TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE NANCY

N° 1802298 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ___________

ASSOCIATION PAYSAGES DE FRANCE AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS ___________
M^me X Y C…

Rapporteur Le tribunal administratif de Nancy ___________

(1ère chambre)
M. Z A

Rapporteur public ___________

Audience du 23 juin 2020 Lecture du 7 juillet 2020 ___________ 02-01-04-01 44-05-01 60-04-01-04 C

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 14 août 2018 et les 9 mars et 18 juin 2020, l’association Paysages de France, représentée par M^e B…, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision du 22 septembre 2015 par laquelle le préfet des Vosges a implicitement refusé de prendre des arrêtés de mise en demeure en vue de la mise en conformité ou la suppression de neuf mobiliers urbains supportant de la publicité lumineuse installés par la société Eveacom dans la commune d’Epinal en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires du livre V, titre VIII, chapitre 1er du code de l’environnement ;

2°) d’enjoindre au préfet des Vosges, d’abord, de demander au maire d’Epinal de prendre les mesures prévues à l’article L. 581-27 du code de l’environnement dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, ensuite, en cas d’inaction du maire à l’expiration de ce délai d’un mois, de faire constater les infractions en vue de prendre lui-même, dans le délai d’un mois, les arrêtés prévus à l’article L. 581-27 du code de l’environnement et en cas d’inexécution du contrevenant, dans le délai de cinq jours suivant la notification qui lui aura été faite par le préfet des Vosges des travaux prescrits par l’arrêté pris en application de l’article L. 581-27 du code de l’environnement, d’enjoindre à ce dernier d’inviter le maire à liquider et recouvrer l’astreinte fixée dans les quinze jours de la notification qui leur en aura été faite ou, à défaut, de liquider et recouvrer la créance au profit de l’Etat, et enfin, d’assortir ces injonctions d’une astreinte de 150 euros par jour de retard à compter d’une date fixée par le tribunal ;

3°) de condamner l’Etat à lui verser une somme de 20 000 euros en réparation de son préjudice ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 4 500 euros au titre de l’article L. 761- 1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- en s’abstenant de lui communiquer les motifs de son refus implicite, le préfet a entaché la décision attaquée d’un défaut de motivation ;

- elle a un intérêt lui donnant qualité pour agir et est régulièrement représentée dans l’instance par son président ;

- le préfet n’ayant jamais accusé réception de sa demande d’exercice de ses pouvoirs de police, ses conclusions tendant à l’annulation de la décision du 22 septembre 2015 ne sont pas tardives ; le préfet ne s’est jamais référé à la naissance d’une décision implicite de rejet de sa demande initiale ; elle a relancé le préfet moins d’un an après la décision implicite litigieuse et lui a demandé moins d’un an après cette relance de lui communiquer les motifs de son refus ; le préfet a entretenu la confusion en l’informant, concernant d’autres infractions qu’elle lui avait signalées, que les services de l’Etat avaient, le 2 mars 2017, invité le maire d’Epinal à prendre les mesures prévues aux articles L. 581-27, 28 et 31 et à l’informer des démarches entreprises, ce qui était de nature à laisser entendre que le préfet agirait de même s’agissant des infractions en litige ; la nature des échanges avec le préfet des Vosges caractérise des « circonstances exceptionnelles » au sens de la jurisprudence Czabaj ;

- elle a introduit son recours indemnitaire dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle le préfet a expressément rejeté sa demande indemnitaire ;

- elle a constaté que les neufs mobiliers urbains de la société Eveacom, qui constituent des publicités, ont été installés sur le territoire de la commune d’Epinal en méconnaissance des dispositions des articles L. 581-5, L. 581-9, R. 581-42 et R. 581-47 du code de l’environnement ;

- le préfet des Vosges, en application des articles L. 581-27 et L. 581-14-2 du code de l’environnement, devait se substituer au maire d’Epinal en ordonnant la suppression ou la mise en conformité des dispositifs en infraction ;

- elle a subi un préjudice moral résultant de la carence fautive du préfet depuis le 22 septembre 2015, laquelle ruine ses efforts et son action en matière de protection du paysage français ;

- son préjudice peut être évalué à la somme de 20 000 euros.

