Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance du 22 juillet 2019, enregistrée le même jour au greffe du tribunal, le magistrat délégué du tribunal administratif de Lyon a transmis au tribunal, en application de l’article R. 351-3 du code de justice administrative, la requête présentée par l’association Comité de recherche et d’information indépendantes sur le génie génétique (CRIIGEN).

Par cette requête, enregistrée au greffe du tribunal de Lyon le 4 juillet 2019, et des mémoires enregistrés le 18 août 2020, le 24 novembre 2020, le 4 février 2021, le 30 juin 2021, le 24 novembre 2021, le 12 septembre 2022, le 18 décembre 2023 et le 12 novembre 2024, l’association CRIIGEN, représentée par la SELARL Huglo Lepage et associés, agissant par M^e Lepage, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de condamner l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) à lui verser une indemnité de 5 000 euros en réparation du préjudice moral qu’elle estime avoir subi à raison de la carence fautive de l’Etat qui n’a pas retiré les autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate ;

2°) de mettre à la charge de l’ANSES une somme de 3 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

L’association requérante soulève les moyens suivants :

— elle justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir ;

— il ressort du jugement du tribunal administratif de Lyon, confirmé en appel, que la décision de l’ANSES du 6 mars 2017 ayant autorisé le renouvellement de l’autorisation de mise sur le marché (AMM) du Roundup Pro360 était illégale et a été annulée ; la décision de l’ANSES du 6 mars 2017 constitue donc une faute entrainant la responsabilité de cette dernière ;

— toute illégalité est fautive, indépendamment même du caractère définitif ou non du jugement prononçant l’annulation d’une décision ;

— en outre, en raison des règles liées à la déchéance quadriennale et de l’incertitude quant à l’intervention d’une décision définitive (qui pourrait, dans l’hypothèse d’un pourvoi en cassation n’intervenir que dans plusieurs années), il était normal qu’en se fondant sur un jugement exécutoire, même s’il n’était pas définitif, le CRIIGEN demande réparation du préjudice moral subi ;

— le non-retrait des autres AMM des herbicides à base de glyphosate (HBG), ou le renouvellement postérieur des AMM d’HBG, constitue pour la même raison une faute de nature à engager la responsabilité de l’ANSES ;

— les exigences visées à l’article 29 et à l’article 4 du règlement 1107/2009 ne sont plus respectées, dès lors que de nombreuses études attestent du risque posé par les HBG à l’environnement et à la santé humaine ;

— le Roundup Pro360 dont l’AMM a été annulée contenait 485.9 g/L de glyphosate en tant que substance active ; or certains herbicides sont autorisés alors qu’ils contiennent une quantité très importante de glyphosate substance active tels que le Glyfos Dakar (768,4 g/l), Glyfopec 450 (450 g/l), Gall up ; XTRA 450 (607,3 g/l), Typhon (486 g/l), Gleepho eco (486 g/l), Cazoglif 45 (610 g/l), Glizorla 45 verde (610 g/l), le Glidaniet 36 (485 g/l) ; certains de ces produits ont été autorisés en 2017 et en 2018, en particulier le Glydaniet et le Glizorla, contenant pourtant près de 500 grammes par litre de glyphosate ;

— dans la mesure où l’AMM du Roundup Pro360 a été annulée au motif que ce produit était « probablement cancérogène » ainsi qu’une substance « suspectée d’être toxique pour la reproduction humaine », un tel constat s’applique également à tous les autres HBG toujours autorisés en France ; par conséquent, le fait de ne pas avoir retiré les autorisations de mise sur le marché des produits HBG, dont les coformulants ne sont d’ailleurs pas tous publics, constitue une faute de nature à entraîner la responsabilité de l’ANSES ;

— indépendamment du jugement, l’absence de prise en compte des études disponibles, qui attestent d’un risque de survenance de lymphome non-hodgkinien de plus de 40% en corrélation directe avec l’utilisation du glyphosate, caractérise une carence fautive de l’Etat dans la prise en compte des risques sanitaire et environnemental posés par le glyphosate en tant que substance active de produits HBG ; l’ANSES a rendu possible une exposition inacceptable au risque de LNH et d’autres cancers et perturbations hormonales liés à l’utilisation du glyphosate et a donc engagé sa responsabilité ;

— plus particulièrement, il ressort de la liste des 66 produits composés de glyphosate en tant que substance active et autorisés sur le marché qu’une vingtaine de ces derniers a été autorisée depuis l’année 2016, alors que le caractère probablement cancérogène du glyphosate est connu des autorités depuis au moins la publication de l’étude du CIRC, c’est-à-dire mars 2015, et que la probabilité du lien de causalité entre lymphome non hodgkinien et utilisation des HBG a, depuis, été fortement renforcée par de nombreuses études, notamment les deux méta-études de début 2019 ;

— la carence fautive de l’Etat qui n’a pas retiré les AMM de produits composés de glyphosate est donc constituée depuis cette date précise ; en effet, l’ANSES aurait pu, et aurait dû, retirer les autorisations de mise sur le marché des produits exposant la population à un risque probable ;

— en outre, alors que le droit de l’Union européenne exige la prise en compte des effets cumulés des composants d’un produit phytopharmaceutique, les AMM françaises n’ont jamais procédé à ce type d’analyses ;

— l’ANSES n’a pas appliqué le principe de précaution ;

— l’ANSES reconnaît elle-même l’illégalité de la très grande majorité des autorisations délivrées puisqu’elle reconnaît que, pour 200 produits à base de glyphosate en 2018, il n’y en a plus que 33 en mars 2020 ; la seule difficulté tient à ce que ces 33 produits présentaient exactement les mêmes risques et les mêmes dangers que les 167 qui ont été supprimés ;

— le retrait des 36 produits à base de glyphosate en novembre 2019 est lié à l’interprétation faite par la cour de justice de l’Union Européenne de la « directive 1107/ 2009 » dans son arrêt du 1er octobre 2019 ; au reste, c’est en visant expressément l’absence d’études de carcinogénicité, sujet abondamment traité dans l’arrêt précité, que l’ANSES a justifié ces retraits ;

— si l’ANSES tente de justifier la diminution globale du nombre de produits contenant du glyphosate par l’absence de demande de renouvellement, cela ne peut être exact que pour certains produits, et non pour tous ;

— en outre, l’avis de l’ANSES du 9 octobre 2020 invite à une réduction de l’ordre de 80 % de l’utilisation des produits à base de glyphosate ;

— une nouvelle étude mentionnée dans un article publié par le journal Le Monde le 2 février 2021 confirme la dangerosité du glyphosate ;

— la cour administrative d’appel de Lyon a considéré que dès 2015 et 2016, l’ANSES avait estimé elle-même que le niveau de preuve de cancérogénicité de glyphosate, notamment d’un risque de lymphomes nonhodgkiniens chez l’homme pouvait être classé comme cancérogène avéré ou présumé pour l’être humain mais qu’il était nécessaire que le classement du glyphosate soit rapidement revu et qu’une classification comme substance suspectée d’être cancérogène pour l’homme puisse être discutée au terme d’une analyse détaillée de l’ensemble des études ;

— depuis lors, l’INSERM a rendu un rapport qui confirme très clairement l’existence d’innombrables maladies auxquelles le glyphosate pourrait être relié y compris des effets génotoxiques ; de nombreuses études récentes montrent que le glyphosate et les HBG ont des effets perturbateurs endocriniens ;

— l’ANSES elle-même reconnaît un changement de législation en 2021 pour précisément réduire les risques liés à l’exposition au glyphosate ;

— par voie de conséquence et a minima, sur la période qui s’étend jusqu’en 2021, la carence fautive est très clairement établie ;

— eu égard à son objet ou à son niveau d’expertise, les carences fautives de l’Etat ont porté atteinte aux intérêts collectifs défendus par le CRIIGEN et lui ont causé un préjudice moral certain, direct et personnel, dont elle est fondée à demander réparation, à la hauteur d’un euro symbolique.

