Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 février 2022 et 15 juin 2025, M. A… et M^me B… C…, représentés par M^e Dalibard, demandent au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 10 août 2021 par lequel le maire de Montsoreau les a mis en demeure de remettre en état la maçonnerie du pignon d’une construction située 39 rue du Port sur le territoire de cette commune ou de réduire la taille du percement créé ainsi que la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le préfet de Maine-et-Loire sur leur recours hiérarchique formé contre la décision du 10 août 2021 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Montsoreau une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur requête est recevable ; la décision attaquée est une décision faisant grief et la requête a été enregistrée dans les deux mois suivant la naissance d’une décision implicite de rejet de leur recours hiérarchique formé le 7 octobre 2021 auprès du préfet de Maine-et-Loire ;

- il n’est pas établi que l’arrêté attaqué ait été signé par une autorité compétente ;

- il n’a pas été précédé d’un procès-verbal d’infraction ;

- il n’a pas été précédé d’une procédure contradictoire ;

- il méconnaît les dispositions des articles L. 481-1 à L. 481-3 du code de l’urbanisme ;

- leur projet respecte les dispositions du plan local d’urbanisme de Montsoreau, de sorte que l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur de droit ;

- l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 mai 2025, la commune de Montsoreau, représentée par M^e Tertrais, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est tardive ;

- la requête est dirigée contre un acte insusceptible de recours ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Un courrier du 12 mai 2025 adressé aux parties en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il était envisagé d’appeler l’affaire à l’audience et leur a indiqué la date à partir de laquelle l’instruction pourrait être close, dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article R. 613-1 et le dernier alinéa de l’article R. 613-2 du même code.

Par une ordonnance du 29 août 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application du dernier alinéa de l’article R. 613-1 du code de justice administrative.

Un mémoire, enregistré le 5 septembre 2025 après clôture de l’instruction, présenté par la commune de Montsoreau, n’a pas été communiqué.

Par une lettre du 8 septembre 2025, le tribunal a invité les requérants, en application de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire des pièces pour compléter l’instruction. Le 9 septembre 2025, les requérants ont produit les pièces demandées par le tribunal, qui les a communiquées à la commune de Montsoreau et au préfet de Maine-et-Loire le 10 septembre 2025.

La procédure a été communiquée au préfet de Maine-et-Loire, qui n’a pas produit d’écritures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Huet,

- les conclusions de M^me Chatal, rapporteure publique,

- les observations de M^e Leeson, substituant M^e Dalibard, représentant les requérants,

- et les observations de M^e Poirier-Coutansais, substituant M^e Tertrais, représentant la commune de Montsoreau.

Considérant ce qui suit :

1. M. A… et M^me B… C… ont créé une ouverture sur le pignon sud d’une maison située 39 rue du Port sur le territoire de la commune de Montsoreau. Par un arrêté du 10 août 2021, le maire de Montsoreau a mis en demeure les intéressés de remettre en état la maçonnerie de ce pignon ou de réduire la taille du percement ainsi créé. Par un courrier du 7 octobre 2021, M. et M^me C… ont formé un recours hiérarchique auprès du préfet de Maine-et-Loire à l’encontre de cet arrêté, qui a été implicitement rejeté. Par leur requête, M. et M^me C… demandent l’annulation de l’arrêté du 10 août 2021 et de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le préfet de Maine-et-Loire sur leur recours hiérarchique.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

2. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (…) ».

3. D’une part, la commune de Montsoreau fait valoir que la mise en demeure du 10 août 2021 ne constitue pas un acte faisant grief et serait ainsi insusceptible de recours contentieux. En l’espèce, la décision attaquée énonce que les travaux de création d’un percement de type baie panoramique horizontale au premier étage du pignon sud du bâtiment situé 39 rue du Port ont été réalisés sans autorisation, fixe aux requérants un délai de six mois pour remettre en état la maçonnerie de ce pignon dans ses dispositions d’origine ou pour réduire la taille du percement ainsi créé et indique que « la non-réalisation de [ces] travaux dans le délai imparti entrainera des astreintes journalières » et est passible de sanctions pénales. Cette mise en demeure, qui constate une infraction, fixe un délai et menace les requérants du paiement d’astreintes journalières et de sanctions pénales, doit être regardée comme une décision administrative faisant grief susceptible de recours. La première fin de non-recevoir opposée en défense doit donc être écartée.

