Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 mars 2022 et le 9 juin 2023, la SCCV La Baule 117, représentée par M^e Vic, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 9 février 2022 par lequel le maire de La Baule-Escoublac a ordonné l’interruption des travaux exécutés par la SCCV La Baule 117 sur un terrain sis 117, avenue du maréchal de Lattre de Tassigny à La Baule-Escoublac, sur la parcelle cadastrée 55 AD 185 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La SCCV soutient que :

- l’arrêté attaqué est entaché d’un vice d’incompétence ;

- l’arrêté est dépourvu de base légale ;

- les motifs justifiant l’arrêté interruptif de travaux sont infondés : l’avis défavorable de l’architecte des Bâtiments de France a été rendu dans des conditions irrégulières et est entaché d’erreur de droit ; les travaux exécutés ne contreviennent pas à l’article II.2.6.1 du règlement du site patrimonial remarquable; le motif tiré du non-respect des règles de stationnement est entaché d’une erreur de droit dès lors que ces travaux sont conformes à l’autorisation d’urbanisme ; le maire ne pouvait pas se fonder sur le dossier de demande de permis de construire modificatif, qui a fait l’objet d’un rejet tacite et n’a jamais été instruit ;

- le maire de La Baule-Escoublac a entaché son arrêté d’une erreur de droit en mettant en demeure la SCCV La Baule 117 de cesser immédiatement tous les travaux de construction intérieurs et extérieurs.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mai 2023, le préfet de la Loire-Atlantique conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer, et à titre subsidiaire au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- un non-lieu à statuer doit être prononcé en raison de l’abrogation de l’arrêté attaqué et de la délivrance d’un permis de construire modificatif le 30 novembre 2022 ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par des mémoires, enregistrés le 14 décembre 2022 et le 19 juin 2023, la commune de La Baule-Escoublac, représentée par M^e Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SCCV La Baule 117 en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du patrimoine ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Brémond, premier conseiller,

- les conclusions de M^me Thomas, rapporteure publique,

- les observations de M^e Vic, avocat de la SCCV La Baule 117,

- et les observations de M^e Léon, substituant M^e Marchand, représentant la commune de La Baule-Escoublac.

Considérant ce qui suit :

Le 15 novembre 2017, la SAS Promocean a déposé un permis de construire en vue de la restructuration d’un bâtiment existant et de son changement de destination pour la création de logements avec maintien partiel de locaux d’activité professionnelle et la construction d’un nouveau bâtiment à usage d’habitat collectif comprenant 25 logements dont 3 sociaux, sur un terrain sis 117, avenue du maréchal de Lattre de Tassigny à La Baule-Escoublac, sur la parcelle cadastrée 55 AD 185, au sein du site patrimonial remarquable. Par un arrêté du 1er juin 2018, le maire de La Baule-Escoublac a délivré le permis de construire sollicité. Ce permis de construire a été transféré le 30 août 2018 à la SCCV La Baule 117, qui a déposé une demande de permis de construire modificatif le 9 avril 2021 afin de régulariser les modifications apportées au projet au cours de l’exécution des travaux. Par une décision du 17 août 2021, le maire de La Baule-Escoublac a notifié à la SCCV La Baule 117 une décision de rejet tacite de cette demande de permis de construire modificatif aux motifs, d’une part, que les pièces complémentaires sollicitées au cours de l’instruction de cette demande n’avaient pas été produites dans le délai de trois mois et, d’autre part, que l’architecte des Bâtiments de France avait donné un avis défavorable sur la modification des façades initialement autorisées. Un procès-verbal d’infraction relevant des non conformités aux règles d’urbanisme a été dressé le 10 septembre 2021. Par un arrêté du 16 septembre 2021, le maire de La Baule-Escoublac a ordonné à la SCCV La Baule 117 d’interrompre les travaux entrepris. Saisi d’un recours gracieux contre cette décision, le maire de La Baule-Escoublac a fait droit à cette demande le 20 octobre 2021 et a retiré cet arrêté, en raison du défaut de procédure contradictoire et de l’absence d’urgence. Par un arrêté du 9 février 2022, dont la SSCV demande l’annulation, le maire de La Baule-Escoublac a de nouveau ordonné à la SSCV La Baule 117 d’interrompre les travaux.

