Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 22 novembre 2019, 9 mars 2022, 14 mars 2022 et 21 mars 2022, M. A B demande au tribunal :

1°) d’annuler les décisions par lesquelles les ministres chargés de l’économie, des finances et de l’environnement ont implicitement refusé de lui communiquer les documents préparatoires à l’accord du 9 avril 2015 signé entre l’Etat et les sociétés concessionnaires d’autoroutes et aux décrets n°s 2015-1044, 2015-1045, 2015-1046 du 21 août 2015, notamment ceux détenus par les directeurs de cabinet de ces ministres entre avril 2014 et août 2016 ;

2°) d’enjoindre aux ministres chargés de l’économie, des finances et de l’environnement de lui communiquer les documents sollicités dans un délai de 15 jours à compter de la notification du présent jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de prononcer, en application des dispositions de l’article R. 633-1 du code de justice administrative, l’inscription de faux du mémoire en défense du ministre de l’économie, des finances et de la relance produit le 17 mars 2022 ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 350 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. B soutient que :

— les documents dont il sollicite la communication existent nécessairement dès lors que l’accord du 9 avril 2015 et les décrets du 21 août 2015 n’auraient pas pu être pris sans document préparatoire des services de l’Etat permettant de prendre une décision éclairée ;

— ces documents sont communicables sur le fondement des articles L. 311-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration et sur le fondement des articles L. 124-1 et suivants du code de l’environnement ;

— le refus de lui communiquer ces documents méconnaît les articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 17 mars 2022 et 16 mai 2022, le ministre de l’économie, des finances et de la relance conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

— les éventuels documents détenus par les directeurs de cabinet des ministres de l’économie et des finances ont été versés aux archives ;

— les services du ministère ne détiennent pas les documents dont il est demandé la communication.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 mai 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au non-lieu à statuer sur les conclusions tendant à la communication de la note de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer du 25 mars 2013 et au rejet du surplus des conclusions de la requête.

Il soutient que :

— dès lors qu’il a produit la note de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer du 25 mars 2013, il n’y a plus lieu de statuer sur cette demande ;

— les documents alors détenus par la directrice de cabinet du ministre, à supposer qu’ils existent, ont été versés aux archives ;

— la demande de communication des documents préparatoires est trop générale et imprécise.

Par une ordonnance du 16 mai 2022, la clôture de l’instruction a été fixée au 31 mai 2022.

Un mémoire a été présenté par M. B le 3 mars 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code du patrimoine ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Maréchal, premier conseiller,

— les conclusions de M^me Kanté, rapporteure publique,

— et les observations de M. B.

Une note en délibéré, présentée par M. B, a été enregistrée le 24 novembre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 19 mars 2019, M. B a demandé au ministre chargé de l’économie et des finances de lui communiquer les documents préparatoires à l’accord du 9 avril 2015 signé entre l’Etat et les sociétés concessionnaires d’autoroutes et aux décrets n°s 2015-1044, 2015-1045, 2015-1046 du 21 août 2015, en particulier ceux détenus par les directeurs de cabinet des ministres chargés de l’environnement, de l’économie et des finances. En l’absence de réponse, l’intéressé a saisi la commission d’accès aux documents administratifs, qui a émis un avis favorable à la communication des documents, sous réserve de l’occultation préalable des mentions relevant des secrets protégés au titre des articles L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration. Par un courrier du 4 novembre 2019, M. B a réitéré sa demande auprès du ministre chargé de l’économie et des finances, qui a implicitement rejeté sa demande. M. B demande l’annulation de cette décision.

Sur l’exception de non-lieu à statuer :

2. Postérieurement à l’introduction de la requête, le ministre chargé de l’environnement a produit, le 16 mai 2022, une note de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer du 25 mars 2013, ainsi que ses annexes. La communication de ce seul document, établi antérieurement à la période en litige, ne prive toutefois pas d’objet la demande du requérant.

Sur la demande d’inscription de faux :

3. Aux termes de l’article R. 633-1 du code de justice administrative : « Dans le cas d’une demande en inscription de faux contre une pièce produite, la juridiction fixe le délai dans lequel la partie qui l’a produite sera tenue de déclarer si elle entend s’en servir. / Si la partie déclare qu’elle n’entend pas se servir de la pièce, ou ne fait pas de déclaration, la pièce est rejetée. Si la partie déclare qu’elle entend se servir de la pièce, la juridiction peut soit surseoir à statuer sur l’instance principale jusqu’après le jugement du faux rendu par le tribunal compétent, soit statuer au fond, si elle reconnaît que la décision ne dépend pas de la pièce arguée de faux ».

4. D’une part, les mémoires produits par les parties ne constituent pas des pièces au sens de l’article R. 633-1 du code de justice administrative. D’autre part, et en tout état de cause, ces dispositions ne sont pas applicables lorsque la pièce arguée de faux est un acte dont aucune disposition législative expresse ne prévoit que les mentions font foi jusqu’à inscription de faux. Or, un mémoire en défense ne fait pas foi jusqu’à inscription de faux. Par suite, il n’y a pas lieu de mettre en œuvre la procédure instituée par les dispositions précitées.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne les documents détenus par les services des ministères :

5. Aux termes de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ». Aux termes de l’article L. 311-2 du même code : « () / Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration () ».

6. Le ministre chargé de l’économie et des finances fait valoir, d’une part, que l’accord du 9 avril 2015 et les décrets du 21 août 2015 sont consécutifs au gel tarifaire décidé par le Premier ministre le 27 janvier 2015, de sorte que les actes préparatoires ne peuvent pas être antérieurs à cette date, et, d’autre part, que ses services ne disposent pas des documents demandés sur la période du 27 janvier 2015 au 21 août 2015. Le ministre chargé de l’environnement, pour sa part, fait valoir que la demande du requérant est trop générale et imprécise pour lui permettre d’y répondre.

7. Tout d’abord, en sollicitant la communication d’actes préparatoires à l’accord du 9 avril 2015 et des décrets du 21 août 2015, qui ne peuvent d’ailleurs être, comme le fait valoir à juste titre le ministre chargé de l’économie et des finances, que des documents établis à compter du gel tarifaire décidé le 27 janvier 2015, M. B a présenté une demande qui n’était ni trop générale ni trop imprécise. Ensuite, eu égard à la dimension notamment administrative, politique, technique, financière et médiatique du dossier relatif aux relations entre l’Etat et les sociétés concessionnaires d’autoroutes, l’absence d’actes préparatoires à l’accord du 9 avril 2015 et aux décrets du 21 août 2015, détenus par les services des ministères, ne peut pas être tenu pour vraisemblable. Si le ministre chargé de l’économie et des finances affirme ne pas détenir de documents de cette nature, il n’établit toutefois par aucune pièce avoir mené une quelconque recherche de ces documents qui se serait avérée infructueuse. Dans ces circonstances, la décision de ces ministres doit être annulée en tant qu’ils ont refusé de communiquer les documents détenus par leurs services.

En ce qui concerne les documents détenus par les directeurs de cabinet :

8. En premier lieu, aux termes de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration : « () / Le dépôt aux archives publiques des documents administratifs communicables aux termes du présent chapitre ne fait pas obstacle au droit à communication à tout moment desdits documents. / Lorsqu’une administration mentionnée à l’article L. 300-2 est saisie d’une demande de communication portant sur un document administratif qu’elle ne détient pas mais qui est détenu par une autre administration mentionnée au même article, elle la transmet à cette dernière et en avise l’intéressé. / Lorsqu’une administration mentionnée à l’article L. 300-2, ou la Commission d’accès aux documents administratifs, est saisie d’une demande de communication d’un document administratif susceptible de relever de plusieurs des régimes d’accès mentionnés aux articles L. 342-1 et L. 342-2, il lui appartient de l’examiner d’office au regard de l’ensemble de ces régimes, à l’exception du régime organisé par l’article L. 213-3 du code du patrimoine ». Selon l’article L. 311-5 du même code : " Ne sont pas communicables : / 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : / a) Au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ; () ".

9. L’article L. 124-4 du code de l’environnement dispose que : " I. – Après avoir apprécié l’intérêt d’une communication, l’autorité publique peut rejeter la demande d’une information relative à l’environnement dont la consultation ou la communication porte atteinte : / 1° Aux intérêts mentionnés aux articles L. 311-5 à L. 311-8 du code des relations entre le public et l’administration, à l’exception de ceux visés au e et au h du 2° de l’article L. 311-5 ; () ".

10. Aux termes de l’article L. 213-1 du code du patrimoine : « Les archives publiques sont, sous réserve des dispositions de l’article L. 213-2, communicables de plein droit ». L’article L. 213-2 du même code dispose que : « Par dérogation aux dispositions de l’article L. 213-1 : / I. – Les archives publiques sont communicables de plein droit à l’expiration d’un délai de : / 1° Vingt-cinq ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier : / a) Pour les documents dont la communication porte atteinte au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif () ». L’article L. 213-3 de ce code énonce que : « I. – L’autorisation de consultation de documents d’archives publiques avant l’expiration des délais fixés au I de l’article L. 213-2 peut être accordée aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l’intérêt qui s’attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger () ». En vertu de l’article R. 212-50-2 du code du patrimoine, cette autorisation anticipée est donnée par le ministre de la culture. Aucune disposition, et notamment pas celles du sixième alinéa de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration, relative à la transmission de documents détenus par une autre administration, n’impose à l’autorité saisie d’une demande de communication de documents administratifs et d’archives publiques qu’elle détient de transmettre cette demande au ministre de la culture afin qu’il se prononce sur l’autorisation instituée par l’article L. 213-3 du code du patrimoine.

11. Les documents détenus par les directeurs de cabinet des ministres en vue de la conclusion de l’accord du 9 avril 2015 et de l’édiction des décrets du 21 août 2015 sont des documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif. Ils n’étaient dès lors pas communicables sur le fondement du livre III du code des relations entre le public et l’administration. Ils n’étaient, en tout état de cause, pas davantage communicables sur le fondement du chapitre IV du titre II du livre Ier du code de l’environnement pour ce même motif. Leur communication comme archives publiques ne pouvait enfin intervenir, avant l’expiration du délai de vingt-cinq ans, qu’après une autorisation anticipée donnée par le ministre de la culture. Faute pour le requérant d’avoir saisi ce ministre d’une demande d’autorisation anticipée, sa demande de communication ne pouvait qu’être rejetée. Par suite, le requérant n’est pas fondé à soutenir que la décision des ministres chargés de l’économie, des finances et de l’environnement refusant de lui communiquer les documents détenus par les directeurs de cabinet serait entachée d’illégalité.

12. En second lieu, le moyen tiré de la méconnaissance des articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen n’est pas assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.

13. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que M. B est seulement fondé à demander l’annulation de la décision des ministres en tant qu’ils ont refusé de lui communiquer les documents préparatoires à l’accord du 9 avril 2015 et des décrets du 21 août 2015 détenus par leurs services.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

14. Eu égard à ses motifs, le présent jugement implique nécessairement que la ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques, et le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie communiquent à M. B les documents préparatoires à l’accord du 9 avril 2015 signé entre l’Etat et les sociétés concessionnaires d’autoroutes et aux décrets n°s 2015-1044, 2015-1045, 2015-1046 du 21 août 2015 qui sont détenus par leurs services, sous réserve, le cas échéant, de l’occultation des mentions couvertes par un secret protégé par la loi. Il y a lieu de leur enjoindre de communiquer ces documents dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

15. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat la somme que demande M. B, résidant à Grenoble et présent à l’audience publique, la somme de 350 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision des ministres chargés de l’économie, des finances et de l’environnement est annulée en tant qu’ils ont refusé de communiquer à M. B les documents préparatoires détenus par leurs services relatifs à l’accord du 9 avril 2015 signé entre l’Etat et les sociétés concessionnaires d’autoroutes et aux décrets n°s 2015-1044, 2015-1045, 2015-1046 du 21 août 2015.

Article 2 : Il est enjoint, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, à la ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques, et au ministre de l’économie, des finances et de l’industrie de communiquer à M. B les documents préparatoires à l’accord du 9 avril 2015 signé entre l’Etat et les sociétés concessionnaires d’autoroutes et aux décrets n°s 2015-1044, 2015-1045, 2015-1046 du 21 août 2015 qui sont détenus par leurs services, sous réserve, le cas échéant, de l’occultation des mentions couvertes par un secret protégé par la loi.

Article 3 : L’Etat versera à M. B la somme de 350 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions des parties sont rejetées pour le surplus.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, à la ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques, et au ministre de l’économie, des finances et de l’industrie.

Délibéré après l’audience du 21 novembre 2024 à laquelle siégeaient :

M. Ho Si Fat, président,

M^me Lamarche, première conseillère,

M. Maréchal, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2024.

Le rapporteur,

M. MaréchalLe président,

F. Ho Si FatLa greffière,

V. Lagrède

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques, et au ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.