Vu la procédure suivante :

Par un déféré, enregistré le 11 février 2022, le préfet de l’Hérault demande au tribunal d’annuler la décision tacite du 23 février 2020 par laquelle le maire de la commune de Saint-Pargoire n’a pas fait opposition à la déclaration préalable de travaux déposée par M. E pour le changement de destination d’une construction existante en maison d’habitation, la pose d’une micro-station d’épuration et de panneaux photovoltaïques et des travaux de réparation de la toiture et des façades sur un terrain situé lieu-dit Le Pioch, parcelle cadastrée section BC n° 476.

Il soutient que :

— son déféré est recevable ;

— la décision attaquée est entachée d’incompétence faute pour la commune d’avoir recueilli son avis conforme en application de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme ;

— le dossier de déclaration préalable est entaché d’incomplétude en méconnaissance des articles R. 431-10 et R. 431-36 du code de l’urbanisme ;

— elle est entachée d’une erreur d’appréciation doublée d’une erreur de droit dès lors qu’elle autorise un changement de destination alors même que la construction existante est dépourvue d’existence légale.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 mai 2022, la commune de Saint-Pargoire, représentée par la SCP Dillenschneider, conclut au rejet du déféré et à ce que soit mise à la charge de l’Etat une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que le déféré est irrecevable :

— d’une part, en l’absence d’obligation de transférer la décision contestée au contrôle de légalité en application des dispositions de l’article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales ;

— d’autre part, dès lors qu’il est intervenu plus de deux mois à compter de la date à laquelle la décision contestée a acquis un caractère exécutoire.

Par des mémoires en intervention, enregistrés les 1er avril 2022 et 17 mai 2022, M^me D B, représentée par M^e Moukoko, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision tacite du 23 février 2020 portant non-opposition à la déclaration préalable de travaux déposée le 23 janvier 2020 par M. E ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Pargoire la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— son intervention est recevable ;

— le dossière de demande est entaché d’incomplétude ;

— la décision attaquée est entachée d’incompétence à défaut de saisine du préfet pour avis conforme, en méconnaissance de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme ;

— le terrain d’assiette des travaux se situe en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune en méconnaissance des dispositions de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme ;

— les travaux projetés relèvent du régime du permis de construire.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de la méconnaissance du champ d’application de la loi dès lors que le projet en litige, qui procède à un changement de destination du bâtiment existant au sens de R. 123-9 du code de l’urbanisme avec modification de sa façade, relève du champ d’application du permis de construire par application des dispositions de l’article R. 421-14 c) du code de l’urbanisme et non de celui de la déclaration préalable.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Goursaud, premier conseiller ;

— les conclusions de M^me Villemejeanne, rapporteure publique ;

— les observations de M^e Moukoko, représentant M^me B, et celles de M^e Dillenschneider, représentant la commune de Saint-Pargoire.

Considérant ce qui suit :

1. Le 23 janvier 2020, M. E a déposé auprès des services de la commune de Saint-Pargoire une déclaration préalable de travaux portant sur le changement de destination d’une construction existante en maison d’habitation, la pose d’une micro-station d’épuration et de panneaux photovoltaïques et des travaux de réparation de la toiture et des façades sur un terrain situé lieu-dit Le Pioch, parcelles cadastrées section BC n°s 474 et 476. Une décision tacite de non-opposition est née le 23 février 2020 et a donné lieu à la délivrance par le maire de Saint-Pargoire le 8 octobre 2020 d’un certificat de non-opposition à travaux. Par le présent déféré, le préfet de l’Hérault demande au tribunal d’annuler la décision tacite du 23 février 2020 de non-opposition à déclaration préalable.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : « Le représentant de l’Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L. 2131-2 qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission () ». L’article L. 2131-2 de ce code mentionne, notamment, à son 6° : « Le permis de construire et les autres autorisations d’utilisation du sol et le certificat d’urbanisme délivrés par le maire ».