Sur l’exception de non-lieu à statuer :

Dans le cas où l’administration procède à l’abrogation de l’acte administratif attaqué, cette circonstance ne prive d’objet le recours formé à son encontre qu’à la double condition que cet acte n’ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive.

Il est constant que les travaux litigieux ont été interrompus entre le 16 septembre 2021, date à laquelle a été pris le premier arrêté interruptif de travaux, et le 30 novembre 2022, date à laquelle le maire de La Baule-Escoublac a délivré un permis de construire modificatif à la SCCV La Baule 117 et ainsi procédé nécessairement à l’abrogation de l’arrêté interruptif de travaux du 9 février 2022. Dès lors, cet arrêté, qui avait le même objet que l’arrêté du 16 septembre 2021 retiré suite au recours gracieux formé par la SCCV, doit être regardé comme ayant reçu exécution. Il en résulte que la demande de la SCCV La Baule 117 tendant à son annulation n’est pas devenue sans objet. Par suite, il y a lieu de statuer sur la requête.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Aux termes de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme : « L’interruption des travaux peut être ordonnée soit sur réquisition du ministère public agissant à la requête du maire, du fonctionnaire compétent ou de l’une des associations visées à l’article L. 480-1, soit, même d’office, par le juge d’instruction saisi des poursuites ou par le tribunal correctionnel. L’interruption des travaux peut être ordonnée, dans les mêmes conditions, sur saisine du représentant de l’Etat dans la région ou du ministre chargé de la culture, pour les infractions aux prescriptions établies en application des articles L. 522-1 à L. 522-4 du code du patrimoine. (…) Dès qu’un procès-verbal relevant l’une des infractions prévues à l’article L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut également, si l’autorité judiciaire ne s’est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l’interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. (…) Les pouvoirs qui appartiennent au maire, en vertu des alinéas qui précèdent, ne font pas obstacle au droit du représentant de l’Etat dans le département de prendre, dans tous les cas où il n’y aurait pas été pourvu par le maire et après une mise en demeure adressée à celui-ci et restée sans résultat à l’expiration d’un délai de vingt-quatre heures, toutes les mesures prévues aux précédents alinéas. (…) . Aux termes de l’article L. 480-4 de ce code, dans sa version applicable au présent litige : « Le fait d’exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d’une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d’une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l’article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d’amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé. / Les peines prévues à l’alinéa précédent peuvent être prononcées contre les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou autres personnes responsables de l’exécution desdits travaux. »

En premier lieu, par un arrêté du 20 juillet 2020, dont les mentions attestent du caractère exécutoire, le maire de La Baule-Escoublac a donné à M^me B… A…, adjointe au maire, en charge de l’aménagement de la promenade de la mer, de l’urbanisme, de l’habitat, des travaux et du patrimoine, signataire de l’arrêté attaqué, délégation aux fins de signer notamment les actes et autorisations liés à l’occupation des sols au titre du Livre IV de l’urbanisme. Aucune disposition législative ni règlementaire n’interdit au maire d’utiliser le mécanisme de la délégation lorsque la décision est prise au nom de l’Etat, ni n’exige que la délégation de signature donnée par le maire à l’un de ses adjoints ou conseillers pour l’exercice de ses fonctions doive être expresse et spéciale dès lors qu’il s’agit d’un arrêté pris par la commune au nom de l’Etat. Par ailleurs, le Livre IV du code de l’urbanisme inclut la police de l’urbanisme, dont relève l’arrêté attaqué. Par conséquent, M^me A… avait compétence pour signer un arrêté interruptif de travaux faisant suite au constat d’une infraction pour méconnaissance des prescriptions de l’autorisation d’urbanisme antérieurement délivrée. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de cette signataire doit être écarté.

