Vu la procédure suivante :

Par une requête et trois mémoires enregistrés le 11 octobre 2023, le 8 juillet 2024, le 20 octobre 2024 et le 23 décembre 2024, l’association Mieux Vivre à Villeneuve demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 24 avril 2023 par laquelle le conseil municipal de La Rochelle approuve le principe de la conclusion de baux emphytéotiques avec les associations ACICM et ACMAR pour la réalisation d’un centre cultuel et culturel et autorise le dépôt d’une demande de permis de construire par ces associations ;

2°) d’ordonner la suspension de l’exécution de toute décision, convention ou acte préparatoire en lien avec le projet approuvé par la délibération du 24 avril 2023 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de La Rochelle une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

Elle soutient que :

- sa requête est recevable dès lors qu’elle justifie, par la production de ses statuts et du procès-verbal de l’assemblée générale de création de l’association, de la capacité à agir de M. B… A…, son président ;

- la délibération contestée est entachée d’un vice de procédure tiré du défaut d’information des conseillers municipaux en violation des dispositions de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- elle méconnait les dispositions de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales, dès lors qu’elle est insuffisamment motivée et qu’elle n’a pas été précédée de l’avis du service des domaines ;

- elle viole les dispositions de l’article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales dès lors que le conseil municipal a méconnu l’étendue de sa compétence ;

- le conseil municipal était incompétent pour autoriser une personne privée à déposer une demande de permis de construire afin de réaliser des travaux sur un terrain dont elle est propriétaire ;

- la délibération contestée viole les dispositions de l’article L. 1311-1 du code général des collectivités territoriales en l’absence de déclassement préalable de la parcelle concernée ;

- elle viole les dispositions de l’article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales dès lors que le représentant de l’Etat n’a pas été informé de l’intention de la commune de La Rochelle de conclure un bail qui a pour objet l’affectation à une association cultuelle d’un édifice du culte ouvert au public ;

- elle est entachée d’une erreur de droit, dès lors qu’elle viole les dispositions de la loi du 9 décembre 1905 et les articles L. 2121-29 et L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales en autorisant la conclusion d’un bail emphytéotique administratif au profit d’une association cultuelle et d’une association culturelle pour le même immeuble, sans justifier d’un intérêt public local ;

- elle est entachée d’une inexactitude matérielle des faits ;

- elle est entachée d’un détournement de pouvoir ;

- elle méconnait les dispositions de l’article L. 422-5-1 du code de l’urbanisme en ce que le maire de la commune de La Rochelle aurait dû recueillir l’avis du représentant de l’Etat dans le département dès lors que le projet de construction porte sur des constructions et installations destinées à l’exercice d’un culte.

Par trois mémoires en défense enregistrés le 28 mai 2024, le 26 septembre 2024 et le 18 décembre 2024, la commune de La Rochelle, représentée par le cabinet Goutal, Alibert et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l’association Mieux Vivre à Villeneuve la somme de 4 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable à défaut pour l’association Mieux Vivre à Villeneuve de justifier de la désignation de M. B… A… en qualité de président habilité à agir en justice au nom et pour le compte de l’association ; en ce que la délibération attaquée n’a pas le caractère d’acte décisoire mais uniquement d’acte préparatoire et en ce que les moyens invoqués sont insuffisamment précis ;

- les conclusions de la requête aux fins de suspension de l’exécution de toute décision, convention ou acte préparatoire en lien avec le projet approuvé par la délibération sont irrecevables, dès lors qu’elles n’entrent pas dans l’office du juge de l’excès de pouvoir ;

- les conseillers municipaux ont bénéficié d’une information suffisante au sens de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- les moyens tirés du défaut de saisine pour avis du service des domaines, du défaut de décision préalable de déclassement et de l’absence de précision des conditions de la cession de droits réels envisagée sont inopérants, dès lors que la délibération contestée ne fait qu’approuver le principe de recourir à des baux emphytéotiques et ne procède à aucune cession de droits réels ;

- le conseil municipal est compétent pour autoriser le maire à signer tout acte afférent à la délibération contestée, dès lors que le maire est compétent pour exécuter les décisions du conseil municipal ;

- le conseil municipal est compétent pour autoriser une personne privée à déposer une demande de permis de construire afin de réaliser des travaux sur un terrain dont elle est propriétaire et le maire ne peut être qualifié de pétitionnaire de cette demande ;

- la conclusion d’un bail emphytéotique administratif en vue de l’affectation à une association cultuelle d’un édifice du culte ouvert au public est autorisée par l’article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales, dont les dispositions n’exigent pas l’existence d’un intérêt public local ;

- le moyen tiré de l’existence d’un détournement de pouvoir est infondé ;

- la délibération contestée n’est entachée d’aucune erreur de fait ;

