Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistré le 6 juin 2019, le 29 octobre 2019 et le 28 octobre 2020, M. C B, représentés par M^e Bardoul, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 5 avril 2019 par laquelle le conseil de Nantes Métropole a approuvé le plan local d’urbanisme de Nantes Métropole ;

2°) de mettre à la charge de Nantes Métropole le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la preuve du respect de l’article L. 132-7 du code de l’urbanisme devra être apportée ;

— le classement en secteur Ad des parcelles EB 417 et 419 est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 octobre 2019, Nantes Métropole, représentée par M^e Vic, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. B le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. A de Baleine,

— les conclusions de M. Penhoat, rapporteur public,

— les observations de M^e Bardoul, avocate de M. B,

— les observations de M^e Vic, avocat de Nantes Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 17 octobre 2014, le conseil de la communauté urbaine Nantes Métropole a prescrit l’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal couvrant l’ensemble du territoire communautaire et, à cette occasion, a délibéré sur les objectifs poursuivis, sur les modalités de la concertation ainsi que les modalités de la collaboration des communes membres à cette élaboration. Par une délibération du 13 avril 2018, le conseil métropolitain de Nantes Métropole, devenue une métropole depuis le 1er janvier 2015, a arrêté le projet de plan local d’urbanisme métropolitain, qui a fait l’objet d’une enquête publique du 6 septembre au 19 octobre 2018. Par une délibération du 5 avril 2019, le conseil de Nantes Métropole a approuvé le plan local d’urbanisme métropolitain. M. B, qui est propriétaire, chemin de la Métairie à Saint-Herblain, des parcelles cadastrées section EB n° 417 et 419 dont il conteste le classement dans le secteur Ad de la zone agricole A, demande l’annulation, pour excès de pouvoir, de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la notification aux personnes publiques associées des délibérations prescrivant l’élaboration et arrêtant le projet de plan local d’urbanisme :

2. Aux termes de l’article L. 132-7 du code de l’urbanisme : « L’Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l’article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l’habitat, les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l’article L. 312-3 du présent code, les établissements publics chargés d’une opération d’intérêt national ainsi que les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l’élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. / Il en est de même des chambres de commerce et d’industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d’agriculture et, dans les communes littorales au sens de l’article L. 321-2 du code de l’environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. ». Aux termes de l’article L. 132-9 du même code : " Pour l’élaboration des plans locaux d’urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : / 1° Les syndicats d’agglomération nouvelle ; / 2° L’établissement public chargé de l’élaboration, de la gestion et de l’approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; / 3° Les établissements publics chargés de l’élaboration, de la gestion et de l’approbation des schémas de cohérence territoriale limitrophes du territoire objet du plan lorsque ce territoire n’est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale. « . Aux termes de l’article L. 132-10 : » A l’initiative de l’autorité chargée de l’élaboration du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme, ou à la demande de l’autorité administrative compétente de l’Etat, les services de l’Etat sont associés à l’élaboration du schéma ou du plan. « . L’article L. 132-11 du code de l’urbanisme dispose : » Les personnes publiques associées : / 1° Reçoivent notification de la délibération prescrivant l’élaboration du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme ; / 2° Peuvent, tout au long de cette élaboration, demander à être consultées sur le projet de schéma de cohérence territoriale ou de plan local d’urbanisme ; / 3° Emettent un avis, qui est joint au dossier d’enquête publique, sur le projet de schéma ou de plan arrêté. ".

3. L’article L. 153-11 du code de l’urbanisme prévoit que la délibération prescrivant l’élaboration du plan local d’urbanisme « est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. ». Selon l’article L. 153-16 du même code : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; / () « . En vertu de l’article R. 153-4 de ce code, les personnes publiques ainsi associées » donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan. / A défaut de réponse dans ce délai, ces avis sont réputés favorables. ".

4. Il ressort des pièces du dossier, d’une part, que la délibération du 17 octobre 2014 prescrivant l’élaboration du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole a été notifiée aux personnes publiques mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 du code de l’urbanisme, qui l’ont reçue, et, d’autre part, que la délibération du 13 avril 2018 arrêtant le projet de ce plan leur a également été notifiée, par des lettres sollicitant leurs avis dans un délai de trois mois. Dès lors, le moyen de la requête, qui se borne à exposer que Nantes Métropole devra rapporter la preuve que les personnes publiques associées ont reçu la notification de la délibération prescrivant l’élaboration du plan et que leurs avis ne semblent pas avoir été expressément sollicités sur le projet de plan arrêté, doit être écarté.