Par des mémoires en défense enregistrés les 24 juillet 2019 et 5 juin 2020, le préfet des Vosges conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- si l’association requérante justifie de l’habilitation de son président à la représenter en justice, elle ne justifie pas du mandat établi par ce dernier afin que l’association soit représentée devant le tribunal par une autre personne ;

- les conclusions tendant à l’annulation de la décision du 22 septembre 2015 sont tardives dès lors que malgré l’absence d’accusé réception de sa demande, l’association requérante avait connaissance de l’existence de cette décision, au plus tard le 18 septembre 2016, date à laquelle elle a adressé un nouveau recours au préfet et dans lequel elle fait expressément référence à l’existence de cette décision ; la jurisprudence Czabaj du Conseil d’Etat faisant obstacle à ce

qu’une décision administrative ne comportant pas la mention des voies et délais de recours puisse être contestée après l’expiration d’un délai raisonnable estimé à un an, les conclusions tendant à l’annulation de la décision du 22 septembre 2015 sont tardives dès lors que l’association requérante a introduit son recours près de trois ans après l’intervention de la décision attaquée ;

- les moyens soulevés par l’association requérante ne sont pas fondés.

Un mémoire présenté par le préfet des Vosges a été enregistré le 23 juin 2020, postérieurement à la clôture d’instruction et n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me A… C…,

- et les conclusions de M. A, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. L’association Paysages de France a demandé au préfet des Vosges, par une lettre en date du 21 juillet 2015, reçue le surlendemain par les services préfectoraux, de faire usage du pouvoir de police qu’il tient des articles L. 581-14-2 et L. 581-27 du code de l’environnement afin de mettre en demeure la société Eveacom de mettre en conformité ou de supprimer neuf mobiliers urbains supportant de la publicité lumineuse sur le territoire de la commune d’Epinal. En raison du silence gardé par le préfet, l’association Paysages de France l’a relancé, le 18 septembre 2016, puis a sollicité les motifs de son refus implicite, par courrier du 12 juillet 2017. L’association requérante a ensuite présenté une réclamation préalable aux fins d’obtenir l’indemnisation de son préjudice moral compte tenu de l’inertie du préfet à faire usage de ses pouvoirs de police que lui confèrent les dispositions de l’article L. 581-14-2 du code de l’environnement. Par la requête susvisée, l’association Paysages de France demande au tribunal d’annuler la décision du 22 septembre 2015 par laquelle le préfet des Vosges a implicitement refusé de prendre les arrêtés de mise en demeure qu’elle sollicitait et de condamner l’Etat à lui verser une somme de 20 000 euros en réparation de son préjudice moral. Sur les conclusions à fin d’annulation : En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée par le préfet des Vosges tirée de la tardiveté des conclusions tendant à l’annulation de la décision du 22 septembre 2015 :

2. Aux termes de l’article R. 421-2 du code de justice administrative : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l’intéressé dispose, pour former un recours, d’un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet ». Aux termes de l’article L. 112-3 du code des relations entre le public et

l’administration : « Toute demande adressée à l’administration fait l’objet d’un accusé de réception (…) ». Enfin, selon l’article L. 112-6 du même code : « Les délais de recours ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande lorsque l’accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation (…) ».