- le moyen tiré du défaut de saisine pour avis du représentant de l’Etat conformément aux dispositions de l’article L. 422-5-1 du code de l’urbanisme est inopérant dès lors que cet avis n’est requis qu’au stade de l’instruction du permis de construire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association ;

- la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

Le rapport de M^me Duval-Tadeusz

Et les conclusions de M. Martha, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 24 avril 2023, le conseil municipal de La Rochelle a approuvé le principe de la conclusion de deux baux emphytéotiques sur une parcelle de son domaine public communal dans le quartier de Villeneuve-les-Salines et a autorisé le dépôt d’une demande de permis de construire sur ce terrain, afin de permettre à l’association cultuelle islamique de Charente-Maritime (ACICM) et à l’association culturelle des musulmans rochelaise (ACMAR) d’y construire un centre cultuel et culturel. Par la présente requête, l’association Mieux Vivre à Villeneuve demande l’annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ». L’article L. 2121-13 du même code précise que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. ». Enfin, aux termes de l’article L. 2121-13-1 du même code : « La commune assure la diffusion de l’information auprès de ses membres élus par les moyens matériels qu’elle juge les plus appropriés ». Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

L’association requérante soutient qu’au regard de la complexité du montage envisagé, la délibération contestée n’était pas accompagnée des éléments suffisants pour permettre aux conseillers municipaux de la comprendre et qu’ils ne disposaient pas des informations nécessaires pour leur permettre de mesurer les implications de leur décision. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que plusieurs réunions publiques d’information ont été réalisées, dont la dernière s’est tenue le 9 novembre 2022, et portaient sur le descriptif du projet envisagé, sa situation cadastrale et géographique, les considérations techniques ainsi que le cadre juridique de la mise à disposition du terrain concerné. En outre, la convocation à la séance du conseil municipal du 24 avril 2023 était accompagnée de l’ordre du jour ainsi que d’un projet de délibération concernant le projet d’édifice cultuel qui indiquait les motifs pour lesquels la commune envisageait la conclusion d’un bail emphytéotique pour la construction d’une mosquée. Dans ces conditions, l’association Mieux Vivre à Villeneuve n’est pas fondée à soutenir que les conseillers municipaux n’auraient pas été suffisamment informés sur l’objet de la délibération au sens des dispositions précitées des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : « Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune, sous réserve, s’il s’agit de biens appartenant à une section de commune, des dispositions des articles L. 2411-1 à L. 2411-19. / Le bilan des acquisitions et cessions opérées sur le territoire d’une commune de plus de 2 000 habitants par celle-ci, ou par une personne publique ou privée agissant dans le cadre d’une convention avec cette commune, donne lieu chaque année à une délibération du conseil municipal. Ce bilan est annexé au compte administratif de la commune. / Toute cession d’immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l’avis de l’autorité compétente de l’Etat. Cet avis est réputé donné à l’issue d’un délai d’un mois à compter de la saisine de cette autorité ». Les dispositions de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales précité, qui ne portent pas sur le droit à l’information des membres du conseil municipal, ont seulement pour objet de subordonner toute cession d’immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants à l’adoption d’une délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles.

Si la requérante soutient que la délibération en litige est insuffisamment motivée au sens des dispositions de l’article L. 2241-1 précité, celle-ci n’a pas pour objet de céder des droits réels immobiliers appartenant à la commune mais vise uniquement à approuver le principe de cette cession, dont les modalités seront, selon les termes de la délibération attaquée, précisées par une délibération ultérieure. Le moyen doit donc être écarté comme inopérant.

En outre, s’il est constant que le service des domaines n’a pas été consulté par la commune de La Rochelle préalablement à la délibération du 24 avril 2023. Toutefois, il résulte des dispositions précitées que l’avis du service des domaines concerne uniquement les cessions d’immeubles ou de droits réels. Or, la délibération litigieuse n’a pas pour objet de procéder à une cession de droits réels ou d’approuver la signature d’un projet définitif de bail emphytéotique administratif. Par suite, ce moyen doit, être écarté.

En troisième lieu, aux termes de l’article L 2122-21 du CGCT : « Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, le maire est chargé, d’une manière générale, d’exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier / 6° De souscrire les marchés, de passer les baux des biens et les adjudications des travaux communaux dans les formes établies par les lois et règlements ; 7° De passer dans les mêmes formes les actes de vente, échange, partage, acceptation de dons ou legs, acquisition, transaction, lorsque ces actes ont été autorisés conformément aux dispositions du présent code ».