4. D’autre part, la commune de Montsoreau fait valoir que la requête est irrecevable à raison de sa tardiveté dès lors que l’arrêté contesté du 10 août 2021 présente un caractère confirmatif des décisions non contestées des 2 juillet 2020, 24 août 2020 et 19 novembre 2020.

5. Une décision qui a le même objet qu’une précédente décision devenue définitive est, en l’absence de changement de circonstances de droit ou de fait de nature à emporter des conséquences sur l’appréciation des droits ou prétentions en litige, purement confirmative. Une telle décision est, par conséquent, insusceptible de faire l’objet d’un recours contentieux.

6. D’abord, par un courrier du 2 juillet 2020, le maire de Montsoreau a informé les requérants que la réalisation sans formalité préalable de l’ouverture sur leur bâtiment « est constitutive d’un délit réprimé par l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme et susceptible de faire l’objet de poursuites pénales ». Il a également demandé aux requérants de se rapprocher du service d’urbanisme de la commune et a précisé qu’à défaut du dépôt d’une déclaration préalable permettant de régulariser cette situation dans le délai d’un mois, il sera dressé un procès-verbal d’infraction transmis au procureur de la République. Ensuite, par un arrêté du 24 août 2020, le maire de Montsoreau s’est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée à la suite du courrier du 2 juillet 2020 et a indiqué, à l’article 2 de cet arrêté, que « la cohésion de la maçonnerie doit être restituée » tout en précisant, à la seconde phrase de cet article, le type d’ouverture qui pourrait se substituer à celle existante. Par un courrier du même jour, le maire de Montsoreau a invité les requérants « à déposer une nouvelle déclaration préalable de travaux présentant un projet de création d’une petite baie axée, de dimensions nettement plus hautes que larges, comportant une menuiserie traditionnelle à petits bois et volets battant en bois avant le 15 septembre 2020 », faute de quoi il sera dressé un procès-verbal d’infraction. Enfin, par un courrier du 19 novembre 2020, le maire de Montsoreau a rappelé aux requérants qu’ils ont effectué sans autorisation préalable des travaux et que cette situation est susceptible de constituer une infraction à la réglementation d’urbanisme en vigueur. Il a également indiqué aux intéressés qu’« afin de vérifier la réalité de cette infraction, il [sera] amené à effectuer une visite sur place ». Dans ces circonstances, il ressort des termes mêmes des courriers précités des 2 juillet 2020 et 24 août 2020 que le maire s’est borné à indiquer aux requérants qu’à l’échéance des délai impartis pour le dépôt d’une déclaration préalable, il se verra contraint de procéder à la rédaction d’un procès-verbal de constat d’infraction à la législation de l’urbanisme. Au vu des termes dans lesquels ils ont été rédigés, les courriers considérés ont pour objet principal d’obtenir des requérants le dépôt d’une déclaration préalable de travaux permettant la régularisation des travaux litigieux et non la remise en état du pignon sud dans ses dispositions d’origine. Par ailleurs, le courrier du 24 août 2020 et l’arrêté du même jour, dont la deuxième phrase de l’article 2 présente un caractère informatif, ne fixent aucun délai aux requérants pour restituer la cohésion de la maçonnerie du pignon sud ni ne les menacent de sanctions administratives et pénales, contrairement à l’arrêté attaqué. Quant au courrier du 19 novembre 2020, il a pour objet l’organisation d’une visite sur place permettant au maire de vérifier la réalité de l’infraction à la réglementation d’urbanisme en vigueur. En l’absence d’identité d’objet, la commune de Montsoreau n’est pas fondée à soutenir que la décision attaquée du 10 août 2021 présenterait un caractère purement confirmatif de précédentes décisions des 2 juillet 2020, 24 août 2020 et 19 novembre 2020, à supposer même qu’elles présentent toutes le caractère d’acte faisant grief. Enfin, le recours hiérarchique, adressé le 7 octobre 2021 en préfecture de Maine-et-Loire et qui a été implicitement rejeté, a nécessairement prorogé le délai du recours contentieux contre l’arrêté du 10 août 2021. Il s’ensuit que l’administration n’est pas fondée à soutenir que la requête de M. et M^me C…, qui a été enregistrée le 3 février 2022, serait tardive et irrecevable pour ces raisons. La seconde fin de non-recevoir ainsi opposée en défense doit, par suite, être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