3. Il résulte de l’instruction que la demande présentée par l’association Paysages de France tendant à ce que le préfet des Vosges prenne des arrêtés de mise en demeure en vue de la mise en conformité ou la suppression de neuf mobiliers urbains supportant de la publicité lumineuse installés par la société Eveacom dans la commune d’Epinal a été réceptionnée le 23 juillet 2015 par les services de la préfecture des Vosges. A défaut de réponse dans un délai de deux mois, une décision implicite de rejet est née le 23 septembre 2015. Conformément aux dispositions de l’article L. 112-6 du code des relations entre le public et l’administration, le délai de recours contentieux de deux mois n’est pas opposable à l’association requérante, à qui l’accusé de réception prévu par l’article L. 112-3 de ce code n’a pas été remis. Toutefois, il résulte de l’instruction que l’association requérante a adressé, le 18 septembre 2016, au préfet des Vosges un courrier aux termes duquel elle l’informait qu’elle « se verrait contrainte de saisir la juridiction administrative à l’encontre de la décision de rejet qui est d’ores et déjà constituée depuis le 21 septembre 2015 ». Une telle circonstance révèle que l’association requérante avait nécessairement eu, au plus tard à cette date, connaissance de la décision rejetant implicitement sa demande. L’association Paysages de France a ainsi introduit sa requête plus d’un an après avoir eu connaissance de la décision attaquée. L’antériorité de la demande présentée par l’association requérante devant le préfet des Vosges à l’arrêt « Czabaj » du Conseil d’Etat et la circonstance qu’elle se serait toujours efforcée de privilégier une phase « amiable » avec le préfet des Vosges et, au besoin, à patienter au-delà du délai « raisonnable » d’un an dans l’espoir que les illégalités qu’elle constatait seraient redressées par l’administration elle-même ne constituent pas des circonstances particulières faisant obstacle à ce que son recours soit regardé comme présenté au-delà du délai raisonnable durant lequel il pouvait être exercé. En outre, si l’association requérante fait valoir que le préfet des Vosges aurait entretenu la confusion en l’informant, concernant d’autres infractions qu’elle lui avait signalées, que les services de l’Etat avaient, le 2 mars 2017, invité le maire de la commune d’Epinal à prendre les mesures prévues aux articles L. 581-27, 28 et 31 du code de l’environnement et à l’informer des démarches entreprises, ce qui était de nature, selon elle, à laisser entendre que le préfet agirait de même s’agissant des infractions en litige, la position adoptée par les services de l’Etat, s’agissant d’autres infractions, ne pouvait en tout état de cause laisser préjuger de la position qui aurait été prise par le préfet sur les infractions litigieuses. Il suit de là que les conclusions de l’association requérante tendant à l’annulation de la décision du 23 septembre 2015 sont tardives et doivent être ainsi rejetées. En conséquence, il y a également lieu de rejeter les conclusions à fin d’injonction présentées par l’association requérante.

Sur les conclusions indemnitaires :

4. D’une part, aux termes de l’article L. 581-27 du code de l’environnement : « Dès la constatation d’une publicité (…) irrégulière au regard des dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, et nonobstant la prescription de l’infraction ou son amnistie, l’autorité compétente en matière de police prend un arrêté ordonnant, dans les cinq jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec ces dispositions, des publicités, enseignes ou préenseignes en cause, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux./Cet arrêté est notifié à la personne qui a apposé, fait apposer ou maintenu après mise en demeure la publicité (…) irrégulière ». Aux termes de l’article L. 581-14-2 du même code : « Les compétences en matière de police de la publicité sont exercées par le préfet. Toutefois, s’il

existe un règlement local de publicité, ces compétences sont exercées par le maire au nom de la commune. Dans ce dernier cas, à défaut pour le maire de prendre les mesures prévues aux articles L. 581-27, L. 581-28 et L. 581-31 dans le délai d’un mois suivant la demande qui lui est adressée par le représentant de l’Etat dans le département, ce dernier y pourvoit en lieu et place du maire ».