En autorisant le maire, par la délibération du 24 avril 2023, à signer « tout acte ou tout autre document à intervenir en exécution de la présente délibération », le conseil municipal n’a pas délégué au maire un de ses pouvoirs, mais s’est borné à l’autoriser, en application des dispositions précitées de l’article L 2122-21 du code général des collectivités territoriales, à prendre les mesures d’exécution qu’impliquait sa délibération. La délibération contestée, qui n’autorise pas le maire à signer les baux emphytéotiques envisagés mais approuve seulement le principe du recours à de tels contrats, n’avait pas à définir avec précision la durée et le montant desdits baux, pour lesquels elle prévoit expressément l’intervention d’une délibération ultérieure. Le moyen tiré de ce que le conseil municipal aurait méconnu l’étendue de sa compétence doit donc être rejeté.

En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : « Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune (…) ». Aux termes de l’article R. 423-1 du Code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d’avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; / b) Soit, en cas d’indivision, par un ou plusieurs co-indivisaires ou leur mandataire ; / c) Soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l’expropriation pour cause d’utilité publique ».

Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal est compétent pour autoriser une personne privée à déposer une demande de permis de construire afin de réaliser des travaux sur un terrain dont elle est propriétaire, alors même que les parcelles litigieuses ne lui ont pas encore été louées ou cédées. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du conseil municipal pour autoriser l’ACICM et l’ACMAR à déposer une demande de permis de construire afin d’exécuter les travaux sur une parcelle appartenant à la commune doit être écarté.

En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. / Il donne son avis toutes les fois que cet avis est requis par les lois et règlements, ou qu’il est demandé par le représentant de l’Etat dans le département. / Lorsque le conseil municipal, à ce régulièrement requis et convoqué, refuse ou néglige de donner avis, il peut être passé outre. / Le conseil municipal émet des vœux sur tous les objets d’intérêt local ». Aux termes de l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat : « la République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte ». Aux termes de l’article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales : « Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l’objet d’un bail emphytéotique prévu à l’article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de sa compétence ou en vue de l’affectation à une association cultuelle d’un édifice du culte ouvert au public. Ce bail emphytéotique est dénommé bail emphytéotique administratif. / Lorsque le bail a pour objet l’affectation à une association cultuelle d’un édifice du culte ouvert au public, la collectivité territoriale informe le représentant de l’Etat dans le département de son intention de conclure un tel bail au moins trois mois avant sa conclusion. ». Ces dispositions ont ouvert aux collectivités territoriales la faculté, dans le respect du principe de neutralité à l’égard des cultes et du principe d’égalité, d’autoriser un organisme qui entend construire un édifice du culte ouvert au public à occuper pour une longue durée une dépendance de leur domaine privé ou de leur domaine public, dans le cadre d’un bail emphytéotique, dénommé bail emphytéotique administratif et soumis aux conditions particulières posées par l’article L. 1311-3 du code général des collectivités territoriales. Cette faculté n’est ouverte qu’à la condition que l’affectataire du lieu de culte édifié dans le cadre de ce bail soit, ainsi que l’impliquent les termes mêmes de l’article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales, une association cultuelle, c’est-à-dire une association satisfaisant aux prescriptions du titre IV de la loi du 9 décembre 1905. En outre, les dispositions précitées de l’article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales ne font pas obstacle à ce que l’édifice du culte ouvert au public faisant l’objet du bail emphytéotique comporte des dépendances non directement affectées au culte dès lors qu’elles ne remettent pas en cause par leur importance la vocation cultuelle du bâtiment.

D’une part, aucune disposition législative ni réglementaire n’impose que la délibération du conseil municipal approuvant le principe de l’occupation d’une dépendance du domaine public communal dans le cadre d’un bail emphytéotique, tel que prévu par les dispositions précitées, soit précédée d’une décision de déclassement de la parcelle concernée. Un tel bail peut être conclu même si le bien sur lequel il porte, en raison notamment de son affectation résultant soit du bail ou d’une convention non détachable de ce bail, soit des conditions de la gestion du bien ou du contrôle par la personne publique de cette gestion, constitue une dépendance du domaine public. Par suite, le moyen tiré du défaut de décision expresse de déclassement est inopérant et doit être écarté.

D’autre part, il ressort des pièces du dossier et notamment des statuts de l’association cultuelle islamique de Charente-Maritime (ACICM), affectataire du bail emphytéotique envisagé pour la partie du bâtiment dédiée au culte, que cette dernière est une association cultuelle formée conformément aux dispositions de la loi du 9 décembre 1905 qui a pour seul objet de gérer les lieux de culte dont elle a la charge et de subvenir aux frais, à l’entretien et à l’exercice public du culte musulman. La circonstance que certaines dépendances de l’édifice envisagé ne soient pas affectées directement au culte, mais à des activités culturelles, dont la gestion sera confiée à une association distincte, ne remet pas en cause la vocation cultuelle du bâtiment. En outre, si l’association Mieux Vivre à Villeneuve soutient que la commune de La Rochelle ne justifie d’aucun intérêt public local, les baux emphytéotiques conclus avec une association cultuelle n’ont pas pour objet la satisfaction de l’intérêt général de l’ensemble de la population communale, mais précisément l’édification et la mise à disposition d’ouvrages destinés aux fidèles pour accomplir les cérémonies de leur culte. Ainsi, il ne peut être utilement soutenu que le bâtiment à construire outrepasserait la satisfaction des intérêts publics des habitants de la commune.

Enfin, l’association Mieux Vivre à Villeneuve soutient que la délibération contestée aurait dû faire l’objet d’une information préalable du préfet dans les conditions prévues par le cinquième alinéa de l’article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales. Toutefois, la délibération contestée n’a pas pour objet d’approuver la conclusion des baux emphytéotiques envisagés, mais prévoit que le conseil municipal sera ultérieurement saisi du contenu de ces baux en vue d’en autoriser la signature. Aucun élément de la délibération ne fait obstacle à ce que la commune de La Rochelle informe, en temps utile, le représentant de l’État avant la conclusion des baux susmentionnés, conformément aux dispositions de l’article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales. Par suite, ce moyen est inopérant et doit être écarté.

En sixième lieu, l’association Mieux Vivre à Villeneuve soutient que des faits inexacts ont conduit à l’adoption de la délibération du 24 avril 2023. Cependant, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’étude réalisée par le cabinet Tbmaestro en 2016, que la commune de La Rochelle dispose uniquement de deux lieux de culte musulman sur son territoire, dont la capacité d’accueil est insuffisante pour que les personnes concernées, qui représente environ mille fidèles, pratiquent leur culte dans des conditions normales de dignité et de sécurité. L’insuffisance du nombre de lieux de culte pour les habitants de la commune de confession musulmane est unanimement reconnue par les conseillers municipaux. Si les requérants invoquent que la commune a su pallier cette difficulté en mettant à disposition de l’ACICM les locaux du parc des expositions ou du palais des congrès de la commune pour des évènements ponctuels, cette mise à disposition ne peut être regardée comme une solution pérenne pour accueillir les fidèles aux cinq prières quotidiennes, dès lors que les collectivités territoriales ne peuvent, sans méconnaître les dispositions précitées de la loi du 9 décembre 1905, décider qu’un local dont elles sont propriétaires sera laissé de façon exclusive et pérenne à la disposition d’une association pour l’exercice d’un culte. Par conséquent, en fondant la délibération contestée sur l’insuffisance de capacité d’accueil des lieux de culte existants et la nécessité de créer un nouvel édifice cultuel pour les habitants de la commune de confession musulmane, le conseil municipal n’a pas commis d’erreur de fait.

En septième lieu, la requérante ne produit aucun élément de nature à démontrer que le conseil municipal aurait, par la délibération contestée, utilisé ses pouvoirs dans un but étranger à celui en vue duquel ils lui ont été conférés. Par suite, le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi et ce moyen doit être écarté.

En huitième lieu et dernier, aux termes de l’article L. 422-5-1 du code de l’urbanisme introduit par la loi du 24 août 2021 : « Lorsque le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l’avis du représentant de l’Etat dans le département si le projet porte sur des constructions et installations destinées à l’exercice d’un culte ».

Si l’association Mieux Vivre à Villeneuve soutient que la délibération du 24 avril 2023 méconnait les dispositions précitées, la consultation du représentant de l’Etat qu’elles prévoient n’est requise, contrairement à ce qui est soutenu, que lorsque le maire est saisi d’une demande d’autorisation d’urbanisme portant sur un projet ayant pour effet de créer ou d’étendre significativement une construction ou une installation destinée à l’exercice d’un culte, et ne peuvent être utilement invoquées qu’à l’appui d’un recours contre une telle autorisation d’urbanisme. Par suite, ce moyen est inopérant et doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir soulevées en défense, que l’association Mieux Vivre à Villeneuve n’est pas fondée à demander l’annulation de la délibération du 24 avril 2023.

Sur les frais liés au litige :

L’association Mieux Vivre à Villeneuve, qui est la partie perdante, n’est pas fondée à solliciter l’allocation d’une somme au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre des sommes à sa charge au titre des frais exposés par l’Etat à l’occasion du présent litige.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l’association Mieux Vivre à Villeneuve est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de La Rochelle au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’association Mieux Vivre à Villeneuve et à la commune de La Rochelle.

Délibéré après l’audience du 25 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Cristille, président,

M^me Duval-Tadeusz, première conseillère,

M. Lacampagne, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 décembre 2025.

La rapporteure,

Signé

J. DUVAL-TADEUSZ

Le président,

Signé

P. CRISTILLELa greffière,

Signé

N. COLLET

La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

N. COLLET