Par des mémoires en défense enregistrés le 21 juillet 2020, le 13 novembre 2020, le 22 janvier 2021, le 29 juin 2021, le 19 novembre 2021, le 16 décembre 2021, le 19 décembre 2023 et le 26 novembre 2024, l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), représentée par M^e Holleaux, conclut, dans le dernier état de ses écritures :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à ce qu’il soit mis à la charge de l’association CRIIGEN la somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

L’ANSES fait valoir les moyens en défense suivants :

— la requête est irrecevable, dès lors que le CRIIGEN ne justifie pas d’un intérêt pour agir en responsabilité dans la présente instance ;

— l’illégalité dont il se prévaut n’est pas établie, puisqu’elle n’est pas constatée dans une décision de justice définitive ;

— la prétendue illégalité dont le CRIIGEN entend se prévaloir n’ayant pas été définitivement constatée, rien ne justifie qu’il puisse solliciter dès à présent, en l’absence de décision passée en force de chose jugée, une indemnisation à ce titre ;

— le jugement du tribunal administratif de Lyon, qui n’est pas définitif, concerne un produit en particulier, et n’implique pas le retrait de toutes les décisions autorisant la mise sur le marché d’herbicides à base de glyphosate ;

— au contraire, l’approbation du glyphosate comme substance active des herbicides a été renouvelée jusqu’au 15 décembre 2022 par le règlement d’exécution (UE) 2017/2324 de la Commission du 12 décembre 2017 ;

— il ne saurait être reproché à l’ANSES une quelconque carence fautive ; en effet, la position de l’ANSES est de retirer les autorisations de mise sur le marché des produits, dès lors que l’absence d’effet inacceptable du produit n’est pas établie ;

— ainsi, dans un avis du 12 février 2016 relatif au glyphosate, l’ANSES a identifié un point de préoccupation s’agissant de l’association au glyphosate d’un coformulant, la POE Tallowamine ; compte-tenu de ce point de préoccupation, l’ANSES a engagé une évaluation sur les risques liés aux coformulants présents dans l’ensemble des préparations phytopharmaceutiques, avec une priorité donnée aux préparations à base de glyphosate et procédé à l’identification des produits contenant à la fois du glyphosate et de la POE-Tallowamine ; par des décisions du 20 juin 2016, l’ANSES a retiré 132 autorisations de mise sur le marché de produits associant glyphosate et POE-Tallowamine, appliquant ainsi par anticipation la décision du 1er août 2016 des autorités communautaires d’interdire ce coformulant en association avec le glyphosate ;

— par ailleurs, à la suite du renouvellement de l’approbation du glyphosate pour une durée de cinq ans, l’ANSES a engagé une procédure de réexamen des AMM de produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate qui doit s’achever au 31 décembre 2020, et a lancé en parallèle une évaluation comparative avec les alternatives disponibles ; dans le cadre du réexamen des AMM des produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate, l’ANSES a d’ores-et-déjà notifié le retrait de 36 produits à base de glyphosate en raison de l’insuffisance ou de l’absence de données scientifiques permettant d’écarter tout risque génotoxique ; cette procédure de réexamen, au cas par cas, des produits phytopharmaceutiques à base de glyphosate poursuit son cours ; ainsi, par décision du 30 septembre 2020, elle a refusé le renouvellement du produit Typhon, compte tenu de l’insuffisance de données fournies relatives à la formation d’une impureté pertinente au cours du stockage du produit ;

— si plus de 200 produits phytopharmaceutiques à base de glyphosate étaient présents sur le marché français à la fin de l’année 2018, il n’en restait que 33 au mois de mars 2020 ; la diminution globale du nombre de produits contenant du glyphosate actuellement sur le marché s’explique en grande partie par la circonstance que pour de nombreux produits dont l’autorisation est arrivée à échéance, l’ANSES n’a pas reçu de demande de renouvellement de la part des titulaires de ces autorisations ;

— l’ANSES a publié le 9 octobre 2020 les résultats de son évaluation comparative relative aux alternatives non chimiques au glyphosate ; l’objectif de ces travaux, lancés en novembre 2018 dans le cadre du plan de sortie du glyphosate engagé par le Gouvernement, était de déterminer les usages pour lesquels la substance glyphosate peut être remplacée par des alternatives non chimiques et d’identifier les situations d’impasse où aucune alternative appropriée n’est actuellement disponible ; dans le cadre de demandes relatives aux produits contenant du glyphosate qui sont actuellement en cours d’évaluation, l’ANSES s’appuie sur ces nouveaux résultats pour restreindre l’usage de la substance active aux seules situations dans lesquelles celle-ci n’est pas substituable à court terme ; ainsi, contrairement aux allégations de la requérante, la diminution observée du nombre de produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate présents sur le marché n’est aucunement révélatrice d’une prétendue faute de l’ANSES dans l’octroi de précédentes autorisations ;

— le renouvellement de l’approbation du glyphosate au niveau de l’Union européenne a été assorti d’un renforcement des conditions particulières à prendre en considération pour les évaluations des autorisations de mise sur le marché, lesquelles sont énoncées dans le rapport d’examen sur le glyphosate ; en revanche, aucune « directive », ni aucune décision européenne n’a prévu, expressément ou implicitement le « retrait » d’un produit en particulier ; l’ANSES a par conséquent engagé, en application de ces exigences renforcées, une réévaluation de tous les produits à base de glyphosate disposant d’une autorisation de mise sur le marché et pour lesquels une demande de renouvellement a été déposée ;

— il n’y a, par ailleurs, aucune tardiveté dans la mise en œuvre par l’ANSES de la décision renouvelant l’approbation du glyphosate, puisque celle-ci implique une réévaluation des produits mis sur le marché, laquelle a été mise en œuvre, et en aucun cas des retraits de produits spécifiquement désignés ; les produits pour lesquels les données fournies étaient insuffisantes, comme c’était le cas pour les 36 produits mentionnés par le CRIIGEN, ont été retirés ; les évaluations se sont poursuivies depuis, concernant les produits pour lesquels des données suffisantes ont été fournies ;certaines évaluations sont closes, ayant donné lieu, avec des restrictions des conditions d’autorisation, à des AMM ou renouvellements d’AMM, d’autres à des refus d’AMM ou de renouvellements ; d’autres évaluations se poursuivent ;

— les allégations du CRIIGEN selon lesquelles l’ANSES aurait recommandé une réduction de 80% de l’utilisation du glyphosate et aurait ainsi reconnu la toxicité de cette substance sont erronées ; si le CRIIGEN avance que dans un avis du 9 octobre 2020, l’ANSES aurait invité à une « réduction de l’ordre de 80% des produits à base de glyphosate » pour considérer qu’il s’agirait d’une « reconnaissance de la toxicité du produit », ce chiffre est en réalité tiré des conclusions du rapport d’évaluation comparative de l’ANSES publié le 9 octobre 2020 et relatif à la viticulture : concernant la viticulture, ces travaux ont permis d’identifier une alternative non chimique au glyphosate entre les rangs de vigne (recours au désherbage mécanique ou enherbement avec tonte) ; ainsi, le recours à des méthodes non chimiques permettra une réduction de 80 % de la dose maximale appliquée, soit une limitation à 450 g de substance active par hectare ;

— selon l’article 3 du Règlement (CE) 1107/2009, les bonnes pratiques phytosanitaires sont élaborées de manière à " assurer une efficacité optimale [du produit] avec la quantité minimale nécessaire, compte tenu des conditions locales et des possibilités de contrôle cultural et biologique » ;

— si le CRIIGEN mentionne un article publié par le journal Le Monde le 2 février 2021 et une publication scientifique du mois de janvier 2021, les conclusions de cette étude n’ont pas la portée que l’association requérante lui prête, puisque le produit utilisé dans le cadre de cette étude est le Roundup Star 360 qui n’est plus autorisé en France depuis le 15 décembre 2018 et que les auteurs de l’étude ont précisé que les résultats observés avec une formulation ne doivent pas être généralisés à tous les autres produits.

