Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement le 21 avril 2023 et le 24 septembre 2023, la société par actions simplifiée Pixity et la société par actions simplifiée Cocktail développement, représentées par M^e Tertrais, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le président de la communauté d’agglomération Pays Basque sur leur demande tendant à l’abrogation de la délibération du 9 juillet 2022 portant approbation du règlement local de publicité intercommunal Côte Basque Adour ;

2°) d’enjoindre à la communauté d’agglomération Pays Basque d’abroger cette délibération ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Pays Basque la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.

Elles soutiennent que :

— la délibération est entachée d’un vice de procédure dès lors que le rapport d’enquête publique est incomplet ;

— elle est entachée d’un détournement de pouvoir, d’une erreur de droit et d’une erreur de fait dès lors que le but poursuivi par le règlement local de publicité n’a pour seuls buts que la protection de la sécurité routière et la protection de l’environnement, et traduit une hostilité de principe de la communauté d’agglomération Pays Basque à l’égard de l’affichage numérique ;

— elle est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation dans la détermination du zonage ;

— elle porte une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l’industrie et à la liberté d’expression dès lors que :

o l’effet cumulé des règles en matière de publicité numérique aurait pour effet d’interdire ou à tout le moins de contraindre de façon disproportionnée aux professionnels de l’affichage publicitaire numérique d’exercer leur métier sur le territoire concerné ;

o des interdictions générales et absolues peuvent être relevées dans chacune des zones du territoire ;

o sont illégales les règles de limitation de la surface de la publicité numérique à 2 m² aux abords des carrefours giratoires et à feux et de l’interdiction des dispositifs numériques à Bidart et Boucau, aux abords de la ligne de tram-bus et aux abords du boulevard du BAB.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 8 juillet 2024 et le 24 février 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la communauté d’agglomération Pays Basque, représentée par M^e Gauci, conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire à une annulation partielle du règlement local de publicité intercommunal et en tout état de cause à ce qu’une somme de 3 500 euros soit mise à la charge des requérantes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— le moyen tiré de ce que l’acte en litige est entaché d’un vice de procédure est inopérant ;

— les autres moyens ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Foulon ;

— les conclusions de M^me Portès, rapporteure publique ;

— et les observations de M^e Triantafilidis, représentant la communauté d’agglomération Pays Basque.

Considérant ce qui suit :

1. Le 28 septembre 2016, la communauté d’agglomération Pays Basque (Pyrénées-Atlantiques) a prescrit l’élaboration d’un règlement local de publicité intercommunal (RLPI) Côte Basque-Adour sur son territoire, qui concerne les communes d’Anglet, de Bayonne, de Biarritz, de Bidart et de Boucau. Le projet a été soumis à une enquête publique du 25 avril 2022 au 25 mai 2022, puis a été approuvé par une délibération du conseil communautaire du 9 juillet 2022. Par un courrier du 26 janvier 2023, reçu le 1er février 2023, les sociétés Pixity et Cocktail développement ont demandé à la communauté d’agglomération Pays Basque l’abrogation de la délibération du 9 juillet 2022. Par la présente requête, les sociétés Pixity et Cocktail développement demandent au tribunal d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par l’administration sur leur demande.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, dans le cadre de la contestation d’un acte réglementaire intervenant après l’expiration du délai de recours contentieux contre cet acte, par la voie de l’exception ou sous la forme d’un recours pour excès de pouvoir contre le refus de l’abroger, la légalité des règles qu’il fixe, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même et introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux. Par suite, le moyen tiré de l’incomplétude du rapport d’enquête publique ne peut qu’être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 581-2 du code de l’environnement : « Afin d’assurer la protection du cadre de vie, le présent chapitre fixe les règles applicables à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique, au sens précisé par décret en Conseil d’Etat. () ».

4. S’il résulte de ces dispositions que la police spéciale de la publicité a pour finalité la protection du cadre de vie, elles ne font pas obstacle à ce que l’autorité compétente prenne aussi en compte, outre la protection du cadre de vie, l’intérêt de la sécurité routière dès lors que cet intérêt ne constitue pas le but déterminant de la mesure de réglementation prise par l’autorité en charge de la police de la publicité.