En deuxième lieu, le maire ne peut ordonner, sur le fondement de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme, l’interruption de travaux achevés, quelle que soit leur nature. Si la SCCV La Baule 117 soutient que les travaux autorisés par le permis de construire du 1er juin 2018 étaient achevés depuis le 16 septembre 2021, date du premier arrêté interruptif de travaux, et que la société a déclaré l’achèvement et la conformité des travaux le 23 décembre 2021, avant l’arrêté du 9 février 2022 attaqué, il ressort des pièces du dossier, et en particulier du certificat de contestation de la conformité des travaux établi par la commune de La Baule-Escoublac le 9 février 2022, que les travaux étaient en cours et non achevés, avec notamment des parpaings encore à nu sur une grande partie du bâtiment A, des aménagements extérieurs en cours de réalisation, et l’escalier du bâtiment B en cours de réalisation. Il en résulte que la société requérante n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté attaqué concerne des travaux achevés et est dépourvu de base légale.

En troisième lieu, pour ordonner l’interruption des travaux, le maire de La Baule-Escoublac s’est fondé sur la non-conformité des travaux réalisés au permis de construire délivré le 1er juin 2018, au constat, d’une part, que la modification et la simplification totale des matériaux et la composition des façades et des ouvertures ont été exécutés sans autorisation sur un terrain situé en site patrimonial remarquable, d’autre part que la réalisation de places de parking et les travaux de terrassement, exécutés illégalement, contreviennent aux dispositions de l’article II.2.6.1 du règlement du site patrimonial remarquable et aux prescriptions énoncées à l’article 2 de l’arrêté du permis de construire, en ce qu’ils portent atteinte à trois pins Laricio à protéger, et à leur système racinaire, de troisième part que les travaux en cours ne respectent pas les règles relatives au stationnement des véhicules édictées à l’article UD 12 du règlement du plan local d’urbanisme, et, de quatrième part, que le procès-verbal d’infraction du 10 septembre 2021 indique que la demande de permis de construire modificatif faisait état de nombreuses autres modifications apportées au permis de construire initial, telles que le traitement des eaux pluviales, la refonte totale des distributions et aménagements intérieurs, le nombre de logements et de bureaux ne recevant pas de public, la modification de la hauteur du bâtiment B, et la création d’emprise au sol supplémentaire.

La circonstance que la décision attaquée évoque l’avis défavorable de l’architecte des Bâtiments de France du 15 juin 2021 sur la demande de permis modificatif ultérieurement rejetée, auquel la décision attaquée fait allusion pour démontrer la gravité des travaux réalisés sans autorisation, est sans incidence sur la légalité de cette décision. Il ressort des termes de l’arrêté attaqué que le maire de La Baule-Escoublac ne s’est pas fondé sur l’avis défavorable de l’architecte des Bâtiments de France, qui est mentionné de manière superfétatoire, mais, comme indiqué au point 7, sur l’exécution sans autorisation et non-régularisable de travaux portant sur la modification des matériaux, la composition des façades et des ouvertures. Dès lors la SCCV La Baule 117 ne peut utilement soutenir que l’avis de l’architecte des Bâtiments de France du 15 juin 2021 a été émis dans des conditions irrégulières, ni que la décision attaquée serait entachée d’erreur de droit.

En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 641-1 du code du patrimoine : « I- Est puni des peines prévues à l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme le fait de réaliser des travaux  : / ( …) 4° Sans l’autorisation prévue aux articles L. 632-1 et L. 632-2 relatifs aux travaux sur les immeubles situés en site patrimonial remarquable. / II. – Les articles L. 480-1, L. 480-2, L. 480-3 et L. 480-5 à L. 480-9 du code de l’urbanisme sont applicables aux infractions prévues au I du présent article, sous la seule réserve des conditions suivantes : / 1° Les infractions peuvent être constatées par les agents publics commissionnés à cet effet par l’autorité administrative compétente et assermentés ; / 2° Pour l’application de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme, le représentant de l’Etat dans la région ou le ministre chargé de la culture peut saisir l’autorité judiciaire d’une demande d’interruption des travaux et, dès qu’un procès-verbal relevant l’une des infractions prévues au I du présent article a été dressé, ordonner, par arrêté motivé, l’interruption des travaux si l’autorité judiciaire ne s’est pas encore prononcée ». Aux termes de l’article L. 632-1 de ce code : « Dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable, sont soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l’état des parties extérieures des immeubles bâtis, y compris du second œuvre, ou des immeubles non bâtis. / Sont également soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l’état des éléments d’architecture et de décoration, immeubles par nature ou effets mobiliers attachés à perpétuelle demeure, au sens des articles 524 et 525 du code civil, lorsque ces éléments, situés à l’extérieur ou à l’intérieur d’un immeuble, sont protégés par le plan de sauvegarde et de mise en valeur. Pendant la phase de mise à l’étude du plan de sauvegarde et de mise en valeur, sont soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l’état des parties intérieures du bâti. / L’autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur du site patrimonial remarquable. ». Aux termes de l’article L. 632-2 du même code : « « L’autorisation prévue à l’article L. 632-1 est, sous réserve de l’article L. 632-2-1, subordonnée à l’accord de l’architecte des Bâtiments de France, le cas échéant assorti de prescriptions motivées. (…) ». Aux termes de l’article II.2.6.1 du règlement du site patrimonial remarquable de la Baule-Escoublac : « (…) Les coupes ou abattage d’arbres sont soumis à autorisation préalable délivrée par l’autorité compétente mentionnée aux articles L.422-1 à L.422-8 du code de l’urbanisme (…) »

D’une part, si la SCCV La Baule 117 soutient avoir respecté la prescription figurant dans l’arrêté de permis de construire du 1er juin 2018 concernant les espaces verts, qui, selon elle, imposerait seulement la conservation de cinq pins et ne prohiberait pas les travaux de terrassement au pied de ces arbres, il ressort des pièces du dossier qu’un des pins concernés a été abattu lors de la réalisation des places de stationnement, et qu’aucune protection n’a été mise en place autour des arbres à conserver lors de la réalisation des travaux. Par ailleurs, la SCCV La Baule 117 ne soutient ni même n’allègue avoir pris l’attache des services de la commune avant de réaliser ces travaux, alors que la prescription figurant dans l’arrêté du 1er juin 2018 le prévoyait expressément.

D’autre part, il est constant que l’abattage d’un des pins Laricio a été réalisé sans l’autorisation préalable requise par les dispositions de l’article II.2.6.1 du règlement du site patrimonial remarquable de La Baule-Escoublac relatives aux secteurs où la pinède est à conforter. Dès lors, contrairement à ce que soutient la SCCV La Baule 117, les travaux de réalisation des places de stationnement ne sont pas seulement non conformes à la prescription fixée par l’arrêté de permis de construire du 1er juin 2018, mais constituent une infraction au sens de l’article L. 641-1 du code du patrimoine et de l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme.

De troisième part, si les dispositions du II de l’article L. 641-1 du code du patrimoine prévoient que le préfet de région peut ordonner l’interruption des travaux au sein d’un site patrimonial remarquable, ces dispositions prévoient également que les articles L. 480-1, L. 480-2, L. 480-3 et L. 480-5 à L. 480-9 du code de l’urbanisme, qui concernent les pouvoirs du maire en matière d’interruption des travaux, sont applicables aux infractions constatées au sein d’un tel site. Par suite, la SCCV requérante n’est pas fondée à soutenir que le préfet de région se substituerait au maire pour ordonner l’interruption des travaux en cas de méconnaissance du règlement du site patrimonial remarquable et que le maire de La Baule-Escoublac n’était pas compétent pour interrompre des travaux méconnaissant le règlement du site patrimonial remarquable de la commune. La circonstance que l’arrêté attaqué vise à la fois les articles du code de l’urbanisme et les articles du code du patrimoine est à cet égard sans incidence sur la légalité de cet arrêté.

Il résulte de ce qui précède que la SCCV requérante n’est pas fondée à soutenir que le motif tiré de la violation de l’article II.2.6.1 du règlement du site patrimonial remarquable est entaché d’erreur de droit

En cinquième lieu, si l’arrêté attaqué fait état des modifications demandées dans le dossier de demande de permis de construire modificatif déposé le 9 avril 2021, il mentionne également que les relevés de la construction en cours réalisés par le géomètre expert missionné par la SCCV La Baule 117 confirment une emprise au sol et une hauteur excédentaires par rapport aux indications du permis de construire initial. Par conséquent, contrairement à ce que soutient la SCCV requérante, le maire de La Baule-Escoublac ne s’est pas fondé uniquement sur le contenu de la demande de permis de construire modificatif, mais a pris en compte la non-conformité des travaux réalisés par la SCCV La Baule 117 par rapport au permis de construire initial. Dans ces conditions, le maire de La Baule-Escoublac pouvait légalement se fonder sur ce motif pour prendre l’arrêté interruptif de travaux attaqué.

Il résulte de l’instruction que le maire de La Baule-Escoublac aurait pris la même décision en se fondant sur ces seuls motifs.

En dernier lieu, l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, introduit par la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, permet à l’autorité compétente, indépendamment des poursuites pénales qui pourraient être engagées, de prononcer une mise en demeure, assortie le cas échéant d’une astreinte, dans différentes hypothèses où les dispositions du code de l’urbanisme, ou les prescriptions résultant d’une décision administrative ont été méconnues, en vue d’obtenir la régularisation de ces infractions, par la réalisation des opérations nécessaires à cette fin ou par le dépôt des demandes d’autorisation ou déclarations préalables permettant cette régularisation.

Il résulte de ces dispositions, prises dans leur ensemble et eu égard à leur objet, que, si elles font référence aux « travaux », elles sont cependant applicables à l’ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d’une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement.

Il ressort des pièces du dossier, et notamment du certificat de contestation de l’achèvement et de la conformité des travaux que la répartition et la distribution des aménagements intérieurs ont été entièrement modifiés lors de la réalisation des travaux, sans que les plans intérieurs précisant l’altimétrie et la destination des niveaux de plancher soient communiqués à la commune, alors que ces plans sont obligatoires, le projet étant situé dans un secteur soumis au plan de prévention des risques littoraux. Par conséquent, les travaux de construction intérieurs, objet de la mise en demeure, ne constituent pas de simples aménagements intérieurs. Par ailleurs, les dispositions du permis de construire obtenu le 1er juin 2018 sont indivisibles, de par le lien physique et fonctionnel existant entre les travaux de construction intérieurs et extérieurs. Dans ces conditions, même si les infractions relevées ne portent que sur les travaux de construction extérieurs, l’autorité administrative pouvait légalement suspendre les travaux autorisés dans le cadre du permis du 1er juin 2018 dans leur intégralité.

Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté interruptif de travaux du 9 février 2022.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la SCCV La Baule 117, la somme demandée par la commune de La Baule-Escoublac à ce même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SCCV La Baule 117 est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de La Baule-Escoublac au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCCV La Baule 117, à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation et à la commune de La Baule-Escoublac.

Copie en sera adressée au préfet de la Loire-Atlantique.

Délibéré après l’audience du 13 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Douet, présidente,

M^me Malingue, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2026.

Le rapporteur,

E. Brémond

La présidente,

H. Douet

Le greffier,

F. Lainé

La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,