Les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d’être fondé sur le moyen relevé d’office tiré :

— d’une part, de ce que la décision 6 mars 2017 par laquelle le directeur général de l’ANSES a autorisé la mise sur le marché du produit phytopharmaceutique Roundup Pro 360 par la société Monsanto constitue un « fait générateur » distinct du fait de ne pas avoir retiré, ou d’avoir renouvelé, les autorisations de mise sur le marché de tous les autres produits pesticides à base de glyphosate ;

— d’autre part, de ce que l’association requérante n’a pas présenté, conformément à l’article R. 421-1 du code de justice administrative, de demande préalable tendant à l’engagement de la responsabilité de l’ANSES à raison de l’illégalité de la décision du 6 mars 2017 (la demande préalable datée du 9 avril 2019 ne pouvant être regardée comme étant précisément fondée sur ce fait générateur distinct), de sorte que les conclusions de la requête qui se rattachent à ce fait générateur sont constitutives d’une demande nouvelle irrecevable (irrecevabilité qui n’affecte pas les conclusions de la requête fondées sur la carence de l’Etat à raison du non-retrait des autorisations de mise sur le marché de l’ensemble des produits pesticides à base de glyphosate).

Des observations en réponse à ce moyen d’ordre public, enregistrées le 6 juin 2025, ont été présentées pour l’association CRIIGEN, qui observe que ce moyen est infondé et que le contentieux a bien été lié pour l’ensemble des conclusions.

Des observations en réponse à ce moyen d’ordre public, enregistrées le 10 juin 2025, ont été présentées pour l’ANSE, qui observe que ce moyen est fondé et notamment que le contentieux n’a pas été lié s’agissant de l’illégalité de la délivrance de l’AMM du 6 mars 2017, et qu’elle avait d’ailleurs émis des réserves sur la liaison du contentieux relative à ce fait générateur distinct dans son mémoire du 26 novembre 2024.

Selon les modalités prévues à l’article R. 612-1 du code de justice administrative, l’association CRIIGEN a été invitée à justifier, dans un délai de quinze jours, du dépôt d’une demande indemnitaire préalable auprès de l’ANSES fondée sur l’illégalité de la décision 6 mars 2017 par laquelle le directeur général de l’ANSES a autorisé la mise sur le marché du produit phytopharmaceutique Roundup Pro 360 par la société Monsanto.

Des observations en réponse à cette demande de régularisation enregistrées le 13 et le 18 juin 2025, ont été présentées pour l’association CRIIGEN, qui confirme ses observations sur l’absence de bien-fondé du moyen d’ordre public communiqué par le tribunal mais produit une nouvelle demande préalable fondée sur l’illégalité de la délivrance de l’AMM du 6 mars 2017, datée du 13 juin 2025, et son accusé de réception, daté du 16 juin 2025, en relevant qu’une nouvelle décision naîtra ainsi au plus tard le 16 août 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le règlement (CE) n° 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relatif à la classification, à l’étiquetage et à l’emballage des substances et des mélanges, modifiant et abrogeant les directives 67/548/CEE et 1999/45/CE et modifiant le règlement (CE) n° 1907/2006 ;

— le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du

21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil ;

— le règlement d’exécution (UE) no 540/2011 de la Commission du 25 mai 2011 portant application du règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, en ce qui concerne la liste des substances actives approuvées ;

— le règlement (UE) n° 546/2011 de la Commission du 10 juin 2011 portant application du règlement (CE) n° 1107/2009 ;

— le règlement (UE) n° 283/2013 de la Commission du 1er mars 2013 établissant les exigences en matière de données applicables aux substances actives, conformément au règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques ;

— le règlement (UE) n° 284/2013 de la Commission du 1er mars 2013 établissant les exigences en matière de données applicables aux produits phytopharmaceutiques, conformément au règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques ;

— le règlement d’exécution (UE) 2016/1313 de la Commission du 1er août 2016 modifiant le règlement d’exécution (UE) n° 540/2011 en ce qui concerne les conditions d’approbation de la substance active « glyphosate » ;

— le règlement d’exécution (UE) 2017/2324 de la Commission du 12 décembre 2017 renouvelant l’approbation de la substance active « glyphosate » conformément au règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et modifiant l’annexe du règlement d’exécution (UE) n° 540/2011 de la Commission ;

— le règlement d’exécution (UE) 2023/2660 de la Commission du 28 novembre 2023 renouvelant l’approbation de la substance active glyphosate conformément au règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, et modifiant le règlement d’exécution (UE) no 540/2011 de la Commission ;

— les arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne du 25 avril 2024, aff. C-309/22 et C-310/22, points 77 à 98, du 25 avril 2024, aff. C-308/22, points 65 à 108, du 6 mai 2021, aff. C-499/18 P, points 79 à 156, du 1er octobre 2019, Blaise ea, aff. C-616/17, points 41 à 87, ainsi que, s’agissant de l’application du principe de précaution sous l’empire de la directive 91/414/CEE, l’arrêt du 22 décembre 2010, aff. C-77/09, points 73 à 86 ;

— la décision du Conseil d’Etat du 23 octobre 2024 (n° 456108) ;

— les avis contentieux du Conseil d’Etat du 19 février 2021 (n° 439366) et du 27 mars 2019 (n°426472), ainsi que les décisions du 19 juillet 2023 (n° 463520) et du 20 décembre 2023 (n° 463151) ;

— le code rural et de la pêche maritime ;

— le code de justice administrative.

Une première audience publique a eu lieu le 1er juillet 2025, où ont été entendus :

— le rapport de M. Pottier, président-rapporteur,

— les conclusions de M^me Leboeuf, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Arnould, représentant l’association CRIIGEN, et de M^e Le Gall, représentant l’ANSES.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de la seconde audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique qui s’est tenue le 15 juillet 2025 :

— le rapport de M. Pottier, président-rapporteur,

— les conclusions de M^me Leboeuf, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Le Gall, représentant l’ANSES.

Considérant ce qui suit :

1. Par une requête enregistrée le 30 mars 2017, l’association CRIIGEN a demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler la décision du 6 mars 2017 par laquelle l’ANSES a renouvelé l’autorisation de mise sur le marché (AMM) du produit phytopharmaceutique Roundup 360. Par un jugement du 15 janvier 2019, le tribunal administratif de Lyon a annulé cette décision. Par un courrier du 9 avril 2019, dont l’ANSES a accusé réception le 10 avril 2019, l’association CRIIGEN a adressé une demande indemnitaire préalable à l’ANSES, qui en accusé réception le 10 avril 2019 et l’a implicitement rejetée en y gardant le silence pendant deux mois. Par la présente requête, enregistrée le 4 juillet 2019, l’association CRIIGEN demande au tribunal la condamnation de l’ANSES à lui verser une indemnité en réparation du préjudice moral qu’elle estime avoir subi, d’une part, en raison de l’illégalité de la décision du 6 mars 2017 par laquelle l’ANSES a renouvelé l’autorisation de mise sur le marché du produit phytopharmaceutique Roundup 360, d’autre part, en raison de la carence fautive de l’ANSES du fait de ne pas avoir retiré, ou d’avoir renouvelé, les autorisations de mise sur le marché de tous les autres produits pesticides à base de glyphosate, en méconnaissance du jugement du tribunal administratif de Lyon susmentionné.

Sur l’étendue des obligations incombant à l’ANSES en vertu du règlement (CE) n° 1107/2009 et du principe de précaution, notamment au regard du risque que le produit présente une forme de carcinogénicité ou de toxicité à long terme :

2. Il résulte des dispositions du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil que la commercialisation et l’utilisation de tels produits, sur le territoire d’un Etat membre de l’Union européenne, n’est possible qu’après approbation des substances actives, phytoprotecteurs et synergistes qu’ils contiennent par la Commission européenne, au regard du projet de rapport d’évaluation établi par l’Etat membre rapporteur et des conclusions adoptées par l’Autorité européenne de sécurité des aliments, et après autorisation de mise sur le marché par l’autorité compétente de l’Etat membre concerné. Aux termes du paragraphe 4 de l’article 1er de ce règlement : « Les dispositions du présent règlement se fondent sur le principe de précaution afin d’éviter que des substances actives ou des produits mis sur le marché ne portent atteinte à la santé humaine et animale ou à l’environnement. En particulier, les États membres ne sont pas empêchés d’appliquer le principe de précaution lorsqu’il existe une incertitude scientifique quant aux risques concernant la santé humaine ou animale ou l’environnement que représentent les produits phytopharmaceutiques devant être autorisés sur leur territoire ».

3. Conformément aux dispositions du point b) du paragraphe 3 de l’article 4 et du point e) du paragraphe 1 de l’article 29 de ce même règlement n° 1107/2009, un produit phytopharmaceutique ne peut être autorisé que s’il est établi qu’il n’a pas d’effet nocif immédiat ou différé sur la santé humaine, une telle preuve devant, conformément au paragraphe 2 de l’article 29 dudit règlement, être apportée par le demandeur. Un produit phytopharmaceutique ne saurait être considéré comme satisfaisant à cette condition lorsqu’il présente une forme de carcinogénicité ou de toxicité à long terme. Le point 3.6.3 de l’annexe II au règlement n° 1107/2009 dispose ainsi : « Une substance active, un phytoprotecteur ou un synergiste n’est approuvé(e) que si, sur la base de l’évaluation de tests de carcinogénicité effectués conformément aux exigences en matière de données pour les substances actives, les phytoprotecteurs ou les synergistes et d’autres données et informations disponibles, notamment une analyse de la documentation scientifique examinée par l’Autorité, il/elle n’est pas – ou ne doit pas être – classé(e) cancérogène de catégorie 1A ou 1B conformément aux dispositions du règlement (CE) no 1272/2008 () ». Selon le tableau 3.6.1 de l’annexe I au règlement (CE) n° 1272/2008, la catégorie 1A, réunit les substances dont le potentiel cancérogène pour l’être humain est avéré, principalement sur la base de données humaines, la catégorie 1 B, les substances dont le potentiel cancérogène pour l’être humain est supposé, sur la base de données principalement animales, et la catégorie 2, les substances suspectées d’être cancérogènes pour l’homme, sur la base de résultats provenant d’études humaines ou animales, mais insuffisamment convaincants pour classer la substance dans la catégorie 1A ou 1B.

4. Si l’approbation, par la Commission, de la substance active ne peut être réexaminée par les États membres lors de l’examen d’une demande d’autorisation de mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique contenant cette substance, l’autorisation d’un tel produit ne saurait, en revanche, être considérée comme constituant une mise en œuvre purement automatique de l’approbation, par la Commission, d’une substance active contenue dans ce produit. Rien n’empêche les autorités nationales compétentes, lors de l’examen d’une demande d’autorisation de mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique, au titre de l’article 29 du règlement no 1107/2009, de vérifier si, dans l’état actuel des connaissances scientifiques et techniques, ce produit n’a pas d’effet nocif immédiat ou différé sur la santé humaine, au sens du point b) du paragraphe 3 de l’article 4 de ce règlement. Il incombe ainsi aux autorités compétentes, lors de l’examen de la demande d’autorisation d’un produit phytopharmaceutique, de vérifier si les éléments présentés par le demandeur, au premier rang desquels figurent les essais, les analyses et les études du produit, sont suffisants pour écarter, à la lumière des connaissances scientifiques et techniques actuelles, le risque que ce produit présente une forme de carcinogénicité ou de toxicité à long terme. Les procédures conduisant à l’autorisation d’un produit phytopharmaceutique, à savoir l’approbation des substances actives et l’autorisation elle-même du produit, telles qu’elles sont prévues par le règlement (CE) n° 1107/2009, doivent impérativement comprendre une appréciation non seulement des effets propres des substances actives contenues dans ce produit, mais aussi des effets cumulés de ces substances et de leurs effets cumulés avec d’autres composants de ce produit.

5. En outre, si l’évaluation des risques au titre des deux premiers alinéas du paragraphe 1 de l’article 36 du règlement no 1107/2009 est exclusivement effectuée par l’État membre examinant la demande d’autorisation au sein de la zone au titre du paragraphe 1 de l’article 36 de ce règlement, sans que cette évaluation doive être approuvée par les autres États membres appartenant à la même zone, « l’État membre qui prend une décision concernant l’autorisation de mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique, au titre de l’article 36, paragraphe 2, de ce règlement, peut » néanmoins, ainsi que l’a dit pour droit la Cour de justice de l’Union européenne dans son arrêt du 25 avril 2024 dans l’affaire n° C-308/22, « s’écarter de l’évaluation scientifique des risques concernant ce produit réalisée par l’État membre examinant la demande d’une telle autorisation, au titre de l’article 36, paragraphe 1, dudit règlement, () notamment lorsqu’il dispose des données scientifiques ou techniques les plus fiables, dont ce dernier État membre n’a pas tenu compte lors de la préparation de son évaluation, qui identifient un risque inacceptable pour la santé humaine ou animale ou pour l’environnement ».

6. Par ailleurs, les États membres peuvent, en vertu des paragraphes 1 et 3 de l’article 44 du règlement no 1107/2009, d’une part, réexaminer une autorisation à tout moment si certains éléments portent à croire que l’une des exigences visées au paragraphe 1 de l’article 29 de ce règlement n’est plus respectée et, d’autre part, retirer ou modifier cette autorisation s’ils concluent que ces exigences ne sont plus remplies.

7. Ainsi, un État membre est, notamment, tenu de retirer une autorisation, conformément au point e) du paragraphe 1 de l’article 29 et au point a) du paragraphe 3 de l’article 44 du règlement n° 1107/2009, s’il constate que le produit phytopharmaceutique, dans l’état actuel des connaissances scientifiques et techniques, a un effet nocif sur la santé humaine ou animale ou un effet inacceptable sur l’environnement, au sens du point b) ou e) du paragraphe 3 de l’article 4 de ce règlement. En cas d’apparition d’éléments établissant qu’une substance active ou qu’un produit phytopharmaceutique présente un effet nocif sur la santé humaine ou animale ou un effet inacceptable sur l’environnement, la Commission ou les États membres peuvent être contraints de retirer, dans l’exercice de leurs compétences respectives, l’approbation de cette substance active ou l’autorisation de mise sur le marché de ce produit phytopharmaceutique ainsi que, le cas échéant, de prendre des mesures d’urgence.

8. En outre, il ressort de l’article 46 et des articles 69 à 71 du règlement n° 1107/2009 que le retrait d’une autorisation ou l’adoption d’une mesure d’urgence sont susceptibles de déployer leurs effets immédiatement, ne permettant plus la mise sur le marché ni l’utilisation des stocks existants du produit en cause.

9. Enfin, les dispositions du règlement no 1107/2009 sont fondées sur le principe de précaution et n’empêchent pas les États membres d’appliquer ce principe lorsqu’il existe une incertitude scientifique quant aux risques concernant la santé humaine ou animale ou l’environnement que représentent les produits phytopharmaceutiques devant être autorisés sur leur territoire. Or, le principe de précaution implique que, lorsque des incertitudes subsistent quant à l’existence ou à la portée de risques, notamment pour l’environnement ou pour la santé des personnes, des mesures de protection peuvent être prises sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées. Lorsqu’il s’avère impossible de déterminer avec certitude l’existence ou la portée du risque allégué, en raison de la nature non concluante des résultats des études menées, mais que la probabilité d’un dommage réel pour l’environnement ou pour la santé publique persiste dans l’hypothèse où le risque se réaliserait, le principe de précaution justifie l’adoption de mesures restrictives.

10. Une application correcte du principe de précaution dans le domaine couvert par le règlement no 1107/2009 présuppose, en premier lieu, l’identification des conséquences potentiellement négatives pour l’environnement ou pour la santé de l’utilisation des substances actives et des produits phytopharmaceutiques relevant de son champ d’application et, en second lieu, une évaluation globale du risque pour l’environnement ou pour la santé fondée sur les données scientifiques disponibles les plus fiables et les résultats les plus récents de la recherche internationale.

11. Une évaluation des risques exhaustive ne saurait toutefois être exigée dans le contexte de l’application du principe de précaution qui correspond à un contexte d’incertitude scientifique. Dans ce contexte, conformément au règlement n° 1107/2009, la Commission ou les États membres ne sont pas soumis à une exigence de preuve plus élevée pour les substances actives déjà approuvées, ou les produits phytopharmaceutiques déjà autorisés, que pour les substances non approuvées ou les produits non autorisés. Par ailleurs, le principe de précaution n’exige pas que les mesures de modification ou de retrait de l’approbation de la substance active ou de l’autorisation du produit phytopharmaceutique prises au titre du paragraphe 3 de l’article 21 ou du paragraphe 3 de l’article 44 du règlement no 1107/2009, soient différées au seul motif que des études susceptibles de remettre en cause les données scientifiques et techniques disponibles sont en cours.

12. Pour apprécier une éventuelle méconnaissance du principe de précaution par l’acte administratif dont la légalité est soumise à son examen, il appartient au juge de l’excès de pouvoir ou au juge du plein contentieux saisi d’une demande indemnitaire fondée sur une telle méconnaissance, de se déterminer au regard de l’ensemble des données scientifiques disponibles à la date où l’acte a été pris, sans tenir compte d’études scientifiques postérieures, lesquelles sont sans incidence sur la légalité de l’acte contesté et seulement susceptibles, si elles remettent en cause l’appréciation initialement portée, d’imposer aux autorités compétentes d’en tirer les conséquences.

Sur le régime d’approbation du « glyphosate » et les conditions de son renouvellement, dans le contexte des constatations du Centre international de recherche sur le cancer quant au potentiel cancérogène du glyphosate publiées le 10 mars 2015 :

13. Ainsi que le rappelle l’exposé des motifs du règlement d’exécution (UE) 2017/2324 de la Commission du 12 décembre 2017 renouvelant l’approbation de la substance active « glyphosate », la directive 2001/99/CE de la Commission a inscrit le glyphosate en tant que substance active à l’annexe I de la directive 91/414/CEE du Conseil. Les substances actives inscrites à l’annexe I de la directive 91/414/CEE sont réputées approuvées en vertu du règlement (CE) no 1107/2009 et figurent dans la partie A de l’annexe du règlement d’exécution (UE) n° 540/2011 de la Commission. L’approbation de la substance active « glyphosate », telle qu’elle était mentionnée dans la partie A de l’annexe au règlement d’exécution (UE) no 540/2011, expirait le 15 décembre 2017. Une demande de renouvellement de l’inscription de la substance active « glyphosate » à l’annexe I de la directive 91/414/CEE a été introduite conformément à l’article 4 du règlement (UE) n° 1141/2010 de la Commission. L’État membre rapporteur, l’Allemagne, en concertation avec l’État membre corapporteur, a établi un rapport d’évaluation du renouvellement, qu’il a transmis à l’Autorité européenne de sécurité des aliments et à la Commission le 20 décembre 2013.

14. À la suite des constatations du Centre international de recherche sur le cancer quant au potentiel cancérogène du glyphosate publiées le 10 mars 2015, et fondées sur des études épidémiologiques menées sur des agriculteurs américains, des études de cas témoins dans plusieurs pays et des résultats d’expérimentation sur les animaux, la Commission a chargé l’Autorité européenne de sécurité des aliments, le 29 avril 2015, d’examiner les informations sous-jacentes et d’inclure ces constatations dans ses propres conclusions pour le 13 août 2015. Pour permettre une évaluation appropriée des informations fournies par le Centre international de recherche sur le cancer et des observations reçues des États membres et du public, la Commission a prorogé jusqu’au 30 octobre 2015 le délai pour la présentation des conclusions tirées par l’Autorité européenne. Le 30 octobre 2015, l’Autorité a communiqué à la Commission sa conclusion sur la question de savoir s’il est permis d’escompter que le glyphosate satisfait aux critères d’approbation énoncés à l’article 4 du règlement (CE) n° 1107/2009. La Commission a présenté le projet de rapport de réexamen concernant le glyphosate au comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux le 28 janvier 2016.

15. Étant donné qu’un avis du comité d’évaluation des risques de l’Agence européenne des produits chimiques sur la classification harmonisée du glyphosate en ce qui concerne sa cancérogénicité a été jugé nécessaire, l’État membre rapporteur a soumis, le 17 mars 2016, un dossier conformément à l’article 37 du règlement (CE) n° 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil, y compris pour la classe de danger en matière de cancérogénicité.

16. Dans l’intervalle, les conditions d’approbation de la substance active ont été modifiées à la lumière des nouvelles connaissances scientifiques et techniques par le règlement d’exécution (UE) 2016/1313 de la Commission du 1er août 2016, prescrivant aux Etats membres de veiller, notamment, « à ce que les produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate ne contiennent pas le coformulant » suif aminé éthoxylé « (n° CAS 61791-26-2) ». Ainsi que le relève l’exposé des motifs de ce règlement d’exécution, le 30 octobre 2015, l’Autorité européenne de sécurité des aliments a communiqué à la Commission sa déclaration sur l’évaluation toxicologique du suif aminé éthoxylé (n° CAS 61791-26-2), substance fréquemment utilisée comme coformulant dans les produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate. L’Autorité est arrivée à la conclusion que, en comparaison du glyphosate, le suif aminé éthoxylé présentait une toxicité significative pour tous les paramètres étudiés et peut avoir un effet négatif sur la santé humaine lorsqu’il est utilisé dans des produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate. L’Autorité a également estimé que les données médicales humaines en rapport avec les produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate s’expliquent probablement par le fait que la toxicité est principalement favorisée par le suif aminé éthoxylé utilisé comme coformulant.

17. Le comité d’évaluation des risques de l’Agence européenne des produits chimiques a adopté son avis le 15 mars 2017 et l’a transmis à la Commission le 15 juin 2017. Dans son avis, le comité d’évaluation des risques de l’Agence a conclu par consensus que, sur la base des informations actuellement disponibles, aucune classification de danger en ce qui concerne la cancérogénicité n’est justifiée pour le glyphosate.

18. S’agissant des propriétés potentielles de perturbation endocrinienne du glyphosate, l’Autorité européenne de sécurité des aliments a relevé dans ses conclusions d’octobre 2015 qu’il existait un manque de données pour exclure une potentielle activité endocrinienne observée dans une étude. Le 27 septembre 2016, la Commission a demandé à l’Autorité d’évaluer des informations supplémentaires. Le 7 septembre 2017, l’Autorité a communiqué à la Commission sa conclusion confirmant qu’il avait été remédié de manière adéquate au manque de données : elle a estimé que, selon une analyse de la valeur probante, le glyphosate ne présentait pas de propriétés de perturbation endocrinienne par voie œstrogénique, androgénique, thyroïdienne ou stéroïdogénique, sur la base d’une base de données complète disponible dans le domaine de la toxicologie.

19. Considérant que des informations sur une ou plusieurs utilisations représentatives d’au moins un produit phytopharmaceutique contenant la substance active « glyphosate » permettaient d’établir que les critères d’approbation visés à l’article 4 du règlement (CE) n° 1107/2009 étaient remplis, la Commission a décidé de renouveler, sous certaines conditions et restrictions, l’approbation du glyphosate par le règlement d’exécution (UE) 2017/2324 du 12 décembre 2017, pour une période de cinq ans au lieu de dix, soit jusqu’au 15 décembre 2022, afin de tenir compte des possibilités de futures évolutions scientifiques et technologiques rapides et de garantir que le glyphosate sera réévalué en priorité par rapport à d’autres substances actives, et l’a inscrit sur la liste figurant dans la partie B de l’annexe de son règlement d’exécution (UE) n° 540/2011. Ce règlement d’exécution a également prescrit aux Etats membres de veiller « à ce que les produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate ne contiennent pas le coformulant » suif aminé éthoxylé « (n° CAS 61791-26-2) ».

20. Ainsi que le rappelle ensuite l’exposé des motifs du règlement d’exécution (UE) 2023/2660 de la Commission du 28 novembre 2023 renouvelant l’approbation de la substance active glyphosate, le 13 décembre 2019, une demande de renouvellement de l’approbation de la substance active « glyphosate » a été soumise au groupe d’évaluation du glyphosate, constitué de la France, de la Hongrie, des Pays-Bas et de la Suède, qui ont été désignés pour agir conjointement en tant qu’États membres rapporteurs. Le 15 juin 2021, le groupe d’évaluation a communiqué à l’Autorité européenne de sécurité des aliments et à l’Agence européenne des produits chimiques ses évaluations de la substance active « glyphosate » sous la forme, respectivement, d’un projet de rapport d’évaluation du renouvellement et d’un rapport contenant une proposition de classification et d’étiquetage harmonisés au titre du règlement (CE) n° 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil. Dans son projet de rapport d’évaluation du renouvellement, le groupe d’évaluation a proposé de renouveler l’approbation du glyphosate sur la base de son évaluation des risques.

21. Le 30 mai 2022, le comité d’évaluation des risques de l’Agence européenne des produits chimiques a rendu son avis sur la classification et l’étiquetage harmonisés du glyphosate, dans lequel il a conclu au maintien de la classification existante du glyphosate, établie en vertu du règlement (CE) n° 1272/2008. Le comité a également confirmé que, selon les dernières informations scientifiques et techniques disponibles et à la lumière des critères établis dans ledit règlement, le glyphosate ne répondait pas aux critères pour être classé comme une substance cancérogène, mutagène ou toxique pour la reproduction. Le 6 juillet 2023, l’Autorité européenne de sécurité des aliments a communiqué à la Commission les conclusions de son évaluation des risques scientifiques portant sur la question de savoir si la substance active « glyphosate » était susceptible de satisfaire aux critères d’approbation énoncés à l’article 4 du règlement (CE) no 1107/2009.

22. Considérant que des informations sur une ou plusieurs utilisations représentatives d’au moins un produit phytopharmaceutique contenant la substance active « glyphosate » permettaient d’établir que les critères d’approbation visés à l’article 4 du règlement (CE) no 1107/2009 étaient remplis, la Commission a décidé de renouveler, sous de nouvelles conditions et restrictions, mais cette fois-ci pour une durée de dix ans, l’approbation du glyphosate par le règlement d’exécution (UE) 2023/2660 du 28 novembre 2023.

Sur les régimes de responsabilité applicables à l’ANSES à raison de l’exercice de ses compétences s’agissant des autorisations de produits phytopharmaceutiques à base de glyphosate dans le contexte qui vient d’être relaté et au regard des moyens soulevés à l’appui de la requête :

23. L’association CRIIGEN soutient, d’une part, que la décision de l’ANSES du 6 mars 2017 ayant autorisé le renouvellement de l’autorisation de mise sur le marché (AMM) du Roundup Pro360 était illégale et que, toute illégalité étant fautive, la décision de l’ANSES du 6 mars 2017 constitue une faute entrainant la responsabilité de cette dernière, d’autre part, que le non-retrait des autres AMM d’herbicides à base de glyphosate, comme le renouvellement postérieur des AMM de tels herbicides, constitue également une faute de nature à engager la responsabilité de l’ANSES. Elle considère que la carence de l’ANSES est spécialement caractérisée durant la période qui s’étend depuis la publication des conclusions du Centre international de recherche sur le cancer le 10 mars 2015 jusqu’à l’année 2021.

24. Par la seconde argumentation qui vient d’être énoncée, l’association CRIIGEN invoque une carence générale de l’ANSES dans l’accomplissement des obligations qui lui incombent en vertu des dispositions et principes énoncés aux points 3 à 12 du présent jugement à l’égard de plusieurs dizaines d’autorisations de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques à base de glyphosate qu’elle s’est abstenue de retirer ou qu’elle a renouvelées durant la période qui s’étend depuis le 10 mars 2015 jusqu’à l’année 2021. Une telle carence constitue un fait générateur distinct de celui que constitue la décision individuelle renouvelant l’autorisation de mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique en particulier.

Sur l’irrecevabilité des conclusions tendant à l’engagement de la responsabilité de l’ANSES à raison de l’illégalité de la décision de l’ANSES du 6 mars 2017 ayant autorisé le renouvellement de l’autorisation de mise sur le marché (AMM) du Roundup Pro360 :

25. D’une part, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () / Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle ». La condition tenant à l’existence d’une décision de l’administration doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l’administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle, régularisant ce faisant la requête.

26. D’autre part, si, ainsi que l’a rappelé le Conseil d’Etat au point 2 de l’avis contentieux du 19 février 2021 (n° 439366), « la décision par laquelle l’administration rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d’un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l’égard du demandeur pour l’ensemble des dommages », « quels que soient les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages invoqués par la victime et que sa réclamation ait ou non spécifié les chefs de préjudice en question », c’est à la condition que ces dommages soient « causés par ce fait générateur ». Lorsque des conclusions indemnitaires sont rattachées devant le juge à un fait générateur différent de celui qui a été invoqué dans la demande préalable, de telles conclusions présentent le caractère d’une demande nouvelle qui, à défaut d’avoir été présentée devant l’administration et donné lieu à une décision avant que le juge ne statue, est irrecevable.

