Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 7 mai 2025, la société CDA Investment SAS, la société VH Antibes SAS, la société Florella Property SAS, la société Lexa Property SAS, M^me E B et la société Sunset Properties SAS, représentées par la SAS Boucard-Capron-Maman, avocats à la Cour de cassation et au Conseil d’Etat, demandent au juge des référés :

1°) d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de la décision du 11 mars 2025 du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique refusant de faire droit à la demande de déblocage de ressources économiques gelées formées par elles sur le fondement de l’article L. 562-11, alinéa 2, du code monétaire et financier et de l’article 6 du règlement (UE) 269/2017 modifié, jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur la légalité de cette décision ;

2°) d’ordonner, sous astreinte de 1000 euros par jour de retard, la publication, sur le site internet du ministère de l’intérieur et du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, de l’ordonnance à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l’État une somme de 3000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

— il existe une présomption d’urgence car la décision attaquée affecte directement l’exercice du droit de propriété dès lors que la mesure de gel n’est pas limitée dans le temps et fait obstacle à ce que les biens soient vendus ou loués et à ce que des fonds ou ressources économiques soient mis à la disposition des personnes identifiées ;

— la condition d’urgence est remplie car elles ne sont donc plus en mesure de faire face aux dépenses courantes, aux nécessités de la conservation de leur patrimoine et elles ne perçoivent plus les créances qui leur sont dues ; M^me B fait l’objet de sanctions américaines qui s’opposent à ce qu’elle puisse transférer des fonds depuis la Russie vers l’Europe ; depuis novembre 2024, la société Sunset Properties AG ne peut plus s’acquitter de l’impôt sur la fortune immobilière pour le compte de M^me B faute de ressources tirées des locations ;

— la décision attaquée a été prise en méconnaissance des dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration car elle ne comporte ni le nom, ni le prénom, ni la signature de l’auteur de la décision, elle est aussi insuffisamment motivée en méconnaissance de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration ;

— la décision attaquée n’a pas fait l’objet d’un examen préalable approprié ;

— l’administration s’est méprise sur la portée de leur demande qui visait à obtenir le retrait des mesures de gel ou, à tout le moins, de débloquer le gel de ces biens immobiliers sur le fondement de l’article 6 du règlement (UE) 269/2014 afin de leur permettre de louer les biens gelés, elle a dénaturé les termes de leur demande, rendant par là même illégale la décision qui a été prise ;

— la décision est illégale en ce qu’elle refuse de leur permettre de louer les biens immobiliers en cause alors qu’elles remplissent les conditions fixées à l’article L. 562-11 du code monétaire et financier et à l’article 6 du règlement (UE) 269/2014.

La requête a été communiquée au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, qui n’a pas produit de mémoire en défense.

Vu :

— les autres pièces du dossier ;

— la requête enregistrée le 13 janvier 2025 sous le n°2500907, tendant à l’annulation de la décision dont la suspension est demandée.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

—  le code monétaire et financier ;

—  le règlement (UE) 269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 ;

—  le règlement d’exécution (UE) 2022/427 du 15 mars 2022 ;

—  le décret n°2022-515 du 8 avril 2022 ;

—  le décret n°2022-815 du 16 mai 2022 ;

—  le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M^me A pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Au cours de l’audience publique, ont été entendus :

—  le rapport de M^me A ;

— les observations de M^e Maman, pour les sociétés requérantes et M^me E B, qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.