5. D’autre part, aux termes de l’article L. 581-5 du code de l’environnement : « Toute publicité doit mentionner, selon le cas, le nom et l’adresse ou bien la dénomination ou la raison sociale, de la personne physique ou morale qui l’a apposée ou fait apposer ». Aux termes de l’article L. 581-9 du même code : « Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-4 et L. 581-8, la publicité est admise. Elle doit toutefois satisfaire, notamment en matière d’emplacements, de densité, de surface, de hauteur, d’entretien et, pour la publicité lumineuse, d’économies d’énergie et de prévention des nuisances lumineuses au sens du chapitre III du présent titre, à des prescriptions fixées par décret en Conseil d’Etat en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l’importance des agglomérations concernées. Ce décret précise également les conditions d’utilisation comme supports publicitaires du mobilier urbain installé sur le domaine public. (…) L’installation des dispositifs de publicité lumineuse autres que ceux qui supportent des affiches éclairées par projection ou par transparence est soumise à l’autorisation de l’autorité compétente ».

6. Enfin, aux termes de l’article R. 581-42 du code de l’environnement : « Le mobilier urbain peut, à titre accessoire eu égard à sa fonction et dans les conditions définies par la présente sous-section, supporter de la publicité non lumineuse ou de la publicité éclairée par projection ou par transparence. Il ne peut pas supporter de la publicité numérique dans les agglomérations de moins de 10 000 habitants et dans les espaces définis aux 3°, 7° et 8° de l’article L. 581-8 (…) ». Aux termes de l’article R. 581-47 du même code : « Le mobilier urbain destiné à recevoir des informations non publicitaires à caractère général ou local, ou des oeuvres artistiques, ne peut supporter une publicité commerciale excédant la surface totale réservée à ces informations et oeuvres. (…) ».

7. Il résulte de l’instruction que neuf mobiliers urbains supportant de la publicité numérique ont été installés sur le territoire de la commune d’Epinal, qui dispose d’un règlement local de publicité, par la société Eveacom. L’association requérante soutient que ces mobiliers urbains, destinés à recevoir des informations non publicitaires à caractère général ou local ou œuvres artistiques méconnaissent les dispositions précitées des articles L. 581-5, L. 581-9, R. 581-42 et R. 581-47 du code de l’environnement dès lors que ces dispositifs ont été installés sans demande d’autorisation préalable et ne font pas apparaître les coordonnées de l’afficheur, que la surface de la publicité excède par moment la surface des informations non publicitaires et qu’ils diffusent principalement de la publicité.

En ce qui concerne l’absence de demande d’autorisation préalable :

8. L’association requérante fait valoir qu’elle a demandé au maire de la commune d’Epinal, par un courrier en date du 30 novembre 2014, de lui communiquer tous documents relatifs à l’autorisation préalable d’installation desdits dispositifs et qu’elle a obtenu une réponse défavorable à sa demande, le 12 janvier 2015. Elle soutient ensuite avoir dû saisir la commission d’accès aux documents administratifs qui a, dans un avis en date du 5 mars 2015, estimé que la demande était dépourvue d’objet, le maire ayant précisé que les documents sollicités n’existaient pas. L’association requérante en tire la conclusion que l’installation des dispositifs litigieux n’a jamais été autorisée par le maire de la commune d’Epinal

conformément aux dispositions précitées de l’article L. 581-9 du code de l’environnement. Toutefois, il résulte de l’instruction, et notamment des fiches de constat d’infractions établies par l’association requérante elle-même, que la commune d’Epinal a conclu un contrat de mobilier urbain avec la société Eveacom afin que cette dernière procède à l’exploitation des mobiliers urbains en litige, de sorte que l’association requérante ne peut sérieusement soutenir que l’installation des dispositifs litigieux n’aurait pas été préalablement autorisée par la commune d’Epinal.

En ce qui concerne l’absence de mention des coordonnées de la personne ayant apposé ou fait apposer la publicité :

9. L’association requérante fait valoir que les mobiliers urbains supportant la publicité litigieuse ne comportent aucune mention des coordonnées des afficheurs. Si le préfet des Vosges admet que le nom et l’adresse ou la dénomination ou la raison sociale des afficheurs n’apparaissent effectivement pas sur le mobilier urbain en lui-même, dont ce n’est pas la vocation, il fait valoir, sans être contredit à ce titre, que ces mentions apparaissent directement sur les spots publicitaires. Si l’association requérante fait valoir que les mentions prévues par les dispositions précitées de l’article L. 581-5 du code de l’environnement doivent être visibles en tout temps, autrement dit y compris durant les plages d’extinction des dispositifs lumineux durant la nuit, l’association requérante ne l’établit pas.

En ce qui concerne la surface de publicité excédant par moment la surface des informations non publicitaires :

10. Si les mobiliers urbains en litige permettent un temps de partage entre la diffusion des informations non publicitaires et des informations publicitaires, il est constant que la surface de publicité n’excède pas la surface des informations non publicitaires. Par ailleurs, et alors que l’association requérante ne peut utilement se prévaloir du guide pratique relatif à la publicité extérieure qui est dépourvu de caractère réglementaire, les dispositions précitées de l’article R. 581-47 du code de l’environnement n’imposent pas une diffusion simultanée des informations publicitaires et des informations non publicitaires. Dans ces conditions, la société requérante n’établit pas que les dispositifs litigieux ont été installés en infraction aux dispositions de l’article R. 581-47 du code de l’environnement.

En ce qui concerne le temps de diffusion de la publicité :

11. Si les mobiliers urbains destinés à recevoir des informations non publicitaires à caractère général ou local ou œuvres artistiques peuvent accessoirement supporter de la publicité sous le respect de certaines conditions, ces dispositifs doivent assurer leur fonction d’information des usagers des transports publics et usagers des voies publiques. Il n’est pas contesté que le temps de diffusion est plus important pour les spots publicitaires que pour les informations non publicitaires. Ainsi, les dispositifs litigieux ont été installés en méconnaissance des dispositions de l’article R. 581-42 du code de l’environnement.

12. Il résulte de ce qui précède que le préfet des Vosges en refusant de faire droit à la demande que lui avait présentée l’association Paysages de France de mettre en œuvre les pouvoirs qu’il tient de l’article L. 581-14-2 du code de l’environnement, a commis une illégalité. Cette illégalité constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l’État.

13. Il résulte de l’instruction que l’inaction des services de l’Etat a duré près de trois années. Ainsi, l’association requérante est donc fondée à soutenir que cette inaction très

prolongée lui a causé un préjudice moral, en portant atteinte à la crédibilité de ses actions et aux intérêts qu’elle s’est donnée pour mission de défendre. Toutefois, si l’association est fondée à demander réparation du préjudice moral résultant de l’atteinte portée aux intérêts qu’elle s’est donnée pour mission de défendre, ce préjudice ne saurait, contrairement à ce qu’elle fait valoir, s’évaluer par référence aux montants de l’astreinte administrative et de l’amende délictuelle prévues pour faire cesser les infractions. Eu égard à la carence prolongée des services de l’Etat et à la nature des infractions constatées, il sera fait une juste appréciation de l’indemnisation du préjudice moral à laquelle l’association a droit en condamnant l’Etat à lui verser une somme de 1 500 euros. Sur les frais d’instance : 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l’association Paysages de France et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1 : L’Etat versera une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros à l’association Paysages de France en réparation de son préjudice moral.

Article 2 : L’Etat versera à l’association Paysages de France une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de l’association Paysages de France est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l’association Paysages de France et au ministre de la transition écologique et solidaire. Copie en sera adressée au préfet des Vosges.

Délibéré après l’audience du 23 juin 2020, à laquelle siégeaient :

M^me D…, présidente, M^me A… C…, premier conseiller, M. Gottlieb, conseiller.

Lu en audience publique, le 7 juillet 2020.

Le rapporteur, La présidente,

C. Y C… C. D…

Le greffier,

A. Mathieu

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.