Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 30 juillet 2022 et 24 avril 2023, l’association France nature environnement représentée par M^e Le Briero, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision implicite du 29 avril 2022 et la décision expresse du 2 juin 2022 par lesquelles le ministre de la transition écologique a refusé de faire droit à sa demande de communication de plusieurs documents relatifs à l’élaboration des décrets du 13 octobre 2021 portant modification des dispositions relatives à l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme et des unités touristiques nouvelles et 25 mars 2022 relatif à l’évaluation environnementale des projets ;

2°) d’enjoindre au ministre de lui communiquer les documents demandés dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent jugement sous astreinte de 3 500 euros par jour de retard ;

3°) d’interroger la Cour de justice de l’Union européenne par un renvoi préjudiciel, sur l’interprétation des articles 2 et 4 de la directive n°2003/4/CE du parlement européen et du conseil du 28 janvier 2003 ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros au titre des frais de justice.

Elle soutient que :

- les documents sollicités ont le caractère de documents administratifs communicables au sens de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration et L. 124-1 du code de l’environnement ;

- par combinaison des articles L. 300-2 et L. 312-1 du code des relations entre le public et l’administration, les avis du Conseil d’Etat, notamment en tant qu’ils portent sur des décrets de transposition du droit communautaire et qui découlent d’annulations juridictionnelles de décrets antérieurs doivent être publiés.

Par un mémoire en défense enregistré le 10 mars 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les conclusions dirigées à l’encontre de la décision du 29 avril 2022 sont irrecevables dès lors que la décision expresse du 2 juin 2022 s’est substituée à la décision du 29 avril 2022 ;

- les avis du Conseil d’Etat ne sont pas communicables et la communication des autres documents demandés porterait atteinte au secret des délibérations du gouvernement et des autorités relevant de l’exécutif ;

- la question préjudicielle est inutile en ce que le règlement au fond du litige ne dépend pas de la question posée.

Par une ordonnance du 24 avril 2023, la clôture d’instruction a été fixée au 17 mai 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Rebellato, rapporteur,

- et les conclusions de M^me Nikolic, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par une lettre en date du 29 mars 2022 notifiée le 31 mars suivant, l’association France nature environnement a sollicité du ministre chargé de la transition écologique une demande d’accès aux documents suivants : d’une part, dans le cadre de l’élaboration du décret du 13 octobre 2021 portant modification des dispositions relatives à l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme et des unités touristiques nouvelles : l’avis du Conseil national de la montagne en date du 29 avril 2021, l’avis du Conseil d’Etat visé dans le décret précité, l’ensemble des avis, comptes-rendus de réunions, des échanges par mail ou par courrier relatifs à l’élaboration de ce décret produits pendant la période allant du 26 juin 2019 au 13 octobre 2021 avec les services déconcentrés, les directions et services ministériels ayant participé à son élaboration et les représentants non administratifs de la société civile ayant apporté leur contribution, d’autre part, dans le cadre de l’élaboration du décret du 25 mars 2022 relatif à l’évaluation environnementale des projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement et la santé humaine mais situés en deçà des seuils de la nomenclature annexée à l’article R. 122-2 du code de l’environnement : l’avis de la mission interministérielle de l’eau en date du 15 décembre 2021, l’avis du comité national de la conchyliculture en date du 14 février 2022, l’avis du Conseil d’Etat, l’ensemble des avis, comptes-rendus de réunions, échanges par mail ou par courrier relatifs à l’élaboration de ce décret produits pendant la période allant du 15 avril 2021 au 25 mars 2022, avec les services déconcentrés et les directions et services ministériels ayant participé à son élaboration et les représentants non administratifs de la société civile ayant apporté leur contribution.

2. En l’absence de réponse, elle a saisi, le 2 mai 2022, la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) qui a considéré, par un avis du 2 juin 2022 que la demande portant sur la communication de l’avis du conseil national de la montagne du 29 avril 2021 était irrecevable dès lors que cet avis était disponible sur internet et que la demande portant sur les avis de la mission interministérielle de l’eau en date du 15 décembre 2021 et du comité national de la conchyliculture en date du 14 février 2022 était sans objet en ce qu’ils avaient été communiqués à l’association requérante le 2 juin 2022. La CADA a également émis un avis défavorable à la demande portant sur les avis du Conseil d’Etat et un avis favorable, sous réserve, sur le surplus des documents demandés. Par la présente requête, l’association France nature environnement demande au tribunal, l’annulation de la décision implicite du 29 avril 2022 et la décision expresse du 2 juin 2022 par lesquelles le ministre de la transition écologique aurait refusé de faire droit à sa demande de communication des documents précités à l’exception des documents publiés ou déjà communiqués.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne les conclusions dirigées à l’encontre de la décision implicite du 29 avril 2022 :