Une note en délibéré pour le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, a été enregistrée le 23 mai 2022 à 20h22 et n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. M^me E B, de nationalité russe, détient à 100 % la société holding Sunset Properties, qui détient à 100 % les quatre sociétés requérantes CDA Investment SAS, VH Antibes SAS, Florella Property SAS et Lexa Property SAS, propriétaires des biens immobiliers suivant situés sur la commune d’Antibes : Villa Medy Roc, 145 boulevard John F. Kennedy et impasse Félix – 06004 Antibes, références cadastrales CE 10 et CE 22, propriété de la société CDA Investment ; Villa Hier, lieudit Avenue Mrs. LD. Beaumont-06004, Antibes, références cadastrales CE 30 et CE 31, propriété de la société VH Antibes ; Villa Florella, 7 impasse Félix – 06004 Antibes, références cadastrales CE 17, propriété de la société Florella Property ; Villa Lexa, lieudit Avenue Mrs. L.D. Beaumont-06004 Antibes, références cadastrales CE 26, propriété de la société Lexa Property. Les quatre sociétés requérantes ont été inscrites sur la liste des personnes morales propriétaires de biens immobiliers faisant l’objet d’un gel en application du règlement (UE) n°269/2014 modifié par le règlement d’exécution (UE) n°2022/427 du 15 mars 2022 et du décret du 16 mai 2022, publiée le 12 novembre 2024 par le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Les biens immobiliers concernés ont été inscrits sur la liste des biens immobiliers faisant l’objet d’un gel en application du règlement (UE) 269/2014 modifié et du décret du 8 avril 2022, publiée le 12 novembre 2024.

2. Par courrier recommandé avec accusé de réception du 20 février 2025, les sociétés requérantes et M^me E B ont demandé aux ministre de l’intérieur et de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique de retirer les décisions publiées le 12 novembre 2024 ou, à défaut, de débloquer le gel des biens immobiliers ci-dessus visés sur le fondement de l’article 6 du règlement (UE) 269/2014 au motif que M^me B et les sociétés ont impérativement besoin de louer les biens considérés afin de s’acquitter de l’impôt sur la fortune immobilière pour l’année 2024 qui reste en paiement depuis le 15 novembre 2024 et des dettes courantes des sociétés. Elles demandent la suspension de la décision du 11 mars 2025 du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique refusant de faire droit à leur demande.

Sur le cadre juridique applicable au litige :

3. D’une part, par une décision 2014/145/PESC du 17 mars 2014, prise sur le fondement de l’article 29 du traité sur l’Union européenne (TUE), le Conseil de l’Union européenne a décidé de prendre des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Pour la mise en œuvre de ces mesures restrictives, cette même autorité a, sur le fondement de l’article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), pris le règlement (UE) du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Aux termes de l’article 2 de ce règlement : « 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes physiques ou à des personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leurs sont associés énumérés à l’annexe I, de même que tous les fonds et ressources économiques que ces personnes physiques ou que ces personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leurs sont associés possèdent, détiennent ou contrôlent. / 2. Aucuns fonds ni aucune ressource économique ne sont mis, directement ou indirectement, à la disposition des personnes physiques ou morales, entités ou organismes, ou des personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leurs sont associés, énumérés à l’annexe I, ni dégagés à leur profit ». L’article 1er de ce même règlement définit les « ressources économiques » comme « les avoirs de toute nature, corporels ou incorporels, mobiliers ou immobiliers, qui ne sont pas des fonds mais qui peuvent être utilisés pour obtenir des fonds, des biens ou des services », et les « fonds » comme « les actifs financiers et les avantages économiques de toute nature, et notamment, mais pas exclusivement : () iii) les titres de propriété et d’emprunt, tels que les actions () vii) tout document attestant la détention de parts d’un fonds ou de ressources financières ». Selon ce même article, aux fins de ce règlement, on entend par « gel des ressources économiques » « toute action visant à empêcher l’utilisation de ressources économiques afin d’obtenir des fonds, des biens ou des services de quelque manière que ce soit, et notamment, mais pas exclusivement, leur vente, leur location ou leur mise sous hypothèque » et par « gel des fonds » « toute action visant à empêcher tout mouvement, transfert, modification, utilisation, manipulation de fonds ou accès à ceux-ci qui aurait pour conséquence un changement de leur volume, de leur montant, de leur localisation, de leur propriété, de leur possession, de leur nature, de leur destination ou toute autre modification qui pourrait en permettre l’utilisation, y compris la gestion de portefeuilles ». Aux termes de son article 17 : " Le présent règlement s’applique: / a) sur le territoire de l’Union, y compris dans son espace aérien ; / b) à bord de tout aéronef ou de tout navire relevant de la juridiction d’un État membre ; / c) à toute personne, à l’intérieur ou à l’extérieur du territoire de l’Union, qui est ressortissante d’un État membre ; / d) à toute personne morale, toute entité ou tout organisme, à l’intérieur ou à l’extérieur de l’Union, établi ou constitué selon le droit d’un État membre ; / e) à toute personne morale, toute entité ou tout organisme pour toute activité économique exercée en totalité ou en partie dans l’Union ". Par le règlement d’exécution (UE) n°2022/427 du 15 mars 2022, le Conseil de l’Union européenne a ajouté quinze personnes et neuf entités supplémentaires, s’ajoutant aux vingt-six personnes et une entité déjà ajoutées par le précédent règlement d’exécution (UE) n°2022/336 du 28 février 2022, à la liste des personnes, entités et organismes faisant l’objet de mesures restrictives figurant en annexe du règlement (UE) n° 269/2014.