7. D’une part, aux termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire. / Les infractions mentionnées à l’article L. 480-4 peuvent être constatées par les agents commissionnés à cet effet par l’autorité administrative compétente et assermentés lorsqu’elles affectent des immeubles soumis aux dispositions législatives du code du patrimoine relatives aux monuments historiques, aux abords des monuments historiques ou aux sites patrimoniaux remarquables ou aux dispositions législatives du code de l’environnement relatives aux sites et qu’elles consistent soit dans le défaut de permis de construire, soit dans la non-conformité de la construction ou des travaux au permis de construire accordé. Il en est de même des infractions aux prescriptions établies en application des articles L. 522-1 à L. 522-4 du code du patrimoine. / (…) ».

8. D’autre part, aux termes de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : « I.- Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l’article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu’un procès-verbal a été dressé en application de l’article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, l’autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / (…) ».

9. Il résulte de ces dispositions que, dans le but de renforcer le respect des règles d’utilisation des sols et des autorisations d’urbanisme, le législateur a entendu, que, lorsqu’a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d’une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier, soit de solliciter l’autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires. Cette mise en demeure peut être assortie d’une astreinte, prononcée dès l’origine ou à tout moment après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, s’il n’y a pas été satisfait, en ce cas après que l’intéressé a de nouveau été invité à présenter ses observations.

10. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier, et en particulier d’un courriel des services de la collectivité du 29 mars 2021, et n’est d’ailleurs pas sérieusement contesté en défense, qu’aucun procès-verbal n’a été dressé par le maire de Montsoreau, ni même en tout état de cause par l’architecte des bâtiments de France, en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme à la date de l’arrêté attaqué du 10 août 2021, alors qu’il s’agit d’une condition nécessaire pour permettre l’engagement de la procédure qu’instaurent les dispositions de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme. Si la commune soutient que l’infraction a néanmoins été constatée préalablement à la mise en demeure, le législateur a toutefois subordonné l’exercice des pouvoirs dont les articles L. 481-1 et suivants du code de l’urbanisme investissent l’autorité administrative compétente au constat préalable d’une infraction pénale par un procès-verbal dressé en application de l’article L. 480-1 du même code. Eu égard à la nature même d’un procès-verbal de constat d’infraction et aux garanties offertes aux administrés, l’absence de tout procès-verbal constatant préalablement une infraction a privé M. et M^me C… d’une garantie, alors même que la collectivité soutient que la matérialité de l’infraction n’est pas contestée par les requérants. Ainsi, en l’absence de preuve de l’existence d’un tel procès-verbal, M. et M^me C… sont fondés à soutenir qu’une mise en demeure au titre de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme ne pouvait être légalement prise au regard des dispositions précitées. Dans ces circonstances, les moyens tirés du vice de procédure et de l’erreur de droit doivent être accueillis.

11. Il résulte de ce qui précède que l’arrêté du 10 août 2021 ainsi que la décision implicite de rejet du recours hiérarchique des requérants doivent être annulés. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n’est susceptible, en l’état du dossier, de fonder cette annulation.

Sur les frais liés au litige :

12. Dans les circonstances de l’espèce, il n’apparaît pas inéquitable de laisser à chacune des parties la charge des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du maire de Montsoreau du 10 août 2021 ainsi que la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le préfet de Maine-et-Loire sur le recours hiérarchique présenté par M. et M^me C… sont annulés.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A… et M^me B… C…, au préfet de Maine-et-Loire et à la commune de Montsoreau.

Délibéré après l’audience du 18 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Specht-Chazottes, présidente,

M^me Mounic, première conseillère,

M. Huet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 octobre 2025.

Le rapporteur,

F. HUET

La présidente,

F. SPECHT-CHAZOTTES

Le greffier,

G. VIEL

La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,