5. Si la délibération du 28 septembre 2016, qui prescrit l’élaboration du RLPI et expose les motivations de la collectivité, mentionne la volonté de la communauté d’agglomération Pays Basque d’aller vers une amélioration de la sécurité routière, il ressort de cette même délibération que le RLPI a été prescrit avec notamment pour finalité d’apporter une cohérence d’ensemble au traitement de la publicité, des enseignes et préenseignes et de protéger et préserver la qualité de la ville et du cadre de vie en limitant l’impact des dispositifs publicitaires, en réglementant ces dispositifs pour valoriser les principaux centres historiques et patrimoniaux de l’agglomération et en maitrisant les dispositifs publicitaires aux entrées de villes de manière à assurer la qualité visuelle et paysagère des principaux axes structurants. Dès lors, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, la finalité première du RLPI de la communauté d’agglomération Pays Basque était bien d’assurer la protection du cadre de vie des habitants de son territoire. En outre, il ressort du compte-rendu de la 3ème concertation publique du 6 octobre 2021 que des participants ont déploré l’absence d’interdiction de la publicité numérique qu’ils jugent néfastes pour l’environnement et accidentogène. Si la communauté d’agglomération a relevé que ces constats étaient largement partagés sur le territoire, il ne peut être déduit de ce compte-rendu une hostilité de la collectivité aux dispositifs numériques mais seulement un relai de l’opinion partagée et une réponse aux opposants à ce mode de publicité. A cet égard, le compte-rendu mentionne que le RLPI devra néanmoins concilier des enjeux parfois contradictoires. Par ailleurs, il ressort du rapport de présentation et en particulier de sa structure que huit types de zones ont été définies en fonction de la nature et de la sensibilité du cadre de vie, en hiérarchisant les niveaux de protection au regard des enjeux et des impacts de la publicité. S’agissant des règles spécifiques instaurées aux abords des carrefours giratoires, elles sont justifiées au sein du rapport de présentation par le constat de l’absence de cohérence d’aménagement au niveau des entrées des agglomérations et aux abords des principales grandes infrastructures qui convergent vers le cœur de l’agglomération, le diagnostic identifiant la publicité comme un des principaux facteurs de dégradation des paysages d’entrée de ville. Ainsi, ces éléments ne sont pas de nature à révéler une attitude systématiquement hostile de l’autorité publique. Par suite, dès lors qu’il ne ressort d’aucune pièce du dossier que le RLPI aurait été approuvé dans un autre but que celui défini par les dispositions précitées, les moyens tirés de ce que la délibération du 9 juillet 2022 serait entachée à ce titre d’un détournement de pouvoir, d’une erreur de droit et d’une erreur de fait doivent être écartés.

6. En troisième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 581-1 du code de l’environnement : « Chacun a le droit d’exprimer et de diffuser informations et idées, quelle qu’en soit la nature, par le moyen de la publicité, d’enseignes et de préenseignes, conformément aux lois en vigueur et sous réserve des dispositions du présent chapitre. ». Aux termes de l’article L. 581-9 du même code : « Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-4 et L. 581-8, la publicité est admise. Elle doit toutefois satisfaire, notamment en matière d’emplacements, de densité, de surface, de hauteur, d’entretien et, pour la publicité lumineuse, d’économies d’énergie et de prévention des nuisances lumineuses au sens du chapitre III du présent titre, à des prescriptions fixées par décret en Conseil d’Etat en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l’importance des agglomérations concernées. Ce décret précise également les conditions d’utilisation comme supports publicitaires du mobilier urbain installé sur le domaine public. () / L’installation des dispositifs de publicité lumineuse autres que ceux qui supportent des affiches éclairées par projection ou par transparence est soumise à l’autorisation du maire. ».

7. D’autre part, aux termes de l’article L. 581-14 de ce code : « L’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme, () peut élaborer sur l’ensemble du territoire de l’établissement public () un règlement local de publicité qui adapte les dispositions prévues aux articles L. 581-9 et L. 581-10. / Sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-13, le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s’applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national () ». Aux termes de l’article R. 581-74 du code de l’environnement dans sa version applicable au litige : « La partie réglementaire comprend les prescriptions adaptant les dispositions prévues aux articles L. 581-9 et L. 581-10, ainsi que, le cas échéant, les prescriptions mentionnées aux articles R. 581-66 et R. 581-77 et les dérogations prévues par le I de l’article L. 581-8. / Les prescriptions du règlement local de publicité peuvent être générales ou s’appliquer aux seules zones qu’il identifie. ». Aux termes en outre de l’article R. 581-78 du même code : « Le ou les documents graphiques font apparaître sur l’ensemble du territoire de la commune ou de l’intercommunalité les zones et, le cas échéant, les périmètres, identifiés par le règlement local de publicité et sont annexés à celui-ci. () ».

8. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions qu’un règlement local de publicité peut définir une ou plusieurs zones où s’applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. Ces dispositions confèrent aux autorités locales, en vue de la protection du cadre de vie et sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, un large pouvoir de réglementation de l’affichage, qui leur permet notamment d’interdire dans ces zones toute publicité, préenseigne ou enseigne ou certaines catégories de publicité, préenseigne ou enseigne en fonction des procédés ou des dispositifs utilisés.

9. Le règlement local de publicité approuvé par la délibération en litige délimite huit types de zones dont les limites sont précisées sur un document graphique et énonce les dispositions spécifiques à chaque zone. La zone 1 correspond aux espaces identifiés « patrimoine naturel », la zone 2a aux espaces identifiés au titre du « patrimoine architectural », la zone 2b aux « quartiers d’intérêt patrimonial de Bayonne », la zone 3 aux « abords d’axes structurants », la zone 4 aux « zones d’activités économiques et/ou commerciales », les zones 5a et 5b aux « autres espaces urbains », qu’ils appartiennent à des communes de plus de 10 000 habitants que sont Anglet, Bayonne et Biarritz (5a) ou à moins de 10 000 habitants, soit Bidart et Boucau (5b), et enfin la zone 6 correspond à « l’emprise de l’aéroport ». En outre, ce règlement prévoit des dispositions générales et des dispositions spécifiques différentes en fonction des supports utilisés, de leur taille, de la densité ou du type de dispositif utilisé.

10. Il ressort des pièces du dossier que les territoires inclus au sein de la zone 3 correspondent aux abords de certains axes structurants où une concentration importante de publicités ont été révélées lors de l’état des lieux aux abords des voies publiques les plus fréquentées. En outre la zone 5 est décrite comme une zone à dominante résidentielle. Une différenciation a été opérée au sein du règlement de cette zone en deux sous-zones regroupant d’une part les communes d’Anglet, de Bayonne et de Biarritz (zone 5a) et d’autre part les communes de Bidart et de Boucau (zone 5b), eu égard au nombre d’habitants, critère soumis à une distinction par la règlementation nationale, et à une densité de population différente. Le rapport de présentation mentionne pour ces secteurs que la publicité « détonne par sa hauteur au regard des habitations proches, par son nombre et plus généralement par son implantation ». Ainsi, les règles approuvées répondent à des enjeux spécifiquement identifiés au sein de ces zones en vue de la protection du cadre de vie. Par ailleurs, il ne ressort ni du règlement écrit, ni des autres pièces du dossier que la publicité serait interdite dans les zones 3 et 4 mais seulement lorsqu’elle présente une superficie supérieure à deux mètres carrés aux abords des carrefours à sens giratoire et des carrefours à feux, dans un rayon de 40 mètres comptés du bord extérieur de la chaussée ou dans une profondeur de 20 mètres comptés de part et d’autre du bord extérieur des voies affectées à la circulation. S’agissant, des voies ouvertes au tram-bus, il ressort du rapport de présentation que les règles spécifiques définies aux abords des voies ouvertes au tram-bus, tendent à une uniformisation des aménagements urbains, commune à toutes les zones empruntées par ce mode de transport, et ont été souhaitées en vue de structurer et ainsi valoriser le paysage urbain. Un même objectif de valorisation du paysage a d’ailleurs été retenu pour la spécificité des voies structurantes, aux abords des carrefours à sens giratoires et des carrefours à feux. Dans ces conditions, les moyens tirés de ce que la détermination du zonage serait entachée d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation doivent être écartés.

11. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 581-1 du code de l’environnement : « Chacun a le droit d’exprimer et de diffuser informations et idées, quelle qu’en soit la nature, par le moyen de la publicité, d’enseignes et de préenseignes, conformément aux lois en vigueur et sous réserve des dispositions du présent chapitre. ». Selon les termes de l’article L. 581-9 de ce code, dans leur rédaction alors applicable : « Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-4 et L. 581-8, la publicité est admise. Elle doit toutefois satisfaire, notamment en matière d’emplacements, de densité, de surface, de hauteur, d’entretien et, pour la publicité lumineuse, d’économies d’énergie et de prévention des nuisances lumineuses au sens du chapitre III du présent titre, à des prescriptions fixées par décret en Conseil d’Etat en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l’importance des agglomérations concernées. () ». Aux termes de l’article R. 581-41 du même code, dans sa version applicable au litige : « Une publicité numérique ne peut avoir une surface unitaire supérieure à 8 mètres carrés ni s’élever à plus de 6 mètres au-dessus du niveau du sol. Toutefois, lorsque la consommation électrique du dispositif publicitaire numérique excède les niveaux définis par arrêté ministériel, la publicité numérique ne peut avoir une surface unitaire supérieure à 2,1 mètres carrés ni s’élever à plus de 3 mètres au-dessus du niveau du sol. () III. – Afin d’éviter les éblouissements, les dispositifs publicitaires numériques situés à l’intérieur des agglomérations et, en dehors des agglomérations, sur l’emprise des aéroports et des gares ferroviaires et routières ainsi que des équipements sportifs mentionnés à l’article L. 581-7, sont équipés d’un système de gradation permettant d’adapter l’éclairage à la luminosité ambiante. ».

12. Dès lors que l’exercice de pouvoirs de police administrative est susceptible d’affecter des activités de production, de distribution ou de services, la circonstance que les mesures de police ont pour objectif la protection du cadre de vie n’exonère pas l’autorité investie de ces pouvoirs de police de l’obligation de prendre en compte également la liberté du commerce et de l’industrie et les règles de concurrence. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir d’apprécier la légalité de ces mesures de police administrative en recherchant si elles ont été prises compte tenu de cet objectif, de cette liberté et de ces règles et si elles en ont fait, en les combinant, une exacte application.

13. D’une part, il ressort des dispositions précitées que la publicité numérique est soumise à une réglementation particulière, et notamment à une surface maximale autorisée limitée à huit mètres carrés. La délibération litigieuse indique que le règlement local de publicité contesté a été prescrit avec l’objectif de protéger et préserver la qualité de la ville et du cadre de vie, notamment en tenant compte des nouveaux procédés et des nouvelles technologies, tous supports confondus, y compris numériques. Le rapport de présentation mentionne notamment la volonté de l’autorité de police administrative d’interdire la publicité numérique dans certains lieux tout en l’accueillant de manière modérée dans d’autres. Cette orientation est motivée par la spécificité de l’impact visuel engendré par ce type de dispositif, qualifié de plus important que les autres dispositifs. Ce rapport mentionne également les fortes sensibilités patrimoniales que présente ce territoire, et notamment le plan de sauvegarde et de mise en valeur de Bayonne, l’aire de valorisation de l’architecture et du patrimoine de Biarritz ou la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager de Boucau. Il ressort du règlement écrit que la collectivité a limité les publicités numériques en zones 1 et 2 à celles apposées sur le mobilier urbain, eu égard à ce type de dispositif et son caractère accessoire, et limité leur surface à deux mètres carrés. Ces restrictions, qui encadrent strictement les publicités, qu’elles soient numériques ou non, sont justifiées par la forte sensibilité du cadre de vie de ces espaces classés en tant que patrimoine naturel ou patrimoine architectural. La zone 3, constituée des abords de certains axes structurants, limite les dispositifs numériques à un dispositif mural par unité foncière d’une longueur allant jusqu’à quarante mètres linéaires et autorise un dispositif numérique mural ou au sol par unité foncière supérieure à quarante mètres linéaires, limitée à une surface maximale de huit mètres carrés, ainsi que l’imposent les dispositions de l’article R. 581-41 précité, à l’exception des portions de voies du boulevard du BAB et celles où circulent le tram-bus et pour lesquelles, en raison de l’impact sur le cadre de vie, les publicités sont limitées à une surface de deux mètres carrés, qu’elles soient numériques ou non. La zone 4, composée des espaces comportant des zones d’activités économiques, comporte les mêmes restrictions que la zone 3, avec cependant une longueur d’unité foncière définie à trente mètres carrés au lieu de quarante pour la zone 3. Ces restrictions, moins sévères qu’au sein de la zone 3, sont néanmoins justifiées par une exigence de protection du cadre de vie. Au sein de cette zone, le rapport de présentation mentionne l’enjeu de concilier la possibilité de se signaler pour les activités économiques et commerciales et la nécessité de ne pas dégrader les paysages voire de les valoriser. Les zones 5a et 5b, à vocation essentiellement résidentielle, limitent quant à elles les publicités numériques, compte tenu de son impact visuel, aux seuls mobiliers urbains pour une surface maximale de deux mètres carrés, portée à huit mètres carrés en zone 5a sur le mobilier urbain des voies où ne circule pas le tram-bus et justifiée par la protection des aménagements urbains réalisés aux abords de ces voies. S’agissant des voies ouvertes au tram-bus, il ressort du rapport de présentation que les règles spécifiques définies aux abords des voies ouvertes au tram-bus, ainsi qu’indiqué précédemment, tendent à une uniformisation des aménagements urbains et ont été souhaitées en vue de structurer et ainsi valoriser le paysage urbain. Enfin, s’il ressort du règlement écrit qu’au sein de la zone 6 la publicité numérique y est interdite, les autres formes de publicité le sont également, exception faite des publicités de petit format, eu égard au caractère spécifique de la zone, composée uniquement des pistes et des bâtiments inclus dans l’emprise de l’aéroport, à l’exception des voies d’accès au parc de stationnement et du parc de stationnement lui-même, lesquels sont classés en zone 4 « zone d’activités économiques ». Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la publicité numérique est interdite sous tous supports dans la zone 4 à Bidart et dans les zones 3 et 4 à Boucau. Toutefois, il ressort du rapport de présentation que ce choix est justifié par les enjeux patrimoniaux présents sur ces deux communes et le souhait des collectivités de maintenir le même niveau de protection du cadre de vie que celui de leurs anciens règlements locaux de publicité. En outre, si les requérantes se prévalent des règles de hauteur instaurées par les dispositions réglementaires du code de l’environnement ou de l’absence de règles de recul, il ressort du rapport de présentation et de la réponse faite par la collectivité aux requérantes lors de l’enquête publique que ces restrictions participent à l’objectif de protection du cadre de vie, en préservant les perspectives. Dans ces conditions, et dès lors que les restrictions imposées, cumulées ou prises individuellement, ne conduisent pas à une interdiction générale et absolue de l’implantation des dispositifs publicitaires numériques, ne concernent pas les seules publicités numériques et sont justifiées par la volonté de la collectivité d’assurer la protection du cadre de vie de son territoire, le règlement adopté par la délibération litigieuse ne porte pas une atteinte disproportionnée à la liberté de commerce et d’industrie et n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