4. Il résulte de ces dispositions que le gel des biens procède de la seule application du règlement (UE) du 17 mars 2014, complété par les règlements d’exécution (UE) du 28 février 2022 et du 15 mars 2022, cités au point 2, lequel est, en vertu du deuxième alinéa de l’article 288 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre, à compter de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne, sans qu’aucune mesure nationale ne soit requise.

5. D’autre part, aux termes de l’article 1er du décret du 8 avril 2022 précédemment visé : « Le ministre chargé de l’économie rend public sur le site internet www.tresor.economie.gouv.fr la liste des biens immobiliers faisant l’objet des mesures de gel mises en œuvre en vertu du règlement UE n° 269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 susvisé et publiés au fichier immobilier ou au livre foncier en application de l’article L. 562-8 du code monétaire et financier, en précisant pour chaque bien l’adresse et les références cadastrales () ». L’article 1er du décret du 16 mai 2022 précédemment visé dispose : « Le ministre chargé de l’économie rend public sur le site internet www.tresor.economie.gouv.fr la liste des personnes morales possédées, détenues ou contrôlées par des personnes physiques ou morales, entités ou organismes énumérés à l’annexe I du règlement (UE) n°269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 et qui sont propriétaires des biens immobiliers faisant l’objet des mesures de gel mises en œuvre en vertu du règlement UE n°269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 susvisé et publiés au fichier immobilier ou au livre foncier en application de l’article L. 562-8 du code monétaire et financier ».

6. Il résulte de ces dispositions, prises pour assurer une information complète du public et, ainsi, contribuer à l’effectivité des mesures de gel prévues par ce règlement, que le ministre chargé de l’économie est tenu de publier sur le site internet www.tresor.economie.gouv.fr la liste des biens immobiliers et des personnes morales faisant l’objet des mesures de gel mises en œuvre en vertu du règlement UE n° 269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 et publiés au fichier immobilier ou au livre foncier en application de l’article L. 562-8 du code monétaire et financier, en précisant pour chaque bien l’adresse et les références cadastrales. Le ministre se trouve ainsi en situation de compétence liée. Si cela a pour conséquence, de manière générale, de rendre inopérant l’ensemble des moyens dirigés contre la mesure d’immobilisation, l’application de la théorie de la compétence liée ne dispense toutefois pas le juge de statuer sur les moyens qui mettent en cause le bien-fondé de l’application de cette théorie aux circonstances de l’espèce.

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

7. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. »

8. Les dispositions de l’article 2 du règlement (UE) du 17 mars 2014 citées au point 3 répondent à la nécessité de permettre au Conseil de prendre des mesures efficaces contre toutes les personnes, entités ou organismes liés à des sociétés impliquées dans les actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Il en résulte que la détention ou le contrôle peuvent être directs ou indirects. Dès lors, doit être qualifiée comme « détenue ou contrôlée » par une autre entité au sens de ces dispositions, la société se trouvant dans une situation dans laquelle cette autre entité était en mesure d’influencer ses choix, même en l’absence de tout lien juridique, de propriété ou de participation dans le capital, entre l’une et l’autre de ces deux entités économiques.

9. D’une part, aux termes de l’article 6 du règlement (UE) du 17 mars 2014 : " Par dérogation à l’article 2 et pour autant qu’un paiement soit dû par une personne physique ou morale, une entité ou un organisme figurant sur la liste de l’annexe I au titre d’un contrat ou d’un accord conclu ou d’une obligation contractée par la personne physique ou morale, l’entité ou l’organisme concerné avant la date de son inscription à l’annexe 1, les autorités compétentes des Etats membres peuvent autoriser, aux conditions qu’elles jugent appropriées, le déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés, pour autant que l’autorité compétente concernée ait établi que : a) les fonds ou les ressources économiques seront utilisés par une personne physique ou morale, une entité ou un organisme figurant sur la liste de l’annexe I ; et b) le paiement n’enfreint pas l’article 2, paragraphe 2 ". En l’état de l’instruction, ces dispositions ne sont pas applicables au litige, la dérogation à l’article 2 pour permettre le paiement de l’impôt et la satisfaction des besoins essentiels, étant prévue à l’article 4 de ce règlement.

10. D’autre part, aux termes du paragraphe 2 de l’article L. 562-11 du code monétaire et financier : " () Le ministre chargé de l’économie peut autoriser le déblocage et la mise à disposition d’une partie des fonds ou ressources économiques faisant l’objet d’une mesure de gel en vertu des articles L. 562-3, L. 562-3-1, L. 712-4 ou L. 712-10 ou d’un acte pris en application de l’article 29 du traité sur l’Union européenne ou de l’article 75 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, si leur utilisation est compatible avec la sauvegarde de l’ordre public et avec les décisions et les actes à l’origine de la décision de gel. Ces autorisations peuvent être accordées par les ministres compétents à leur initiative ou à la demande de toute personne physique ou morale ou autre entité visée par cette décision ou de tout tiers pouvant exciper d’un droit sur les fonds et ressources économiques ayant fait l’objet d’une décision de gel. Elles sont accordées si la personne faisant l’objet d’une mesure de gel justifie : 1°) de besoins matériels particuliers intéressants sa vie personnelle ou familiale pour une personne physique ou d’une activité compatible avec la sauvegarde de l’ordre public pour une personne morale ; 2° Ou de décisions de nature à assurer la conservation de son patrimoine ".

11. Par le règlement d’exécution (UE) n°2022/427 du 15 mars 2022, le Conseil de l’Union européenne a ajouté le nom de M. C D, père de M^me E B, sur la liste des personnes visées à l’annexe 1 du règlement (UE) n°269/2014 du Conseil du 17 mars 2014. Dans ces conditions, compte tenu de l’existence de liens familiaux directs entre M. C D et M^me E B et du fait que cette dernière est propriétaire de la société holding Sunset Properties, des quatre sociétés requérantes et des biens immobiliers ci-dessus visés, M. C D doit être regardé comme se trouvant, à la fois, en mesure d’exercer une influence sur sa fille, sur la société Holding Sunset Properties et sur les quatre sociétés qu’elle détient et d’exercer un pouvoir de contrôle, au sens des dispositions de l’article 2 du règlement (UE) du 17 mars 2014, sur M^me B et les sociétés qu’elle détient. Il suit de là qu’en l’état de l’instruction, il n’est pas établi que les conditions requises à l’article L. 562-11 du code monétaire et financier sur la compatibilité du déblocage des fonds avec la sauvegarde de l’ordre public et avec les décisions et les actes à l’origine de la décision de gel, soient remplies. Par suite, aucun des moyens soulevés n’apparait, en l’état de l’instruction, de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision refusant de débloquer le gel des biens immobiliers concernés, ni sur la légalité de la décision refusant de retirer les deux listes publiées le 12 novembre 2024.

12. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la condition de l’urgence, que la requête des société CDA Investment SAS, VH Antibes SAS, Florella Property SAS, Lexa Property SAS, de M^me E B et de la société Sunset Properties SAS doit être rejetée et, par voie de conséquence, leurs conclusions au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête des sociétés CDA Investment SAS, VH Antibes SAS, Florella Property SAS, Lexa Property SAS, de M^me E B et de la société Sunset Properties SAS est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la société CDA Investment, à la société VH Antibes, à la société Florella Property, à la société Lexa Property, à M^me B, à la société Sunset Properties et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Fait à Paris, le 27 mai 2025.

La juge des référés,

A. A

Signé

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

2-/4-1