Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 8 mai 2024 et des mémoires complémentaires enregistrés les 31 juillet, 5 septembre, 12 octobre et 15 novembre 2024, M. B… A… demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision implicite par laquelle la société Losange a refusé de lui communiquer la base de données cartographiques relatives aux supports aériens des réseaux publics de distribution d’électricité mobilisés pour le déploiement de la fibre optique en région Grand Est ;

2°) d’enjoindre à la société Losange de publier en ligne les documents demandés, dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé, dans un délai d’un mois, sous astreinte de 250 euros par semaine de retard passé un délai de quinze jours ;

3°) de prendre toute mesure d’exécution qu’il jugerait nécessaire.

Il soutient que :

- les bases de données dont il sollicite la publication en ligne existent et sont bien détenues par la société Losange ;

- la société Losange ne pouvait légalement refuser de lui communiquer ces documents par voie de publication en ligne, conformément aux dispositions de l’article L. 311-9 du code des relations entre le public et l’administration ;

- la publication en ligne de ces données, par exemple sur la plateforme data.gouv.fr, qui supporte des publications de fichiers au format « shapefile », ne fera pas peser sur la société Losange un effort supplémentaire ;

- la société Losange est productrice de l’ensemble des données demandées sur son territoire de délégation et elle ne peut pas opposer une absence de consentement de la part de la société Enedis ou le droit de propriété intellectuelle de cette société pour refuser la publication des données en cause ;

- il n’est pas davantage établi que la protection d’un secret protégé par l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration justifierait le refus de publication des données en cause.

Par des mémoires en défense enregistrés les 9 juillet, 20 août, 19 septembre et 30 octobre 2024, la société Losange, représentée par M^e Pignon et M^e Portela Barreto, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. A… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la juridiction administrative est incompétente pour connaître de ce litige mettant en cause deux personnes privées ;

- la requête est dépourvue d’objet dès lors que les documents demandés par M. A… lui ont été communiqués par courrier recommandé du 1er août 2024 ;

- la requête est irrecevable en raison de sa tardiveté ;

- les moyens soulevés par M. A… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. Coudert, vice-président, en application de l’article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Coudert, magistrat désigné,

- les conclusions de M. Gottlieb, rapporteur public,

- et les observations de M^e Delaplace, représentant la société Losange.

Considérant ce qui suit :

M. A… a demandé à la société Losange, par message du 26 novembre 2023, de lui communiquer, par publication ou par téléchargement sur une plateforme accessible en ligne, la cartographie assortie des données attributaires décrivant l’état de connaissance à date des supports aériens du réseau de distribution électrique dont la connaissance est détenue par la société, comprenant en particulier la position des supports, leur matériau, hauteur, classe de résistance et année d’installation et toute référence distinctive utile, en particulier la numérotation prescrite par l’article 6 de l’arrêté technique du 17 mai 2001. Saisie le 3 janvier 2024 par M. A…, la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) a, le 15 février 2024, émis un avis favorable. Par la requête susvisée, M. A… demande au tribunal l’annulation de la décision implicite par laquelle la société Losange a confirmé son refus initial de communication et à ce qu’il lui soit enjoint de procéder à la publication en ligne des documents demandés, dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé.

Sur l’exception d’incompétence :

Aux termes de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Aux termes de l’article L. 300-2 du même code : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III, et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions (…) ».

Il ressort des pièces du dossier que la société Losange est titulaire d’une concession de service public pour la conception et le déploiement du réseau d’accès au très haut débit par fibre optique délivrée par la région Grand-Est. Elle doit ainsi être regardée, en cette qualité, comme chargée d’une mission de service public. Par suite, les documents qu’elle produit ou qu’elle reçoit dans le cadre de cette mission de service public constituent des documents administratifs au sens des dispositions précitées du code des relations entre le public et l’administration. Dès lors, l’exception d’incompétence opposée par la société Losange doit être écartée.

Sur l’exception de non-lieu à statuer :

Si la société Losange soutient que, par courrier du 1er août 2024, elle a adressé à M. A…, sous pli recommandé avec accusé de réception, une clé USB contenant les éléments sollicités, elle n’établit pas, par la production d’une simple information quant au point de retrait du pli, que ce dernier a été régulièrement notifié au requérant, ce que ce dernier conteste. Dans ces conditions, l’exception de non-lieu à statuer opposée par la société Losange doit être écartée.

Sur la fin de non-recevoir :

D’une part, selon l’article L. 342-1 du code des relations entre le public et l’administration, la saisine de la CADA est un préalable indispensable à la saisine du juge administratif. Aux termes de l’article R. 343-1 du même code : « L’intéressé dispose d’un délai de deux mois à compter de la notification du refus (…) pour saisir la Commission d’accès aux documents administratifs (…) ». L’article R. 343-3 du même code dispose que : « La commission notifie son avis à l’intéressé et à l’administration mise en cause, dans un délai d’un mois à compter de l’enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d’un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu’elle entend donner à la demande ». L’article R. 343-5 du même code prévoit que : « Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l’article R. 343-4 est de deux mois à compter de l’enregistrement de la demande de l’intéressé par la commission ». D’autre part, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (…) ». Il résulte de ces dispositions que les décisions par lesquelles l’autorité mise en cause rejette, implicitement ou expressément, au vu de l’avis rendu par la CADA, des demandes tendant à la communication de documents administratifs, se substituent à celles initialement opposées au demandeur. En l’absence de décision expresse de confirmation de refus de communication, le délai pour saisir le juge de l’excès de pouvoir est de deux mois à compter de la naissance de la décision implicite de confirmation du refus de communication opposé par l’administration, soit deux mois après la date à laquelle la CADA a enregistré la demande d’avis dont elle a été saisie par le demandeur, sous réserve toutefois qu’il ait été informé tant de l’existence du recours administratif préalable obligatoire devant la CADA et des délais dans lesquels ce recours peut être exercé que des voies et délais de recours contentieux contre cette confirmation. En l’absence de cette information, le demandeur peut demander l’annulation pour excès de pouvoir de cette décision dans un délai raisonnable à compter de la date à laquelle il en a eu connaissance. Sauf circonstance particulière, que ne constitue pas la notification de l’avis de la CADA, ce délai ne saurait excéder un an.

En l’espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. A… ait été informé des voies et délais de recours contentieux ouverts contre la décision implicite, née le 3 mars 2024, par laquelle la société Losange a confirmé son refus de communication. Il suit de là que la requête de M. A…, enregistrée le 8 mai 2024, soit dans un délai raisonnable, n’est pas tardive et la société Losange n’est, en conséquence, pas fondée à soutenir que la requête serait irrecevable en raison de sa tardiveté. Cette fin de non-recevoir doit, par suite, être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Ainsi qu’il a été dit, la société Losange est titulaire d’une concession de service public pour la conception et le déploiement du réseau d’accès au très haut débit par fibre optique délivrée par la région Grand Est. Contrairement à ce que soutient la société, les données sollicitées par M. A…, relatives à la cartographie des supports aériens du réseau de distribution électrique, présentent un lien suffisamment direct avec la mission de service public qui lui est confiée et constituent ainsi des documents administratifs. De telles données cartographiques constituent bien, en principe, des documents communicables.

Si la société Losange soutient également qu’elle ne disposerait pas des documents sollicités par M. A…, ce moyen doit être écarté dès lors que, tant devant la CADA que dans le cadre de la présente procédure, la société a indiqué être en mesure d’adresser au requérant des éléments de nature à répondre à sa demande.

Les dispositions du code des relations entre le public et l’administration citées au point 2 du présent jugement n’imposent pas à l’administration d’élaborer un document dont elle ne disposerait pas pour faire droit à une demande de communication. En revanche, constituent des documents administratifs au sens de ces dispositions les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l’administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable.

En l’espèce, la société Losange fait valoir que « la cartographie assortie des données attributaires décrivant l’état de connaissance à date des supports aériens du réseau de distribution électrique » sollicitée par M. A… n’existe pas et que son établissement impliquera une charge de travail déraisonnable. Toutefois, ainsi qu’il a été dit, la société soutient par ailleurs avoir transmis sous format dématérialisé des données répondant à la demande du requérant. Si elle précise également que ces documents « contiennent – après examen – de nombreuses autres données que la cartographie demandée qui représentent des données à caractère confidentiel ou dont la publication risquerait de porter atteinte à la sûreté de l’Etat ou à la sécurité publique », elle n’apporte aucune précision, ni justification, sur ce point, notamment quant au volume des données concernées. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que la communication des données sollicitées par M. A… ferait peser sur la société Losange une charge de travail déraisonnable.

Aux termes de l’article L. 311-4 du code des relations entre le public et l’administration : « Les documents administratifs sont communiqués ou publiés sous réserve des droits de propriété littéraire et artistique ».

Si la société Losange soutient qu’elle n’est pas productrice de l’ensemble des données sollicitées par M. A… et que le gestionnaire du réseau électrique ENEDIS dispose des droits de propriété intellectuelle sur la cartographie sollicitée par l’intéressé, elle ne justifie pas avoir saisi la société ENEDIS d’une éventuelle demande d’autorisation qui aurait été refusée. Dans ces conditions, la société Losange n’est pas fondée à soutenir que les dispositions précitées de l’article L. 311-4 du code des relations entre le public et l’administration feraient obstacle à ce qu’il soit fait droit à la demande de M. A….

Il résulte de ce qui vient d’être dit que la société Losange n’est pas davantage fondée à soutenir que les dispositions des articles L. 321-1 et L. 321-2 du code des relations entre le public et l’administration, qui prohibent la réutilisation des informations contenues dans des documents sur lesquels des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle, feraient obstacle à ce qu’il soit fait droit à la demande de M. A….

Aux termes de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration : « Ne sont pas communicables : / (…) 2° Les (…) documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : / (…) d) A la sûreté de l’Etat, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la sécurité des systèmes d’information des administrations ; / (…) ». Aux termes de l’article L. 311-7 du même code : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu’il est possible d’occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ».

Ainsi que le soutient le requérant, la communication de la cartographie des supports aériens du réseau de distribution électrique qu’il sollicite n’est pas en elle-même susceptible de porter atteinte à la sûreté de l’Etat, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la sécurité des systèmes d’information des administrations, au sens des dispositions précitées de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration, alors par ailleurs que le requérant relève sans être contesté que la société ENEDIS elle-même publie en ligne le contenu de sa base de données géographiques de même que RTE publie en ligne les données de positionnement des pylônes dont il est gestionnaire. Au demeurant, la société Losange n’apporte aucune précision quant à l’impossibilité pour elle d’occulter ou de disjoindre les éventuelles données susceptibles de porter atteinte aux intérêts visés au d) du 2° de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration. Ces dispositions ne font dès lors pas obstacle à ce qu’il soit fait droit à la demande de M. A….

Aux termes de l’article L. 311-9 du code des relations entre le public et l’administration : « L’accès aux documents administratifs s’exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l’administration : / 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; / 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d’une copie sur un support identique à celui utilisé par l’administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; / 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; / 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu’à l’intéressé en application de l’article L. 311-6 ». Ces dispositions font seulement obligation à l’administration de donner accès aux documents demandés en ayant recours, le cas échéant, aux outils informatiques dont elle dispose à la date à laquelle elle se prononce et en utilisant les fonctionnalités dont ceux-ci sont dotés. Elles ne lui font obligation ni de recourir à un logiciel qui serait mis à sa disposition par le demandeur, ni de développer un nouvel outil informatique, ni de développer de nouvelles fonctionnalités sur les outils dont elle dispose.

En application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l’administration, M. A… demande que les données en cause soient publiées en ligne, afin qu’elles puissent être réutilisées. La société Losange fait toutefois valoir sur ce point que les documents sollicités sont stockés dans une base de données sous des formats spécifiques et que leur publication au travers d’une plateforme d’échange de données ouvertes telle que data.gouv.fr nécessiterait leur conversion dans un format de standard de stockage de données, ce qui se traduirait par un nouvel encodage des fichiers avec un risque de perte de données et un lourd travail de vérification. Toutefois, ainsi que le soutient le requérant, les « formats spécifiques » CPG, DBF, PRJ, QMD, QML, SHP ou encore SHX évoqués par la société constituent de simples extensions des noms des fichiers constituant la base de données géographiques exploitée sous format « Shapefile » et ne requiert donc pas de retraitement particulier en vue d’une publication en ligne, M. A… soutenant sans être contesté que la plateforme data.gouv.fr supporte la publication de fichiers au format « Shapefile ». Dans ces conditions, la demande du requérant tendant à la publication en ligne des informations qu’il sollicite peut être réalisée par la société Losange avec les outils informatiques dont elle dispose.

Il résulte de tout ce qui précède que M. A… est fondé à demander l’annulation de la décision implicite par laquelle la société Losange a refusé de lui communiquer la base de données cartographiques relatives aux supports aériens des réseaux publics de distribution d’électricité mobilisés pour le déploiement de la fibre optique en région Grand Est.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

Il y a lieu d’enjoindre à la société Losange de publier en ligne les informations demandées par M. A…, dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu d’assortir cette mesure d’injonction d’une astreinte.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. A…, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme demandée à ce titre par la société Losange.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite par laquelle la société Losange a refusé de communiquer à M. A… la base de données cartographiques relatives aux supports aériens des réseaux publics de distribution d’électricité mobilisés pour le déploiement de la fibre optique en région Grand Est est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la société Losange de publier en ligne les informations demandées par M. A…, dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A… est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B… A… et à la société Losange.

Rendu public par mise à disposition au greffe 14 avril 2026.

Le rapporteur,

B. Coudert

La greffière,

A. Mathieu

La République mande et ordonne au préfet de Meurthe-et-Moselle en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.