14. D’autre part, s’agissant des enseignes, il ressort des articles 12 du règlement écrit que seules les enseignes numériques installées à l’intérieur des vitrines ou des baies d’un local à usage commercial sont autorisées, à l’exceptions de celles localisées dans la zone 6. Compte tenu du large pouvoir de réglementation de l’affichage conféré aux autorités locales en vue de la protection du cadre de vie, leur permettant notamment d’interdire ou d’encadrer les affichages publicitaires en fonction des procédés ou des dispositifs utilisés et eu égard à l’impact lumineux de ce type de dispositif et aux buts poursuivis de protection du cadre de vie et de préservation de la qualité des paysages, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette limitation serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation ou porterait une atteinte disproportionnée à la liberté de commerce et d’industrie.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la requête doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

16. L’exécution du présent jugement n’implique aucune mesure d’exécution. Dès lors, les conclusions de la requête aux fins d’injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Pixity et de la société Cocktail développement la somme globale de 1 500 euros à verser à la communauté d’agglomération Pays Basque au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu’une quelconque somme soit mise à la charge de la communauté d’agglomération Pays Basque, qui n’est pas la partie perdante, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

18. En l’absence de dépens, les conclusions présentées par les requérantes à ce titre ne peuvent qu’être rejetées également.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société Pixity et de la société Cocktail développement est rejetée.

Article 2 : La société Pixity et la société Cocktail développement verseront à la communauté d’agglomération Pays Basque la somme globale de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Pixity, à la société par actions simplifiée Cocktail développement et à la communauté d’agglomération Pays Basque.

Délibéré après l’audience du 7 mai 2025, à laquelle siégeaient :

M. Pauziès, président,

M^me Foulon, conseillère,

M. Buisson, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mai 2025.

La rapporteure,

C. FOULON

Le président,

J-C. PAUZIÈSLa greffière,

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière,