Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 mars et 19 juin 2023, M. A B demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision de la présidente de la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) du 15 juin 2022 en tant qu’elle refuse de lui communiquer l’analyse d’impact relative à la protection de données visée par la délibération n° 2020-103 de la CNIL du 15 octobre 2020 portant avis sur un projet de décret modifiant le décret n° 2014-1162 du 9 octobre 2014 relatif à la création de la « Plateforme nationale des interceptions judiciaires » (PNIJ) et le code de procédure pénale (deuxième partie : décrets en Conseil d’État) (demande d’avis n° 19022399) ainsi que les échanges entre la CNIL et le ministère de la justice, la délégation aux interceptions judiciaires (DIJ) ou l’agence nationale des techniques d’enquêtes numériques judiciaires (ANTENJ) dans le cadre des demandes d’avis nos 13023753, 16024832, 17023827 et 19022399 ;

2°) d’enjoindre à la présidente de la CNIL de lui délivrer ces documents.

Il soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

— la décision attaquée est insuffisamment motivée en méconnaissance de l’article L. 213-5 du code du patrimoine ;

— elle est entachée d’une erreur de droit ; le régime prévu par les articles 31 et 36 de la loi du 6 janvier 1978 ne s’applique pas en l’espèce en raison notamment de la règle posée par l’article 7 de cette loi au bénéfice des tiers ;

— elle est entachée d’une erreur de droit, les documents demandés étant soumis au régime de communication prévu par le livre III du code des relations entre le public et l’administration en application de l’article L. 213-1 du code du patrimoine ;

— en tout état de cause, le régime spécial dont l’application est opposée par la CNIL ne peut faire obstacle à la communication de ces documents qui n’avaient plus, à la date de la décision attaquée, de caractère préparatoire ; ce régime ne leur est pas applicable dès lors qu’il ne s’applique qu’aux avis de la CNIL et qu’ils en sont à tout le moins détachables.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 juin 2023, la présidente de la CNIL conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code du patrimoine ;

— la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Medjahed, premier conseiller ;

— et les conclusions de M. Degand, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 27 avril 2022, M. B a demandé à la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) la communication de plusieurs documents concernant deux traitements de données à caractère personnel mis en œuvre pour le compte de l’Etat et soumis à l’avis de la CNIL, le service de garantie de l’identité numérique (SGIN) et la plate-forme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ). En l’absence de réponse à sa demande, M. B a saisi la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) d’une demande d’avis enregistrée le 30 mai 2022. Par une décision du 15 juin 2022, la CNIL a communiqué les documents demandés par M. B concernant le traitement du SGIN et a rejeté le surplus de sa demande concernant le traitement de la PNIJ. Par un avis du 3 novembre 2022, la CADA s’est déclarée incompétente pour connaître de la communication de ces documents. M. B demande au tribunal d’annuler la décision du 15 juin 2022 en tant que la CNIL a refusé de lui communiquer l’analyse d’impact relative à la protection de données visée par la délibération de la CNIL n° 2020-103 du 15 octobre 2020 portant avis sur un projet de décret modifiant le décret n° 2014-1162 du 9 octobre 2014 relatif à la création de la PNIJ et le code de procédure pénale (deuxième partie : décrets en Conseil d’État) (demande d’avis n° 19022399) ainsi que les échanges entre la CNIL et le ministère de la justice, la délégation aux interceptions judiciaires (DIJ) ou l’agence nationale des techniques d’enquêtes numériques judiciaires (l’ANTENJ) dans le cadre des demandes d’avis nos 13023753, 16024832, 17023827 et 19022399.

Sur la loi applicable :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 300-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Le droit de toute personne à l’information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d’accès aux documents administratifs. ». Aux termes de l’article L. 300-2 du même code : « Sont considérés comme documents administratifs, (), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public. ». Aux termes de l’article L. 311-1 de ce code : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Aux termes de l’article L. 311-2 du même code : « Le droit à communication ne s’applique qu’à des documents achevés. Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration ». Aux termes de son article L. 311-6 : " Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée () ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. / () ".

3. D’autre part, aux termes de l’article 2 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés : « La présente loi s’applique aux traitements automatisés en tout ou partie de données à caractère personnel, ainsi qu’aux traitements non automatisés de données à caractère personnel contenues ou appelées à figurer dans des fichiers, lorsque leur responsable remplit les conditions prévues à l’article 3 de la présente loi, à l’exception des traitements mis en œuvre par des personnes physiques pour l’exercice d’activités strictement personnelles ou domestiques. / () ». Aux termes de l’article 7 de la même loi : « Les dispositions de la présente loi ne font pas obstacle à l’application, au bénéfice de tiers, des dispositions relatives à l’accès aux documents administratifs et aux archives publiques. / () ». Aux termes de l’article 31 de cette loi : « I. Sont autorisés par arrêté du ou des ministres compétents, pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, les traitements de données à caractère personnel mis en œuvre pour le compte de l’Etat et : / () / 2° () qui ont pour objet la prévention, la recherche, la constatation ou la poursuite des infractions pénales ou l’exécution des condamnations pénales ou des mesures de sûreté. ». Aux termes de son article 36 : " I. – La commission met à la disposition du public, dans un format ouvert et aisément réutilisable, la liste des traitements automatisés ayant fait l’objet d’une des formalités prévues par les articles 31 et 32, à l’exception de ceux mentionnés au III de l’article 31, ainsi que par la section 3 du chapitre III du titre II. / Cette liste précise pour chacun de ces traitements : / 1° L’acte décidant la création du traitement ; / 2° La finalité du traitement et, le cas échéant la dénomination ; / 3° L’identité et l’adresse du responsable du traitement ou, si celui-ci n’est établi ni sur le territoire national ni sur celui d’un autre Etat membre de l’Union européenne, celles de son représentant ; / 4° La fonction de la personne ou le service auprès duquel s’exerce le droit d’accès prévu aux articles 49,105 et 119 ; / 5° Les catégories de données à caractère personnel faisant l’objet du traitement, ainsi que les destinataires et catégories de destinataires habilités à en recevoir communication ; / 6° Le cas échéant, les transferts de données à caractère personnel envisagés à destination d’un Etat non membre de l’Union européenne. / II. – La commission tient à la disposition du public ses avis, décisions ou recommandations. ".

4. Il ne résulte ni de ces dispositions, notamment de celles de l’article 36 de la loi du 6 janvier 1978 qui se bornent à prévoir un mécanisme d’information supplémentaire du public, ni d’aucun autre texte que les documents produits tout au long de la procédure de demande d’autorisation de mise en œuvre de traitement automatisé de données à caractère personnel par les responsables de traitement et communiqués à la CNIL relèvent d’un régime de communication propre dérogatoire, exclusif de l’application du régime prévu par les articles L. 300-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, la communication des documents demandés par M. B relève du régime et des modalités prévus par les dispositions du code des relations entre le public et l’administration.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

5. Ainsi qu’il est dit au point 4, la présidente de la CNIL ne pouvait légalement, dans sa décision du 15 juin 2022, rejeter la demande de communication de documents de M. B en se fondant sur les dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de droit est fondé.

6. Toutefois, la présidente de la CNIL doit être regardée, dans son mémoire en défense enregistré le 8 juin 2023 et communiqué à M. B, comme demandant la substitution à ces dispositions de celles de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration.

7. Aux termes de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration : " Ne sont pas communicables : / () / 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : / () / g) A la recherche et à la prévention, par les services compétents, d’infractions de toute nature ; ".

8. Il résulte de ce qui est dit au point 4 qu’il y a lieu de procéder à cette substitution de base légale, celle-ci n’ayant pour effet de priver M. B d’aucune garantie.

9. Il appartient au juge administratif de requérir des administrations compétentes la production de tous les documents nécessaires à la solution des litiges qui lui sont soumis à la seule exception de ceux qui sont couverts par un secret garanti par la loi. Il lui appartient d’apprécier en particulier, d’une part, si, en raison des informations qu’ils contiendraient, la divulgation de ces documents risquerait de porter atteinte à la protection de la vie privée et si ces informations comportent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ou font apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice et, d’autre part, si une communication partielle ou après occultation de certaines informations serait le cas échéant possible. Si le caractère contradictoire de la procédure exige la communication à chacune des parties de toutes les pièces produites au cours de l’instance, cette exigence est nécessairement exclue en ce qui concerne les documents dont le refus de communication constitue l’objet même du litige.

10. La présidente de la CNIL fait valoir en défense que la consultation ou la communication des documents demandés par M. B sont, en tant que tels, de nature à porter atteinte à la recherche et à la prévention d’infractions de toute nature. La présidente de la CNIL doit être regardée comme demandant au juge de procéder à la substitution de ce motif au motif initial retenu. Le requérant conteste sérieusement que les documents sollicités portent atteinte à la recherche et à la prévention d’infractions de toute nature. L’état de l’instruction ne permet pas de déterminer si les documents demandés comportent des informations dont la consultation ou la communication porterait atteinte à la recherche et à la prévention, par les services compétents, d’infractions de toute nature ni, dans l’affirmative, si de telles informations peuvent être occultées ou disjointes et si cette occultation ou cette disjonction ne priverait pas de toute utilité la communication demandée.

11. Il y a lieu, dans ces conditions, de procéder à un supplément d’instruction en ordonnant à la présidente de la CNIL de produire l’analyse d’impact relative à la protection de données visée par la délibération de la CNIL n° 2020-103 du 15 octobre 2020 portant avis sur un projet de décret modifiant le décret n° 2014-1162 du 9 octobre 2014 relatif à la création de la PNIJ et le code de procédure pénale (deuxième partie : décrets en Conseil d’État) (demande d’avis n° 19022399) ainsi que les échanges entre la CNIL et le ministère de la justice, la DIJ ou l’ANTENJ dans le cadre des demandes d’avis nos 13023753, 16024832, 17023827 et 19022399, sans que communication de ces pièces soit donnée à M. B, pour être ensuite statué sur les conclusions de ce dernier, dans un délai de deux mois à compter de la date de notification du présent jugement.

D E C I D E :

Article 1er : Avant de statuer sur les conclusions de la requête de M. B, il sera procédé à un supplément d’instruction tendant à la production par la présidente de la CNIL de :

1°) l’analyse d’impact relative à la protection de données visée par la délibération de la CNIL n° 2020-103 du 15 octobre 2020 portant avis sur un projet de décret modifiant le décret n° 2014-1162 du 9 octobre 2014 relatif à la création de la PNIJ et le code de procédure pénale (deuxième partie : décrets en Conseil d’État) (demande d’avis n° 19022399) ;

2°) des échanges entre la CNIL et le ministère de la justice, la DIJ ou l’ANTENJ dans le cadre des demandes d’avis nos 13023753, 16024832, 17023827 et 19022399.

Article 2 : Ces documents devront parvenir au greffe du tribunal administratif dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Tous droits et moyens des parties, sur lesquels il n’est pas expressément statué par le présent jugement, sont réservés jusqu’en fin d’instance.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la présidente de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL).

Délibéré après l’audience du 13 décembre 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Aubert, présidente,

M. Julinet, premier conseiller,

M. Medjahed, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 janvier 2025.

Le rapporteur,

N. MEDJAHED

La présidente,

S. AUBERT

La greffière,

A. LOUART

La République mande et ordonne au Premier ministre, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.