3. Aux termes de l’article L. 342-1 du code des relations entre le public et l’administration : « La Commission d’accès aux documents administratifs émet des avis lorsqu’elle est saisie par une personne à qui est opposé (…) un refus de consultation ou de communication des documents d’archives publiques (…) / La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l’exercice d’un recours contentieux ». Aux termes de l’article R. 343-1 du même code : « L’intéressé dispose d’un délai de deux mois à compter de la notification du refus ou de l’expiration du délai prévu à l’article R. 311-13 pour saisir la Commission d’accès aux documents administratifs. (…) ». Aux termes de l’article R. 343-4 de ce code : « Le silence gardé pendant le délai prévu à l’article R. 343-5 par l’administration mise en cause vaut décision de refus ». L’article R. 343-5 du même code indique que : « Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l’article R. 343-4 est de deux mois à compter de l’enregistrement de la demande de l’intéressé par la commission ». Il résulte de ces dispositions que les décisions par lesquelles l’autorité mise en cause rejette, implicitement ou expressément, au vu de l’avis rendu par la CADA, des demandes tendant à la communication de documents administratifs se substituent à celles initialement opposées au demandeur.

4. D’une part, la demande de communication des documents demandés par l’association France nature environnement par sa lettre en date du 29 mars 2022 a été notifiée au ministre le 31 mars suivant. Par suite et contrairement à ce qu’indique l’association requérante, une décision implicite de rejet est née le 31 mai 2022 et non le 29 avril 2022. D’autre part, le 2 juin 2022, avant l’avis émis par la CADA, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a transmis certains documents à l’association requérante et rejeté le surplus de la demande. Cette décision expresse s’est ainsi substituée à la décision initiale rejetant implicitement la demande de l’association requérante. Enfin lorsqu’une demande de communication de documents administratifs a été rejetée par une décision explicite ou implicite de l’autorité administrative, cette décision ne peut être déférée directement devant le juge de l’excès de pouvoir mais doit faire l’objet d’un recours préalable obligatoire sous forme de saisine de la CADA dans le délai de deux mois suivant la notification de la décision explicite ou suivant l’expiration de ce délai en cas de décision implicite. En raison du caractère obligatoire du recours préalable, la décision née du silence gardé par l’administration à l’issue du délai de deux mois à compter de l’enregistrement de la saisine de la commission valant confirmation de la décision de refus initiale, se substitue à cette dernière. Toutefois, seule cette dernière décision est susceptible d’être déférée au juge de l’excès de pouvoir. Il suit de là que la fin de non-recevoir opposée par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires tirée de l’irrecevabilité des conclusions dirigées contre les décisions attaquées rejetant la demande de l’association, avant la saisine de la CADA doit être accueillie.

En ce qui concerne les conclusions dirigées à l’encontre de la décision implicite de rejet née à la suite de la saisine de la CADA :

Concernant la demande de communication portant sur les avis du Conseil d’Etat :

5. En premier lieu, d’une part, qu’aux termes de l’article 7 de la Charte de l’environnement : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques (…) » ; que l’article L. 124-1 du code de l’environnement prévoit : « Le droit de toute personne d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues, reçues ou établies par les autorités publiques mentionnées à l’article L. 124-3 ou pour leur compte s’exerce dans les conditions définies par les dispositions du titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du présent chapitre ». L’article L. 124-4 du code de l’environnement, dispose : « I. – Après avoir apprécié l’intérêt d’une communication, l’autorité publique peut rejeter la demande d’une information relative à l’environnement dont la consultation ou la communication porte atteinte : 1° Aux intérêts mentionnés aux articles L. 311-5 à L. 311-8 du code des relations entre le public et l’administration (…) ;» Aux termes de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration : « Ne sont pas communicables : 1° Les avis du Conseil d’Etat (….) »

6. D’autre part, qu’aux termes de l’article L. 112-1 du code de justice administrative : « (…) Le Conseil d’Etat donne son avis sur les projets de décrets et sur tout autre projet de texte pour lesquels son intervention est prévue par les dispositions constitutionnelles, législatives ou réglementaires ou qui lui sont soumis par le Gouvernement. / Saisi d’un projet de texte, le Conseil d’Etat donne son avis et propose les modifications qu’il juge nécessaires (…) » ;

7. Enfin, la notion d’avis du Conseil d’Etat recouvre le projet de texte adopté par le Conseil d’Etat à l’issue des travaux de ses formations administratives à partir du projet de texte dont le gouvernement l’a saisi, et, le cas échéant, lorsqu’elle existe, la note au gouvernement qui précise l’économie et les motifs des modifications que le Conseil d’Etat a estimé nécessaire d’apporter au texte du gouvernement ou, si le texte a été rejeté, les raisons de ce rejet.

8. L’association France nature environnement soutient que les avis du Conseil d’Etat relatifs aux décrets des 13 octobre 2021 et 25 mars 2022 comportent, compte tenu, notamment, de leur objet, des informations relatives à l’environnement au sens de l’article L. 124-1 du code de l’environnement. Toutefois, le ministre fait valoir que ces avis ne comportent aucune information susceptible d’être regardée comme une information relative à l’environnement dès lors que le Conseil d’Etat a transmis, pour chacun des deux décrets, qu’une version des textes adoptée en section des travaux publics et que le Conseil d’Etat n’a produit aucune note au gouvernement. Dans ces conditions la demande tendant à obtenir communication de ces avis qui ne comportent pas des informations relatives à l’environnement n’entre pas dans le champ d’application des dispositions précitées de l’article L. 124-1 du code de l’environnement. Dès lors, le refus de communication de l’avis en cause est régi par les seules dispositions de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration qui excluent la communication des avis du Conseil d’Etat. Ainsi, c’est par une exacte application des dispositions de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration que le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a refusé la communication des avis précités. Enfin et par voie de conséquence, l’association France nature environnement ne peut se prévaloir utilement du 5° de l’article L. 124-2 du code de l’environnement et de la directive n°2004/4/CE du parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès au public à l’information en matière d’environnement dès lors que les avis du Conseil d’Etat précités ne comportent pas d’information relatives à l’environnement.

9. En second lieu, il ne résulte d’aucun texte ni d’aucun principe que les avis du Conseil d’Etat relatifs aux projets de décrets de transposition de droit communautaire et/ou qui découleraient d’annulations juridictionnelles de décrets antérieurs devraient être publiés. Par suite, le moyen doit être écarté.

Concernant la demande de communication portant sur le surplus des documents :

10. Aux termes de l’article L. 311-5 du même code : « Ne sont pas communicables : (…) 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : a) Au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ; (…) » Aux termes de l’article L. 311-7 du même code : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu’il est possible d’occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ».

11. Le surplus des documents demandés portent d’une part, dans le cadre de l’élaboration du décret du 13 octobre 2021 portant modification des dispositions relatives à l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme et des unités touristiques nouvelles, sur l’ensemble des avis, comptes-rendus de réunions, des échanges par mail ou par courrier relatifs à l’élaboration de ce décret produits pendant la période allant du 26 juin 2019 au 13 octobre 2021 avec les services déconcentrés, les directions et services ministériels ayant participé à son élaboration et les représentants non administratifs de la société civile ayant apporté leur contribution et d’autre part, dans le cadre de l’élaboration du décret du 25 mars 2022 relatif à l’évaluation environnementale des projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement et la santé humaine mais situés en deçà des seuils de la nomenclature annexée à l’article R. 122-2 du code de l’environnement sur : les comptes-rendus de réunions, échanges par mail ou par courrier relatifs à l’élaboration de ce décret produits pendant la période allant du 15 avril 2021 au 25 mars 2022, avec les services déconcentrés et les directions et services ministériels ayant participé à son élaboration et les représentants non administratifs de la société civile ayant apporté leur contribution.

12. Le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires fait valoir que la communication de ces documents porterait atteinte au secret des délibérations du gouvernement et des autorités relevant de l’exécutif en ce que ces documents seraient le support des débats internes au Gouvernement en faisant apparaître les options qui ont été soumises au choix politique ayant abouti à la rédaction des décrets. Toutefois, il n’est pas allégué qu’il ne serait pas possible de communiquer les informations relatives à l’environnement qu’ils pourraient le cas échéant contenir tout en occultant les mentions dont la communication porterait atteinte au secret des délibérations du Gouvernement. Par suite et ainsi que l’a d’ailleurs relevé la CADA dans son avis du 2 juin 2022, l’association France nature environnement est fondée à en demander la communication sous réserve de l’occultation des mentions couvertes par un secret protégé par la loi.

13. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu’il soit besoin de soumettre une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne, que l’association requérante est seulement fondée à demander l’annulation de la décision attaquée en tant qu’elle porte refus de lui communiquer les documents visés au point 11 du présent jugement.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

14. Eu égard à ses motifs, le présent jugement implique nécessairement que le ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature communique les documents administratifs demandés, sous les réserves indiquées au point 12 du présent jugement, en l’espèce l’occultation ou de la disjonction des mentions relevant du secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif. Par suite, en application de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, il y a lieu de lui enjoindre de les lui communiquer, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement sans qu’il soit besoin d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

15. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros à verser à l’association France nature environnement sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La décision implicite par laquelle le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a refusé de communiquer à l’association France nature environnement les documents cités au point 11 du présent jugement est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature de communiquer à l’association France nature environnement les documents cités au point 11 du présent jugement, sous réserve de l’occultation ou de la disjonction des mentions relevant du secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : L’Etat versera la somme de 1 500 euros à l’association France nature environnement en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l’association France nature environnement et au ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Délibéré après l’audience du 22 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Gros, président,

M. Feghouli, premier conseiller,

M. Rebellato, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition du greffe le 12 mars 2026.

Le rapporteur,

Signé

J. REBELLATO

Le président,

Signé

L. GROS

La greffière,

Signé

C. CHAKELIAN

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.