3. D’autre part, aux termes de l’article L. 424-8 du code de l’urbanisme : « Le permis tacite et la décision de non-opposition à une déclaration préalable sont exécutoires à compter de la date à laquelle ils sont acquis ». Aux termes de l’article R. 423-7 du même code : « Lorsque l’autorité compétente pour délivrer le permis ou pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable est le maire au nom de la commune, celui-ci transmet un exemplaire de la demande ou de la déclaration préalable au préfet dans la semaine qui suit le dépôt. () ». En vertu des dispositions des articles R. 423-23 et R. 424-1 du même code, à défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction, qui est d’un mois sous réserve des délais particuliers prévus par les articles R. 423-24 et suivants, le silence gardé par l’autorité compétente vaut décision de non-opposition à la déclaration préalable.

4. Il résulte des dispositions de l’article L. 424-8 du code de l’urbanisme qu’une décision de non-opposition à une déclaration préalable est exécutoire dès qu’elle est acquise, sans qu’il y ait lieu de rechercher si elle a été transmise au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement. Toutefois, les dispositions de cet article ne dérogent pas à celles de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, en vertu desquelles le préfet défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L. 2131-2 qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. Figurent au nombre de ces actes les décisions de non-opposition à déclaration préalable, qui doivent être regardées comme des autorisations d’utilisation du sol au sens du 6° de l’article L. 2131-2 du même code. Une commune doit être réputée avoir satisfait à l’obligation de transmission, dans le cas d’une décision tacite de non-opposition, si elle a transmis au préfet la déclaration préalable faite par le pétitionnaire, en application de l’article R. 423-7 du code de l’urbanisme. Le délai du déféré court alors de la date à laquelle la décision est acquise. Dans l’hypothèse où la commune ne satisfait à l’obligation de transmission que postérieurement à cette date, le délai du déféré court à compter de la date de cette transmission.

5. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que le dossier complet relatif à la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable présentée par M. E n’est parvenu à la préfecture de l’Hérault que le 27 août 2021. Cette date constitue ainsi le point de départ du délai du déféré préfectoral. Dès lors, le recours gracieux exercé par le préfet notifié le 15 octobre 2021, lequel a été implicitement rejeté, est intervenu pendant le délai de recours imparti par l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, et son déféré enregistré le 11 février 2022 au greffe du tribunal n’est pas tardif. Il s’ensuit que les fins de non-recevoir opposées par la commune de Saint-Pargoire doivent être écartées.

Sur l’intervention volontaire de M^me B :

6. M^me B, en sa qualité de voisine immédiate des travaux projetés qui modifient l’environnement immédiat de sa propriété, justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour intervenir au soutien des prétentions du préfet de l’Hérault.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

7. En premier lieu, aux termes de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme : " Lorsque le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l’avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu ; / () ".

8. Il est constant que la commune de Saint-Pargoire est soumise au règlement national d’urbanisme depuis que son plan d’occupation des sols est devenu caduc en application des articles L. 174-1 et L. 174-3 du code de l’urbanisme tandis qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet de l’Hérault aurait été destinataire d’une demande d’avis conforme sur le fondement de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme concernant l’autorisation litigieuse. Par suite, la décision de non-opposition à travaux obtenue tacitement le 6 octobre 2021 est entachée d’illégalité en l’absence d’avis conforme du préfet.

9. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 431-36 du code de l’urbanisme : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l’intérieur de la commune ; / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d’une construction existante ; / c) Une représentation de l’aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; / () / Il est complété, s’il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l’article R. 431-10 (). / Ces pièces sont fournies sous l’entière responsabilité des demandeurs. Lorsque la déclaration porte sur un projet de création ou de modification d’une construction et que ce projet est visible depuis l’espace public () le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l’article R. 431-10. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l’autorité compétente « . Aux termes de son article R. 431-10 : » Le projet architectural comprend également : / a) Le plan des façades et des toitures ; lorsque le projet a pour effet de modifier les façades ou les toitures d’un bâtiment existant, ce plan fait apparaître l’état initial et l’état futur ; / b) Un plan en coupe précisant l’implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; () / c) Un document graphique permettant d’apprécier l’insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l’environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu’aucune photographie de loin n’est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse ".