27. En l’espèce, il résulte de l’instruction que l’association requérante n’a pas présenté devant l’administration, avant de saisir le tribunal, de demande tendant à l’engagement de la responsabilité de l’ANSES à raison de l’illégalité de la décision du 6 mars 2017 renouvelant l’AMM du Roundup Pro360, fait générateur distinct de celui qui a été mentionné dans sa demande préalable du 9 avril 2019. Si, à la suite de l’invitation à régulariser le défaut de demande préalable qui lui a été adressée selon les modalités prévues à l’article R. 612-1 du code de justice administrative, l’association a précisé qu’elle y avait remédié en saisissant l’ANSES d’une seconde réclamation le 16 juin 2025, aucune décision expresse ou implicite de rejet n’est intervenue avant le présent jugement. Les conclusions de la requête qui se rattachent à ce fait générateur sont dès lors constitutives d’une demande nouvelle qui, à défaut d’avoir donné lieu à une décision de l’ANSES, est irrecevable.

Sur la délimitation de la période en litige et des faits susceptibles d’être utilement invoqués :

28. L’objet du présent litige est en principe déterminé, y compris dans sa dimension temporelle, par le fait générateur qui a été mentionné dans la réclamation préalable.

29. En l’espèce, la carence invoquée dans la réclamation préalable débute avec la publication, le 10 mars 2015, de l’étude du CIRC quant au potentiel cancérogène du glyphosate. Elle doit être regardée comme s’achevant, au plus tard, à défaut de décision de rejet de la demande préalable examinant d’office une plus longue période, à la date de la réclamation préalable, soit le 9 avril 2019.

30. Si le juge peut prendre en compte une même faute dont la commission se poursuivrait pendant l’instruction de la requête et qui se rattacherait au même fait générateur, c’est à la condition que cette faute soit susceptible d’être caractérisée au regard de circonstances antérieures à la réclamation préalable ou, le cas échéant, à la décision de rejet qui en tiendrait compte. Lorsque la faute invoquée contre l’administration ne peut être caractérisée qu’au seul vu de circonstances postérieures à la réclamation préalable ou à son rejet, elle ne peut être regardée comme se rattachant au même fait générateur que celui qui a été invoqué au soutien de la réclamation préalable ayant donnant lieu à la décision liant le contentieux dont est saisi le juge. Dans ce cas, des faits postérieurs à la réclamation préalable ne sauraient être utilement invoqués pour établir l’existence même de la faute dont la réparation est demandée. De tels faits ne pourraient être pris en compte que pour l’examen de conclusions nouvelles tendant à l’engagement de la responsabilité de l’administration pour la période postérieure, après une nouvelle demande préalable ayant donnant lieu à une décision liant le contentieux.

Sur les conclusions tendant à l’engagement de la responsabilité de l’ANSES du fait de ne pas avoir retiré, ou d’avoir renouvelé, les AMM de tous les autres produits pesticides à base de glyphosate durant la période qui s’étend depuis le 10 mars 2015 jusqu’au 9 avril 2019 :

31. En premier lieu, ainsi qu’il ressort de l’avis de l’ANSES rendu public le 12 février 2016, dès le mois qui a suivi la publication des conclusions du Centre international de recherche sur le cancer (CIRC), les ministres chargés de la consommation, de la santé, du travail, de l’écologie et de l’agriculture ont demandé à l’ANSES, par une saisine du 8 avril 2015, « d’examiner dans les délais les plus brefs les travaux réalisés par le CIRC et notamment les conclusions retenues dans la monographie en cours de publication et de veiller à leur prise en compte dans l’évaluation communautaire en cours ». Cet examen avait pour finalité de permettre aux « autorités françaises de proposer au niveau européen des mesures appropriées lors de l’examen du projet de décision de renouvellement de l’approbation » du glyphosate en tant que substance active phytopharmaceutique au titre du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009, alors que les évaluations de l’Etat-membre rapporteur et de l’Etat-membre co-rapporteur du dossier ne proposaient jusqu’alors aucune classification du glyphosate comme substance cancérigène. Le 16 octobre 2015, l’ANSES a confié l’instruction de cette saisine à un groupe d’expertise collective d’urgence. Au terme de ses travaux, s’appuyant sur les rapports des évaluations européennes et du CIRC, le groupe d’expertise collective d’urgence a constaté que « Les résultats des études épidémiologiques ne sont pas homogènes, un manque de puissance et/ou des biais sont relevés », que « Les expositions à un produit formulé défini ne sont pas renseignées précisément, à la fois qualitativement (exposition à quels produits) et quantitativement (niveau, fréquence d’exposition) », qu'« En conséquence, le niveau de preuve pour associer le glyphosate à un risque augmenté de lymphome non-Hodgkinien est limité chez l’homme », qu’en outre, « La revue des données de cancérogenèse expérimentale chez l’animal montre un lien entre l’exposition au glyphosate et l’occurrence de quelques types de tumeurs, mais généralement limitée à un seul sexe et selon les cas sur des lignées sensibles ou à fortes doses ».

32. Suivant les conclusions du groupe d’expertise en ce qui concerne l’analyse sur le classement du glyphosate au sens du règlement (CE) n°1272/2008, l’ANSES a estimé, dans son avis rendu public le 12 février 2016, que : " – le niveau de preuve de cancérogénicité chez l’animal et chez l’homme peut être considéré comme relativement limité et ne permet pas de proposer un classement 1B dans le cadre de l’application des critères du règlement (CE) n° 1272/2008 [la catégorie 1B, réunissant les substances dont le potentiel cancérogène pour l’être humain est supposé; la classification dans cette catégorie s’appuyant largement sur des données animales] ; / au vu du niveau de preuve limité, la classification en catégorie 2 [Catégorie 2 : Substances suspectées d’être cancérogènes pour l’homme] peut se discuter sans que l’Agence puisse se prononcer sur ce point en l’absence d’une analyse détaillée de l’ensemble des études ". Compte tenu des résultats de l’expertise, l’ANSES a estimé nécessaire que le classement du glyphosate soit rapidement revu par l’Autorité européenne de sécurité des aliments.

33. L’ANSES a en outre relevé, dans cet avis, qu'« Au-delà de la substance active et compte tenu du fait de l’exposition aux préparations et des préoccupations soulevées sur les coformulants, en particulier la tallowamine pour les préparations à base de glyphosate », elle poursuivrait ces travaux par « la mise en place d’un groupe de travail sur les risques liés aux coformulants présents dans l’ensemble des préparations phytopharmaceutiques, avec une priorité donnée aux préparations à base de glyphosate », et qu’elle procèderait « sans délai à la réévaluation des préparations associant glyphosate et tallowamine, préparations pour lesquelles le respect des exigences fixées à l’article 29 du règlement (CE) n° 1107/2009 pose fortement questions », article qui énonce notamment que « l’interaction entre la substance active, les phytoprotecteurs, les synergistes et les coformulants doit être prise en compte lors de l’évaluation des produits phytopharmaceutiques ».

34. Il résulte des éléments qui précèdent qu’en procédant ainsi à une première évaluation des données scientifiques disponibles, et en s’abstenant de procéder, durant la période courant depuis le 10 mars 2015 jusqu’aux mois qui ont suivi son avis du 12 février 2016, au retrait de l’ensemble des autorisations de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques à base de glyphosate ou de refuser toute nouvelle demande d’autorisation ou de renouvellement, alors que le règlement (CE) n° 1107/2009 n’interdit pas l’approbation d’une substance active classée dans la catégorie 2, l’ANSES n’a pas accusé de carence dans l’exercice des pouvoirs lui incombant qui soit de nature à engager sa responsabilité indépendamment de celle qui pourrait être entraînée par l’éventuelle illégalité de décisions individuelles prises à l’égard de produits phytopharmaceutiques déterminés.

35. En deuxième lieu, si l’association CRIIGEN affirme que l’ANSES aurait dû retirer l’ensemble des AMM des produits contenant du glyphosate à la suite du jugement du 15 janvier 2019 par lequel le tribunal administratif de Lyon a annulé la décision du 6 mars 2017 par laquelle a été délivrée une AMM pour le produit Roundup Pro 360, jugement qui a ensuite été confirmé par un arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon du 29 juin 2021, ce jugement est néanmoins fondé sur l’état du droit et des connaissances scientifiques qui prévalait avant le règlement d’exécution (UE) 2017/2324 du 12 décembre 2017 renouvelant l’approbation du glyphosate pour une période de cinq ans et sur les spécificités de la composition et de la procédure d’autorisation de ce produit phytopharmaceutique déterminé.

36. En troisième lieu, l’association requérante soutient que, depuis que le CIRC a classé le glyphosate comme « cancérogène probable » le 10 mars 2015, deux méta-analyses, l’une, publiée en février 2019, l’autre en mars 2019, fondées sur des études de cohortes humaines, ont mis en évidence un lien entre le lymphome non hodgkinien (« LNH ») et l’exposition aux herbicides à base de glyphosate, confortant ainsi le classement opéré par le CIRC en 2015. Elle relève plus spécialement que ces études mettent en évidence « les failles dans l’évaluation des pesticides et en particulier des herbicides à base de glyphosate », comme le soulignent spécifiquement de nombreuses études, en affirmant que « les études » évaluent exclusivement la substance active déclarée, à savoir le glyphosate, et non la potentielle dangerosité du mélange tel qu’il est utilisé ".

37. Il résulte toutefois de l’instruction que, dès l’avis qu’elle a rendu 12 février 2016 sur le glyphosate, l’ANSES avait identifié un point de « préoccupation » s’agissant de l’association au glyphosate d’un coformulant, la tallowamine. L’ANSES a alors engagé, comme elle l’avait annoncé dans son avis du 12 février 2016, une évaluation des risques liés aux coformulants présents dans les préparations à base de glyphosate, a procédé à l’identification des produits contenant à la fois du glyphosate et de la tallowamine (le suif aminé éthoxylé), et, par des décisions qui ont été prises dès le 20 juin 2016, a retiré cent-trente-deux autorisations de mise sur le marché de produits associant le glyphosate et la tallowamine, anticipant ainsi le règlement d’exécution (UE) 2016/1313 de la Commission du 1er août 2016, prescrivant aux Etats membres de veiller, notamment, « à ce que les produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate ne contiennent pas le coformulant » suif aminé éthoxylé « (n° CAS 61791-26-2) ».

38. En quatrième lieu, l’association requérante soutient qu’une étude rendue publique le 2 avril 2019, à la demande du Parlement européen, met en lumière l’absence de prise en compte cumulée des perturbateurs endocriniens et l’incohérence des réglementations. Elle ajoute qu’une étude publiée le 23 avril 2019 par des chercheurs de l’Université de l’état de Washington a mis en évidence les effets transgénérationnels du glyphosate en raison de modifications épigénétiques. Elle relève que ces effets différés et transgénérationnels des perturbateurs endocriniens s’expliquent par des modifications épigénétiques, c’est-à-dire perturbant le fonctionnement des gènes en réponse à des signaux extérieurs, et que, alors qu’une étude de 2017 avait déjà montré des effets épigénétiques du glyphosate seul chez l’humain, d’autres études récentes publiées en 2018 et en 2019 viennent de confirmer de tels effets épigénétiques ou de perturbation endocrinienne avec des herbicides à base de glyphosate ou du glyphosate chez des animaux.

39. Il résulte toutefois de l’instruction, et en admettant même que toutes les études précédemment mentionnées puissent être utilement invoquées compte tenu de leur date, qu’à la suite du renouvellement de l’approbation du glyphosate pour une durée de cinq ans par le règlement d’exécution (UE) 2017/2324 du 12 décembre 2017, l’ANSES a engagé une procédure de réexamen des AMM de produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate devant s’achever au 31 décembre 2020, et a lancé en parallèle une évaluation comparative avec les alternatives disponibles. Dans le cadre du réexamen des AMM des produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate, l’ANSES a notifié le retrait de trente-six produits à base de glyphosate en raison de l’insuffisance ou de l’absence de données scientifiques permettant d’écarter tout risque génotoxique. Sur plus de deux cents produits phytopharmaceutiques à base de glyphosate présents sur le marché français à la fin de l’année 2018, il n’en restait que trente-trois au mois de mars 2020, diminution qui s’explique en grande partie par la circonstance que pour de nombreux produits dont l’autorisation est arrivée à échéance, l’ANSES n’a pas reçu de demande de renouvellement de la part des titulaires de ces autorisations.

40. Si l’association reproche à l’ANSES d’avoir renouvelé les autres autorisations, elle n’apporte aucun élément précis de nature à justifier que ces autorisations méconnaîtraient les dispositions de l’article 29 du règlement (CE) n° 1107/2009 ou le principe de précaution, mais se borne à invoquer la circonstance que les produits autorisés contiennent la substance active « glyphosate » et des allégations nullement étayées sur le fait que l’ANSES n’aurait pas pris en compte les effets cumulés des produits. Or, l’association n’établit pas qu’il existât, à cette époque, de nouvelles données scientifiques sur la dangerosité de la substance active elle-même, suffisantes pour remettre en cause les analyses produites par l’Agence européenne des produits chimiques, l’Autorité européenne de sécurité des aliments et l’ANSES dans le cadre de la procédure de renouvellement de l’approbation du glyphosate et pour caractériser ainsi à tout le moins la persistance, à cette époque, d’incertitudes quant à l’existence ou à la portée de risques. Dans ces conditions, l’ANSES n’aurait pu refuser les renouvellements d’AMM demandés qu’en se fondant sur l’évaluation de chacun des produits qui lui étaient soumis, laquelle n’est pas discutée par l’association.

41. Il résulte de tout ce qui précède qu’eu égard aux risques qui ont pu être successivement évalués à différents intervalles de la période considérée au regard des données scientifiques alors disponibles, et aux mesures qui ont été prises à l’égard des produits spécialement associés à ces risques, l’association requérante n’est pas fondée à soutenir qu’en s’abstenant de retirer toutes les autorisations de mises le marché des herbicides à base de glyphosate et en s’abstenant de refuser par principe toute nouvelle demande et tout renouvellement, l’ANSES aurait accusé une carence dans l’accomplissement des obligations qui lui incombent en vertu des dispositions et principes énoncés aux points 3 à 12 du présent jugement durant la période qui s’étend depuis le 10 mars 2015 jusqu’au 9 avril 2019.

Sur les frais exposés par les parties à l’occasion du litige :

42. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’ANSES, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement d’une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’association CRIIGEN le versement à l’ANSES de tout ou partie de la somme qu’elle demande au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l’association CRIIGEN est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de l’ANSES présentées en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’association Comité de recherche et d’information indépendantes sur le génie génétique (CRIIGEN), à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) et à la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l’audience du 15 juillet 2025, à laquelle siégeaient :

M. Xavier Pottier, président-rapporteur,

M^me Andreea Avirvarei, conseillère,

M^me Jeanne Darracq-Ghitalla-Ciock, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 juillet 2025.

Le président-rapporteur,

X. Pottier

L’assesseure la plus ancienne,

A. AvirvareiLa greffière,

C. Leroy

La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière