait l’obligation de refuser cet avantage. En conséquence, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l’administration ne peut retirer ou abroger une décision individuelle créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. Il en va de même, dès lors que le bénéfice de l’avantage en cause ne résulte pas d’une simple erreur de liquidation ou de paiement, de la décision de l’administration accordant un avantage financier qui, sans avoir été formalisée, est révélée par les circonstances de l’espèce, eu égard notamment à la situation du bénéficiaire et au comportement de l’administration.

16. En revanche, le caractère créateur de droits de l’attribution d’un avantage financier tel qu’une prime ne fait pas obstacle à ce que cette décision soit abrogée pour l’avenir si l’agent concerné ne remplit plus les conditions auxquelles cet avantage est subordonné ou si l’administration modifie l’appréciation qui avait justifié son attribution. Il appartient à l’autorité compétente de cesser d’attribuer un avantage financier donnant lieu à des versements réguliers lorsque son maintien est subordonné à des conditions qui doivent être régulièrement vérifiées et qu’elle constate que celles-ci ne sont plus remplies.

17. Au cas particulier, aux termes d’un arrêté du 2 février 2005, M. A s’est vu octroyer une NBI à hauteur de 25 points majorés à compter du 1er janvier 2002, sur le fondement du décret n° 91-711 du 24 juillet 1991 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale, au motif de l’exercice des fonctions de directeur des affaires générales (DAG). Or, alors que la NBI ne constitue pas un avantage statutaire et n’est lié ni au cadre d’emplois, ni au grade mais dépend seulement de l’exercice effectif des fonctions qui y ouvrent droit, et que M. A a cessé d’exercer les fonctions de DAG, le 1er octobre 2009 selon un courrier du maire de Limeil-Brévannes du 8 septembre 2021, pour occuper successivement différents emplois au sein de la collectivité, aucune décision explicite maintenant l’octroi B n’a été prise. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier une telle décision non formalisée, en l’absence d’un quelconque élément révélant un réexamen de l’éligibilité du requérant à la NBI par l’administration, à qui il incombait de procéder à cette vérification, alors que celle-ci ne pouvait ignorer que M. A n’exerçait plus les fonctions de DAG. En conséquence, si sur la période allant du 1er octobre 2009 au 18 juin 2021, date à laquelle la maire de Limeil-Brévannes a informé M. A qu’il ne remplissait plus les conditions d’attribution B, le requérant a continué de se voir verser cette bonification, cette situation présente le caractère d’une simple erreur de liquidation et ne peut, ainsi, être regardée comme procédant d’une décision individuelle créatrice de droits. Dans ces conditions, le requérant n’est pas fondé à soutenir que l’arrêté attaqué, portant cessation du bénéfice B à compter du 1er mai 2019, méconnaîtrait l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration.

18. En dernier lieu, les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l’avenir. S’agissant des décisions relatives à la carrière des fonctionnaires, l’administration ne peut, en dérogation à cette règle générale, leur conférer une portée rétroactive que dans la mesure nécessaire pour assurer la continuité de la carrière de l’agent intéressé ou procéder à la régularisation de sa situation.

19. Dès lors qu’ainsi qu’il a été dit au point 9, M. A ne remplissait plus les conditions auxquelles était subordonné le maintien B, notamment sur la période en litige débutant au 1er mai 2019, l’arrêté attaqué, en mettant fin au bénéfice B à compter de cette date, ne fait que placer le requérant dans une situation régulière au regard de son régime indemnitaire et, ainsi, procède à la régularisation de sa situation. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe général du droit de non-rétroactivité doit être écarté.

20. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n’est pas fondé à demander l’annulation de l’arrêté du 29 juin 2021, ensemble la décision du 8 septembre 2021 portant rejet du recours gracieux.

Sur les conclusions à fin de condamnation et sur les intérêts :

En ce qui concerne la recevabilité :

21. Le requérant produit un courrier du 8 septembre 2021 portant réclamation indemnitaire préalable assorti d’un accusé réception postal portant la mention d’un pli présenté et distribué à la mairie de Limeil-Brévannes le 1er octobre 2021. Si la commune fait valoir qu’elle n’a reçu aucune réclamation préalable, elle n’oppose aucune contestation précise aux éléments précités. Dès lors, M. A établit avoir lié le contentieux indemnitaire par une demande réceptionnée le 1er octobre 2021, le silence gardé par l’administration sur celle-ci ayant fait naître une décision implicite de rejet le 1er décembre 2021. Il s’ensuit que la fin de non-recevoir opposée en défense, tirée du défaut de liaison des conclusions indemnitaires de la requête, doit être écartée.

En ce qui concerne le principe de responsabilité :

22. En principe, toute illégalité commise par l’administration constitue une faute susceptible d’engager sa responsabilité, pour autant qu’il en ait résulté un préjudice direct et certain.

23. Ainsi qu’invoqué par M. A, durant de nombreuses années la commune de Limeil-Brévannes a maintenu à son bénéfice le versement B sans abroger l’arrêté du 2 février 2005 lui octroyant cette bonification, avant de procéder à un examen de situation concluant, aux termes d’un courrier de la maire de Limeil-Brévannes du 8 septembre 2021, qu’il n’y était plus éligible depuis le 1er octobre 2009, et a procédé, en juin 2021 seulement, au rappel des montants versés dans la limite de la prescription biennale. Eu égard à ces circonstances, la commune, qui d’ailleurs n’oppose aucune contestation sur ce point, a commis une négligence constitutive d’une faute de nature à engager sa responsabilité.

En ce qui concerne le préjudice :

24. Il résulte de l’instruction qu’avant juin 2021, l’administration n’a pris aucun acte ni procédé à une quelconque information alertant M. A quant au caractère indu des versements de NBI, qui à cette date s’établissait à 117,15 mensuels, le requérant se voyant soudainement appliquer un rappel des sommes versées à hauteur de 1 991,59 euros, à raison d’une retenue de 117,15 euros sur son traitement de juin 2021, au titre B versée pour mai 2021, et de l’émission d’un titre de recettes le 9 juillet 2021 d’un montant de 1 874, 44 euros. Toutefois, d’une part, si M. A fait valoir dans sa requête qu’il est placé en congé de maladie ordinaire à demi traitement, produisant pour en attester son bulletin de paie de juin 2021, dont il se déduit un traitement net d’environ 1 400 euros sur la période hors retenue relative au trop-perçu de NBI ponctuellement appliquée ce mois-là, l’intéressé, exerçant depuis de nombreuses années comme attaché principal, n’apporte pas la moindre précision sur sa situation patrimoniale globale. Il ne fait ainsi pas état d’éléments suffisants pour caractériser une difficulté pour le recouvrement de la créance. D’autre part, il ne ressort d’aucun élément que M. A ait, entre le 1er octobre 2009 et le 30 avril 2019, exercé des fonctions éligibles à la NBI, en particulier, d’encadrement d’un service administratif requérant une technicité au sens du décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006, ainsi que retenu par l’autorité territoriale dans son courrier du 8 septembre 2021, alors qu’il ressort des pièces du dossier que sur la période allant jusque fin 2017, l’intéressé a été affecté sur les postes de directeur de l’évènementiel, chargé de communication/gestionnaire des assurances, responsable des assurances, juriste, période au cours de laquelle le requérant n’allègue pas distinctement avoir été éligible à la NBI, et qu’à compter de janvier ou février 2018, M. A a été en charge de la liquidation de la société d’économie mixte Avenir pour Limeil-Brévannes, sur des fonctions de chargé de mission pour lesquelles le requérant n’est pas fondé à soutenir qu’elles ouvraient droit à la NBI, compte tenu de ce qui a été dit au point 9. En conséquence, il doit être considéré que la négligence de l’administration dans la régularisation de la situation de M. A a conduit celui-ci à être définitivement bénéficiaire de montants indûment perçus au titre d’une NBI de 25 points sur la période concernée, atteinte par la prescription biennale, soit durant plus de neuf ans et demi. Compte tenu des éléments précités, le requérant n’établit pas qu’il aurait résulté de la faute commise un préjudice financier direct et certain.

25. Il suit de ce qui précède que la demande indemnitaire du requérant doit être rejetée.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

26. Aux termes des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. / () La juridiction peut également prescrire d’office cette mesure. »

27. Le présent jugement rejetant les demandes présentées à titre principal par M. A, les conclusions accessoires présentées à fin d’injonction doivent être rejetées par voie de conséquence.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C A et à la commune de Limeil-Brévannes.

Copie en sera adressée au directeur départemental des finances publiques.

Délibéré après l’audience du 4 juillet 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Billandon, présidente,

M^me Leconte, première conseillère,

M^me Issard, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 17 juillet 2024.

La rapporteure,

S. LECONTELa présidente,

I. BILLANDON

La greffière,

C. TRÉMOUREUX

La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne, en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme

La greffière,

No 2110293