10. La circonstance que le dossier de déclaration préalable ne comporterait pas l’ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l’urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n’est susceptible d’entacher d’illégalité l’autorisation d’urbanisme qui a été accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l’appréciation portée par l’autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

11. Il ressort des pièces du dossier que le dossier de demande ne comportait, outre le formulaire Cerfa, qu’un extrait de plan cadastral, un relevé de propriété et des photographies de l’état existant. Alors même que la demande porte sur un changement de destination de la construction existante en logement ainsi que cela ressort de la rubrique 5.1 « nature des travaux envisagés » et mentionne des travaux en façade, elle ne précise pas la destination ou sous-destination de cette construction avant changement. En outre le dossier de demande ne comporte aucune représentation de l’aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées ni davantage de plan de la toiture, en méconnaissance des dispositions précitées. Les plans produits ne font pas davantage apparaître l’emplacement de la clôture à créer, ni celui de la micro-station d’épuration. Enfin alors que le formulaire Cerfa indique que les travaux envisagés portent sur la seule parcelle BC 476, le pétitionnaire a produit un plan cadastral où le terrain d’assiette surligné par ses soins englobe la parcelle 474 accolée. Ces nombreuses imprécisions et incohérences ont été de nature à fausser l’appréciation du service instructeur sur la conformité du projet à la réglementation applicable. Par suite, le moyen tiré de l’incomplétude du dossier doit être accueilli.

12. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 421-17 du code de l’urbanisme : " Doivent être précédés d’une déclaration préalable lorsqu’ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R*. 421-14 à R*. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l’exception des travaux d’entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : () / b) Les changements de destination d’un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l’article R. 151-27 « . Et aux termes l’article R. 421-14 du même code : » Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l’exception des travaux d’entretien ou de réparations ordinaires : () c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s’accompagnent d’un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ; () ". En vertu des dispositions des 1° et 2° de l’article R. 151-27 du même code, les destinations de constructions sont notamment l’exploitation agricole et forestière et l’habitation.

13. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la rubrique 5.1 du formulaire Cerfa déposé par M. E le 23 janvier 2020, que le projet en litige consiste en la transformation d’une construction existante en un logement. M^me B soutient sans être contestée qu’il s’agit d’une ancienne bergerie dépourvue de système d’assainissement et d’électricité. Ce faisant, le projet litigieux procède à un changement de destination du bâtiment existant au sens de l’article R. 123-9 du code de l’urbanisme. Le descriptif des travaux indique en outre des travaux de réparation de toiture et en façade. En vertu des dispositions combinées du c) de l’article R. 421-14 et de l’article R. 123-9 du code de l’urbanisme, ce projet relève du champ d’application du permis de construire et non de celui de la déclaration préalable. Dans ces conditions, le maire de Saint-Pargoire était tenu de s’opposer aux travaux déclarés et d’inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire. Par suite, la décision tacite de non-opposition à travaux née le 23 février 2020 est également entachée d’illégalité pour ce motif.

14. Il résulte de ce qui précède que le préfet de l’Hérault est fondé à demander l’annulation de la décision attaquée. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n’est susceptible, en l’état du dossier, d’entraîner l’annulation de la décision contestée.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la sommes demandée par la commune de Saint-Pargoire au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. M^me B, simple intervenante, n’est pas partie à l’instance et n’est pas fondée à demander qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Saint-Pargoire sur le fondement de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : L’intervention de M^me B est admise.

Article 2 : La décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable de travaux déposée par M. E le 23 janvier 2020 est annulée.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Pargoire et par M^me B sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au préfet de l’Hérault, à la commune de Saint-Pargoire, à M. A E et à M^me D B.

Délibéré après l’audience du 23 février 2023, à laquelle siégeaient :

M. Denis Besle, président,

M^me Isabelle Pastor, première conseillère,

M. François Goursaud, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mars 2023.

Le rapporteur,

F. Goursaud

Le président,

D. Besle

La greffière,

M. C

La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 16 mars 2023.

La greffière,

M. C00aj