Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 7 octobre 2022, le 15 mai 2023, le 1er juin 2023 et le 29 août 2023, la société MetB 20 et la société BBF Le Relais 20, représentées par M^e Annoot, demandent au tribunal :

1°) d’annuler, à titre principal, la délibération du 9 mai 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Cœur de Beauce a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi)ou , à titre subsidiaire, cette délibération en tant qu’elle approuve le classement en zone A des parcelles ZI 115, 116, 117, 208 et 221 situées sur le territoire de la commune de Santilly et, en tout état, de cause la décision du 11 août 2022 de rejet de leur recours gracieux ;

2°) d’enjoindre à la communauté de communes Cœur de Beauce de prendre une nouvelle délibération prévoyant un nouveau classement de la parcelle cadastrée section ZI n° 221 dans une zone du PLUi dont le règlement autorise les aires de stationnement de poids-lourd, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Cœur de Beauce une somme de 1 800 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

— la décision portant rejet du recours gracieux dirigé contre la délibération du 9 mai 2022 est entachée d’incompétence ;

— la délibération approuvant le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) est entachée d’illégalité en ce qu’aucune convocation et note de synthèse n’ont été adressées aux conseillers communautaires, préalablement à l’adoption du PLUi ;

— il n’est pas établi que le quorum aurait bien été atteint ;

— la délibération du 9 mai 2021 et la décision portant rejet du recours gracieux sont entachées d’erreur de droit et d’erreur d’appréciation en ce que le règlement du PLUi ne définit pas la notion de hameau, le schéma de cohérence territoriale (SCOT) n’est pas opposable dans un rapport de conformité et l’extension de l’urbanisation dans les hameaux prévue par le document d’orientations et d’objectifs (DOO) du SCOT ne concerne que la production de logements ;

— le classement en zone A des parcelles cadastrées section ZI n° 115, 116, 117, 208 et 221 est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

— ce classement est incohérent avec les objectifs et les orientations du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du PLUi ;

— ce classement est incompatible avec le SCOT ;

— ce classement méconnait le principe d’égalité.

Par des mémoires en défense enregistrés le 16 janvier 2023 et le 28 juin 2023 et un mémoire enregistré le 12 septembre 2023 non-communiqué, la communauté de communes Cœur de Beauce, représentée par M^e Pintat, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des sociétés requérantes de la somme de 1 800 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Gasnier, rapporteur,

— les conclusions de M^me Best-De Gand, rapporteure publique,

— les observations de M^e Annoot, représentant les sociétés requérantes,

— et celles de M^e Drevet, représentant la communauté de communes Cœur de Beauce.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 9 mai 2022, la communauté de communes Cœur de Beauce a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi). Le 20 juin 2022, la SARL Le Relais 20 a formé un recours gracieux à l’encontre de cette délibération, lequel a été rejeté par décision du président de la communauté de communes Cœur de Beauce le 11 août 2022. La société MetB 20 et la société BBF Le Relais 20 demandent l’annulation de cette délibération et de la décision du 11 août 2022 rejetant le recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne les vices propres à la décision de rejet du recours gracieux :

2. L’exercice d’un recours gracieux, n’a d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position. En conséquence, les vices propres dont serait entachée la décision de rejet du recrus gracieux ne peuvent être utilement contestés.

3. Si les requérantes soutiennent que la décision portant rejet du recours gracieux est entachée d’incompétence faute de justifier d’une délégation de signature, le vice allégué est propre à la décision de rejet du recours gracieux. Le moyen doit donc être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne la légalité externe de la délibération contestée :

4. Aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales rendu applicable à la communauté de communes Cœur de Beauce par l’article L. 5211-1 du même code : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ». Aux termes de l’article L. 2121-12 du même code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d’urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc () ».

5. Il résulte de ces dispositions que, dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le président de l’EPCI n’ait fait parvenir aux membres du conseil communautaire, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires ont été convoqués 6 jours avant la séance du 9 mai 2022 et qu’ils ont été destinataires d’une note de synthèse dont la suffisance n’est pas contestée par les sociétés requérantes. Le moyen doit donc être écarté.

7. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable à la communauté de communes Cœur de Beauce par l’article L. 5211-1 du même code : « Le conseil municipal ne délibère valablement que lorsque la majorité de ses membres en exercice est présente () ».

8. Il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil communautaire étaient tous présents ou représentés lors du vote de la délibération du 9 mai 2022. Le moyen tiré de la méconnaissance de la règle de quorum doit donc être écarté.

En ce qui concerne l’erreur manifeste d’appréciation et l’incohérence avec les objectifs et orientations du PADD du classement des parcelles ZI 115, 116, 117, 208 et 221 :

9. Aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ». Aux termes de l’article L. 151-9 du même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Aux termes de l’article R. 151-22 de ce code : « Les zones agricoles sont dites » zones A « . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ».

10. D’une part, il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

11. D’autre part, pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

S’agissant du moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation :

12. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles ZI 115, 116, 117, 208 et 221, classées en zone A par le PLUi en litige sont situées au lieu-dit « Château-Gaillard », au sein d’une zone faiblement urbanisée du territoire de la commune de Santilly, et se présentent, à la date de la délibération attaquée, comme des aires de stationnement de poids-lourds. Les parcelles ZI 115, 116, 117 et 208, bien qu’étant artificialisées et prolongeant un terrain bâti cadastré ZI 114 qui accueille le restaurant exploité par la société « Chez Véro et Gaela », bordent un vaste espace agricole au Nord et à l’Est. Il ressort également des pièces du dossier que la parcelle ZI 221, initialement à l’état de plaine et dont la vocation agricole est attestée par l’acte de vente du 28 septembre 2020, a fait l’objet de travaux d’aménagement en aire de stationnement engendrant la suppression d’un chemin rural moins d’un an avant l’approbation du PLUi. L’autorisation d’urbanisme requise à cet effet a été explicitement refusée à la société BBF Relais 20 par un arrêté du maire de Santilly du 16 février 2021. Si cette parcelle jouxte au Nord le terrain d’implantation du restaurant exploité par la société MetA 20, classé en zone Ua, elle est aussi bordée à l’Est et au Sud, par de vastes terres agricoles. Cette parcelle s’ouvre par ailleurs, à l’Ouest, sur un espace agricole dont elle n’est séparée que par la RD 2020. Bien que ne présentant plus elles-mêmes un caractère agricole, les cinq parcelles contestées s’insèrent ainsi néanmoins dans un espace agricole plus large dont elles font partie intégrante.

13. Eu égard aux caractéristiques et à la localisation de ces parcelles, leur classement en zone agricole est justifié par les objectifs et orientations du projet d’aménagement et de développement durables (PADD), librement accessibles par le juge et les parties sur le site géoportail-urbanisme, qui entendent, d’une part, protéger les sols agricoles en évitant « le mitage et le grignotage » et en maintenant l’usage agricole des chemins existants ou à créer (orientation 1-3), d’autre part, préserver le patrimoine naturel en accordant une importance aux milieux ouverts tels que les champs (orientation 1-4) et, enfin, modérer la consommation de l’espace (objectif n°3). Le classement contesté, bien que concernant des parcelles en elles-mêmes désormais artificialisées, au demeurant illégalement en ce qui concerne la parcelle ZI 221, permettra ainsi de ne pas étendre le périmètre bâti existant aux terrains agricoles limitrophes conformément à la volonté des auteurs du PLUi.

14. Par suite, eu égard aux caractéristiques de la zone très majoritairement agricole, à la localisation des parcelles à l’extrémité de la zone faiblement bâtie, et au parti d’aménagement retenus par les auteurs du PLUi, sans que les requérantes puissent utilement se prévaloir de ce que leur situation économique n’aurait pas été prise en compte et de ce qu’un autre classement moins restrictif pouvait être envisagé, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation dont serait entaché le classement des parcelles ZI 115, 116, 117, 208 et 221 ne peut qu’être écarté.

S’agissant de l’incohérence du classement des parcelles par rapport aux objectifs et orientations du PADD :

15. Les sociétés requérantes soutiennent que le classement des parcelles, lesquelles sont situées dans un axe routier structurant, est incohérent avec l’orientation 1-1 qui prévoit de « conforter l’activité territoriale en s’appuyant sur les dynamiques des bassins limitrophes » et de « porter le développement grâce à la convergence des nœuds intermodaux », notamment des échangeurs autoroutiers et avec l’orientation 2-5 relative à l’accueil des activités commerciales qui prévoit « d’assurer le développement des entreprises » et de « renforcer l’attractivité du territoire ».

16. Toutefois, d’une part, il résulte de ce qui a été dit précédemment que le classement en zone A des parcelles contestées est justifié par les orientations 1-3 et 1-4 ainsi que l’objectif 3 du PADD du PLUi et ce quand bien même le document graphique n’aurait pas identifié ces parcelles comme relevant expressément de l’objectif n°3. À cet égard, si le lieu-dit de Château-Gaillard est identifié par le document graphique du PADD comme relevant des orientations 1-1 et 2-5 citées au point précédent, relatives au développement économique, ce même document identifie également les terrains agricoles entourant cette zone, par un code couleur jaune, comme étant soumis à l’orientation 1-3 « protéger les sols agricoles ». En outre, chacune des orientations concernées est exprimée en des termes relativement généraux sans que l’une présente un degré de précision plus important que l’autre. D’autre part, il ne résulte pas des pièces du dossier que le classement contesté ferait obstacle à la poursuite de l’activité économique des restaurants situés sur les parcelles limitrophes, l’établissement « Relais 20 » en particulier disposant par ailleurs de capacités de stationnement sur sa parcelle d’implantation. Il ne remet pas davantage en cause les aménagements d’aires de stationnement légalement autorisés par l’autorité compétente en matière d’urbanisme. Dans ces conditions, le classement des parcelles ZI 115, 116, 117, 208 et 221 ne contrarie pas les orientations et objectifs du PADD pris dans leur ensemble.

En ce qui concerne l’incompatibilité du classement de la parcelle ZI 221 avec les orientations du SCoT :

17. Aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme : " Les plans locaux d’urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 ; () ".

18. Il résulte de ces dispositions que les plans locaux d’urbanisme sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec les orientations et objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCoT). Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d’urbanisme, qui déterminent les partis d’aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d’avenir, d’assurer, ainsi qu’il a été dit, non leur conformité aux énonciations des SCoT, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d’un PLU avec un SCoT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

19. Les requérantes soutiennent que le classement de la parcelle ZI 221 en zone A est incompatible avec les orientations du SCoT relatives à l’activité économique (PADD du SCoT pages 6, 8 et 9) qui promeuvent le développement de la filière logistique et entendent valoriser une desserte de qualité (document d’orientation et d’objectifs – DOO – du SCoT pages 12 et 18), telle que celle de la RD 2020. Elles font ailleurs valoir que la parcelle litigieuse pouvait, au regard des orientations du SCoT, être classée en zone U.

20. Toutefois, d’une part, il n’appartient pas au juge administratif de vérifier si un autre classement moins restrictif pourrait être compatible avec les orientations du SCoT prises dans leur ensemble mais uniquement de vérifier que le zonage et les cas échéant les prescriptions qui lui sont applicables sont par eux-mêmes compatibles avec les orientations de ce document. D’autre part, les requérantes n’établissent pas, par ces allégations, que le classement ainsi arrêté serait incompatible avec les orientations du SCoT prises dans leur ensemble, alors qu’il est constant que celui-ci répond aux orientations destinées à limiter la consommation de l’espace (DOO du SCoT page 61) et préserver l’activité agricole (DOO page 14), ni davantage que l’incompatibilité alléguée serait caractérisée à l’échelle du territoire couvert par ce schéma.

En ce qui concerne les erreurs de droit et d’appréciation dont serait entaché le motif fondé sur l’incompatibilité avec le SCoT :

21. Les requérantes soutiennent que la délibération et la décision rejetant leur recours gracieux sont entachées d’erreur de droit et d’appréciation en ce que, contrairement à ce qu’a indiqué le président de cette collectivité dans la décision de rejet du recours gracieux, le SCoT ne fait pas obstacle à l’urbanisation de la parcelle ZI 221 laquelle ne peut être qualifiée de « hameau ». Elles font notamment valoir que le chapitre III « Faire de la proximité la base de l’armature territoriale » inséré dans le titre 3 « Le parcours territorial » ne traite de la notion de hameau qu’en ce qui concerne la production de logements. Elles soutiennent également que le PLUi ne définit pas la notion de « hameau » ce qui rendrait inopposables les orientations du SCoT à ce titre.

22. Toutefois, à supposer établies les erreurs de droit et d’appréciation alléguées, il ressort des pièces du dossier que la communauté de communes aurait déterminé le même classement pour la parcelle ZI 221 en se fondant uniquement sur son parti d’aménagement à l’exclusion du motif tiré de l’impossibilité d’urbaniser cette zone du fait des orientations du SCoT, mentionné dans la décision de rejet du recours gracieux. Dès lors, et en tout état de cause, les moyens tirés de l’erreur de droit et d’appréciation développés à ce titre ne sont pas de nature à entacher le classement de la parcelle ZI 221 d’illégalité. Ils doivent donc être écartés.

En ce qui concerne la méconnaissance du principe d’égalité :

23. Il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Par suite, dès lors que cette délimitation ne repose pas, ainsi qu’il a été dit aux points précédents, sur une appréciation manifestement erronée, elle n’entraine ni discrimination ni atteinte illégales au principe d’égalité des citoyens devant la loi. Le moyen doit donc être écarté.

24. Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir, les conclusions d’annulation des sociétés MetA 20 et BBF Relais 20 doivent être rejetées.

Sur les frais d’instance :

25. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes Cœur de Beauce la somme demandée par les sociétés requérantes au titre des frais qu’elles auraient exposés dans la présente instance.

26. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des sociétés MetA 20 et BBF Relais 20, une somme globale de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société MetA 20 et de la société BBF Relais 20 est rejetée.

Article 2 : La société MetA 20 et la société BBF Relais 20 verseront à la communauté de communes Cœur de Beauce une somme globale de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société MetA 20 et à la communauté de communes Cœur de Beauce.

Délibéré après l’audience du 20 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

M. Gasnier, conseiller,

M^me Ploteau conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025.

Le rapporteur,

Paul GASNIER

Le président,

Denis LACASSAGNELa greffière,

Frédérique GAUTHIER

La République mande et ordonne au préfet d’Eure-et-Loir en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.