En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées section EB n° 417 et n° 419 :

5. En vertu de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme définit notamment « Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques » et « fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain ». Aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ». Aux termes de l’article L. 151-9 du même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ». L’article R. 151-17 de ce code dispose : « Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l’intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ». L’article R. 151-22 du code de l’urbanisme prévoit que « Les zones agricoles sont dites » zones A « . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ».

6. Une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée.

7. Il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir mais sans être lié par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d’un plan local d’urbanisme s’apprécie au regard du parti d’urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables. L’appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir.

8. Il ressort des pièces du dossier que l’une des orientations stratégiques spatiales du projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole est de « dessiner la métropole nature » et, à cet effet et notamment, de réduire de 50 % le rythme de consommation annuel des espaces naturels, agricoles et forestiers. Pour atteindre cet objectif, ce projet planifie prioritairement le développement urbain dans l’enveloppe urbaine, en mobilisant l’ensemble des possibilités constructibles au sein des espaces urbanisés. Le rapport de présentation, au titre de l’exposé des motifs et des choix retenus pour établir ce projet, expose que ce dernier donne la priorité au développement dans l’enveloppe urbaine par intensification des espaces déjà bâtis et de manière préférentielle en intra-périphérique et dans les centralités en extra-périphérique et que c’est pourquoi il fixe un objectif de 80 % du développement urbain au sein de l’enveloppe urbaine et de production des trois-quarts des logements dans les centralités urbaines et à l’intérieur du périphérique conformément aux schéma de cohérence territoriale Nantes Saint-Nazaire.

9. Une autre orientation stratégique spatiale de ce projet d’aménagement et de développement durables est, en matière de développement économique, de renforcer l’économie métropolitaine de proximité, notamment en soutenant une agriculture durable de proximité et en favorisant le développement des filières locales d’approvisionnement et des circuits courts. A ce titre, ce projet fait état de ce que la « politique agricole » de la métropole nantaise vise à garantir, en particulier, la pérennisation des espaces et des activités agricoles, notamment par la protection d’au minimum 15 000 hectares de zones agricoles durables, la reconquête des friches et l’accompagnement des filières, le développement d’une agriculture durable de proximité et de qualité, notamment par le maintien des exploitations existantes et par l’installation de nouvelles exploitations, ainsi que le renforcement de la place et du rôle de l’agriculture sur le territoire, « dans sa relation au consommateur pour l’équilibre du territoire », notamment le maraîchage, la vigne et la production laitière.

10. Au sein de la zone agricole A, le plan local d’urbanisme de Nantes Métropole comprend quatre secteurs, dont le secteur Ad (espaces agricoles durables), qui identifie les espaces dont la vocation agricole est pérenne, où seules les constructions nouvelles liées à une exploitation agricole sont permises.

11. En outre, au sein de la zone urbaine U, il institue la zone UM, qui comprend cinq secteurs, qui répondent à des morphologies urbaines et à des objectifs d’évolution différenciés. Au nombre d’entre eux figure le secteur UMe, qui correspond aux hameaux et village, au sein desquels un développement très modéré peut être admis dans le respect des qualités patrimoniales et/ou paysagères qui les caractérisent. Quant à ce secteur, les intentions urbaines, exprimant le parti d’urbanisme retenu par les auteurs du plan, sont les suivantes : « Il s’agit de préserver les hameaux et village, formes traditionnelles composées d’un ensemble d’habitations groupées. Ces hameaux peuvent être isolés au sein des espaces agricoles ou naturels, ou intégrés à un secteur pavillonnaire plus récent. La structure bâtie actuelle des hameaux isolés peut être étoffée au sein de leur enveloppe urbaine existante dans le respect de l’objectif de réduction de la consommation d’espaces et de prise en compte de la sensibilité environnementale des lieux. ».

12. Justifiant l’orientation du projet d’aménagement et de développement durables consistant à « dessiner la métropole nature » et l’objectif de réduction de 50 % du rythme de consommation annuel des espaces naturels, agricoles et forestiers, le rapport de présentation expose qu’ils permettent de maîtriser l’étalement urbain et de préserver les espaces naturels et agricoles périurbains, qui composent en partie la trame verte et bleue métropolitaine. Il rappelle que le schéma de cohérence territoriale Nantes Saint-Nazaire définit l’enveloppe urbaine comme " le périmètre à l’intérieur duquel le tissu existant est en continuité et forme un ensemble morphologique cohérent. [] Ces espaces urbanisés concernent les espaces artificialisés à vocation résidentielle, économique ou commerciale ainsi que les villages et les hameaux. Ils ne concernent pas les bâtis isolés et les écarts. Les espaces manifestement viabilisés ou en cours d’aménagement (équipements de voirie et de réseaux) peuvent être intégrés à l’enveloppe urbaine, car ils ne peuvent plus être considérés comme des espaces naturels ou paysagers. Le tracé de l’enveloppe urbaine respecte le parcellaire existant, mais il doit parfois s’en libérer (par exemple, un fond de terrain situé clairement en dehors du tissu urbain n’en fera pas partie). C’est à l’intérieur de cette enveloppe qu’est étudiée la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis ".

13. Justifiant ensuite l’objectif consistant à lutter contre l’étalement urbain, le rapport de présentation rend compte des dispositions réglementaires en faveur de la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers. A ce titre, il expose que le classement des zones A et N permet de les pérenniser, en limitant leur consommation par le développement de l’urbanisation et leur « grignotage » par de l’habitat ou des activités isolées. Il ajoute que cette limitation passe également par la non extension des hameaux dont les délimitations ont fait l’objet d’un travail avec les communes « afin de respecter la définition du SCoT qui reconnaît comme un hameau un » Ensemble d’habitations groupées « mais le distingue de » la juxtaposition d’habitations isolées récentes ayant abouti à une urbanisation linéaire et non constituée « qui n’est pas considérée comme un hameau ». Justifiant ensuite la délimitation des secteurs UMe, dédiés aux hameaux et village, il précise qu’elle a « été faite au plus près de l’enveloppe urbaine, afin de respecter les orientations du SCOT, qui précise : » l’enveloppe urbaine correspond au périmètre à l’intérieur duquel le tissu bâti existant est en continuité et forme un ensemble morphologique cohérent. Elle tient compte de différents critères notamment l’occupation du sol, les formes urbaines, la présence d’éléments paysagers et naturels ".

14. Précisant la méthodologie utilisée pour délimiter les « hameaux isolés » et les secteurs UMe s’y rapportant, le rapport de présentation ajoute que " () trois critères ont été utilisés dans le PLUm pour délimiter les hameaux isolés: / ¦ L’existence de terrains voisins déjà construits sur au moins 3 côtés de la parcelle considérée en bordure de voie. Sont considérés comme faisant partie du hameau, les espaces vides entre deux constructions ou deux groupes de constructions, distants de moins de 50 mètres de ces constructions, et les parcelles entourées de constructions sur au moins 3 côtés, la parcelle devant être plus profonde que large. / ¦ La prise en compte des limites naturelles et des voies ou chemins. Les hameaux ne peuvent s’étaler indéfiniment le long des voies ce qui contribue à grignoter les espaces naturels, agricoles ou forestiers. Sont pris en compte pour les délimiter, les limites naturelles telles que les chemins ruraux, les haies, les boisements, les routes, les chemins. / ¦ La protection de l’activité agricole (existante ou potentielle future). Les hameaux ne peuvent continuer à s’étaler sur les espaces agricoles. Les distances réglementaires afférentes aux bâtiments d’élevage et aux chais sont prises en compte (règle de réciprocité). ".

15. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section EB n° 417 et n° 419sont ensemble d’une contenance de 1 918 m2. N’accueillant aucune construction, elles sont en nature, pour l’essentiel, de prairie. Si le requérant soutient qu’elles ne font plus l’objet d’une exploitation agricole depuis de nombreuses années, au moins depuis 2007 et que leur potentiel pour l’agriculture est très faible, elles sont, toutefois, entièrement couvertes de végétation et présentent ainsi un potentiel à tout le moins agronomique pour l’agriculture, quand bien même le requérant souhaiterait les valoriser par un autre usage et que, appréhendé de manière globale, leur potentiel agricole serait très modeste. Si ces deux parcelles vierges de toute construction sont proches de l’enveloppe urbaine du hameau, ou village, de la Chasseloire, enveloppe formant pour sa part un secteur UMe, elles ne sont pas dans un périmètre à l’intérieur duquel le tissu bâti existant est en continuité et forme un ensemble morphologique cohérent. Elles sont, par suite, en dehors de cette enveloppe urbaine et, contrairement à ce qui est soutenu, ne sont insérées dans aucun tissu urbain existant. A cet égard, les terrains du requérant ne jouxtent un terrain construit qu’au nord-ouest avec la parcelle cadastrée section EB n° 416, laquelle se trouve elle-même en dehors de la même enveloppe urbaine. Par ailleurs, si le requérant se prévaut de ce que ses terrains seraient desservis par des réseaux publics, en particulier le réseau d’assainissement collectif, la circonstance qu’un terrain non construit soit ainsi desservi, ou susceptible d’être aisément raccordé à des réseaux publics implantés à proximité, ne fait pas obstacle à ce qu’il soit classé par les auteurs du plan local d’urbanisme autrement qu’en zone urbaine ou à urbaniser et ce, compte tenu du parti d’urbanisme retenu dans le secteur dont relève ce terrain. L’article R. 151-22 du code de l’urbanisme fait d’ailleurs état de ce que peuvent être classés en zone agricole des secteurs « équipés ou non ». C’est ainsi conformément à une orientation du projet d’aménagement et de développement durables que les auteurs du plan local d’urbanisme en litige n’ont pas inclus dans ce secteur UMe les terrains de M. B.

16. Il ressort également des pièces du dossier que ces deux parcelles, qui étaient d’ailleurs déjà classées en zone agricole dans le plan local d’urbanisme de Saint-Herblain, sont en dehors comme éloignées de toute centralité ainsi qu’à l’extérieur du périphérique nantais. Elles se rattachent clairement à un secteur à dominante naturelle et agricole au sud-ouest de Saint-Herblain, classé par le plan local d’urbanisme approuvé le 5 avril 2019 en secteur Ad, les réunions agglomérées de constructions d’habitation le parsemant formant pour leur part des secteurs UMe, à l’instar de l’enveloppe urbaine du hameau de la Chasseloire. Ce secteur est identifié par le cahier communal de Saint-Herblain du rapport de présentation et constitue un plateau agricole. Ce cahier relève qu’il s’agit du plus vaste espace agricole de la commune de Saint-Herblain, s’étendant, au sud de la zone d’activités de la Lorie, vers la vallée de la Pâtissière, dans un quadrant sud-ouest, et que cet espace agricole présente un paysage morcelé, mité par les friches et le bâti, notamment dans le secteur des villages. La préservation d’un tel espace agricole, en faisant obstacle à l’étalement urbain en son sein par « grignotage » depuis les périmètres bâtis des hameaux ou villages préexistants, est au nombre des orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables et constitue ainsi un parti d’urbanisme retenu par les auteurs du plan local d’urbanisme attaqué. Dans cet espace agricole, les terrains non bâtis, autres que ceux situés dans une enveloppe urbaine et pour cette raison classés en secteur UMe, présentent un potentiel pour l’agriculture, qu’ils soient effectivement exploités ou, constituant des « friches » agricoles ou des terres agricoles en situation de déprise, ne le sont plus effectivement, même quand ce potentiel est modeste au regard des conditions de l’agriculture contemporaine. Leur classement et, au cas d’espèce, le maintien de leur classement en zone agricole, répondent également à un objectif du projet d’aménagement et de développement durables consistant à pérenniser les espaces et activités agricoles, en particulier en vue de la « reconquête » des friches agricoles. Il est justifié par la préservation du potentiel des terres agricoles encore existantes à Saint-Herblain, lesquelles terres correspondent, en majorité, à celles du plateau agricole au sud-ouest du territoire de cette commune. Dès lors, le requérant n’est pas fondé à soutenir que le classement dans le secteur Ad de la zone agricole A des parcelles cadastrées section EB n° 417 et n° 419 à Saint-Herblain serait empreint d’une erreur manifeste d’appréciation.

17. Il résulte de ce qui précède que M. B n’est pas fondé à demander l’annulation de la délibération attaquée du 5 avril 2019.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Nantes Métropole, qui n’a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d’une somme au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par Nantes Métropole au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par Nantes Métropole au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C B ainsi qu’à Nantes Métropole.

Délibéré après l’audience du 31 mai 2022, à laquelle siégeaient :

M. A de Baleine, président,

M^me Le Lay, première conseillère,

M^me Milin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 juin 2022.

Le président-rapporteur,

A. A DE BALEINE

L’assesseure la plus ancienne dans l’ordre du tableau,

Y. LE LAY La greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne

au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui la concerne

ou à tous huissiers de justice à ce

requis en ce qui concerne les voies de droit commun

contre les parties privées, de pourvoir

à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

le greffier