Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 10 juillet 2023, 23 juillet 2024, 18 juin 2025, 1er juillet 2025 et 3 juillet 2025, M^me B… A… et M. C… A…, représentés par M^e Beauvois, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler l’arrêté du 18 janvier 2023 par lequel le maire de la commune de Saint-Pierre Quiberon ne s’est pas opposé à la déclaration préalable déposée par la société Cothomame pour la réalisation de deux clôtures sur la parcelle cadastrée section AI n° 937, ainsi que la décision rejetant leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Pierre Quiberon la somme de 3 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- ils ont intérêt à agir ;

- l’acte attaqué est bien décisoire, dès lors que le règlement du plan local d’urbanisme de Saint-Pierre Quiberon soumet à déclaration préalable la réalisation de clôture sur tout le territoire de la commune ;

- l’arrêté attaqué est entaché d’incompétence ;

- le projet méconnaît l’article Ub 11 du règlement du plan local d’urbanisme, dès lors que la clôture est entièrement réalisée en bois et qu’elle dépasse 1,80 mètres de hauteur ;

- le projet ne peut pas être régularisé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 juin 2024, la commune de Saint-Pierre-Quiberon, représentée par M^e Colas, conclut à titre principal au rejet de la requête, ou à titre subsidiaire, à ce qu’il soit sursis à statuer sur le fondement de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, ainsi qu’à la mise à la charge des requérants de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable en ce qu’elle tend à l’annulation d’un acte superfétatoire, dès lors qu’aucune autorisation d’urbanisme n’était nécessaire pour la réalisation de la clôture litigieuse ;

- pour le surplus, les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 19 juin 2025, la SCI Cothomame, représentée par M^e Raimbert, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des requérants de la somme de 800 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Blanchard,

- les conclusions de M. Grondin, rapporteur public,

- et les observations de M^e Colas, représentant la commune de Saint-Pierre Quiberon.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 18 janvier 2023, le maire de la commune de Saint-Pierre Quiberon (Morbihan) ne s’est pas opposé à la déclaration préalable déposée par la société Cothomame. Le projet litigieux consiste en l’édification d’une clôture de 20,90 mètres linéaires au niveau de la limite ouest de la parcelle cadastrée section AI n° 937, classée en zone Ub, et d’une autre clôture de 41,70 mètres linéaires au niveau de la limite nord de cette même parcelle. M. et M^me A… ont formé le 16 mars 2023 un recours gracieux contre cet arrêté, qui a été rejeté implicitement. Les requérants demandent l’annulation de l’arrêté du 18 janvier 2023 et de la décision rejetant leur recours gracieux.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune :

D’une part, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (…) ».

D’autre part, aux termes de l’article R. 421-2 du code de l’urbanisme : « Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu’ils sont implantés dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques ou dans un site classé ou en instance de classement : (…) g) Les clôtures, en dehors des cas prévus à l’article R. 421-12, ainsi que les clôtures nécessaires à l’activité agricole ou forestière (…) ». L’article R. 421-12 du même code dispose : « Doit être précédée d’une déclaration préalable l’édification d’une clôture située : (…) d) Dans une commune ou partie de commune où le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme a décidé de soumettre les clôtures à déclaration ». Le titre 1er du règlement du plan local d’urbanisme de Saint-Pierre Quiberon prévoit : « (…) L’édification des clôtures est soumise à déclaration préalable sur l’ensemble de la commune. (…) ».

En l’espèce, dès lors que le conseil municipal de Saint-Pierre Quiberon a fait usage de la faculté offerte par le d) de l’article R. 421-12 du code de l’urbanisme visé au point 3, la réalisation de la clôture litigieuse était soumise à la délivrance d’une autorisation d’urbanisme. L’arrêté attaqué n’a dès lors pas le caractère d’un acte superfétatoire, contrairement à ce que soutient la commune. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Saint-Pierre Quiberon, tirée de ce que la requête ne tend pas à l’annulation d’un acte décisoire, en méconnaissance de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, doit être écartée.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l’article Ub 11 du règlement du plan local d’urbanisme :

D’une part, aux termes de l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme : « L’exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d’installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques (…) ». Aux termes de l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d’aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d’aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s’applique ». Aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ».

D’autre part, aux termes de l’article L. 151-18 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut déterminer des règles concernant l’aspect extérieur des constructions neuves, rénovées ou réhabilitées, leurs dimensions, leurs conditions d’alignement sur la voirie et de distance minimale par rapport à la limite séparative et l’aménagement de leurs abords, afin de contribuer à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l’insertion des constructions dans le milieu environnant ». Aux termes de l’article R. 151-10 du code de l’urbanisme : « Le règlement est constitué d’une partie écrite et d’une partie graphique, laquelle comporte un ou plusieurs documents. / Seuls la partie écrite et le ou les documents composant la partie graphique du règlement peuvent être opposés au titre de l’obligation de conformité définie par l’article L. 152-1 ». Aux termes de l’article R. 151-11 du code l’urbanisme : « Les règles peuvent être écrites et graphique. / Lorsqu’une règle fait exclusivement l’objet d’une représentation dans un document graphique, la partie écrite du règlement le mentionne expressément. / Tout autre élément graphique ou figuratif compris dans la partie écrite du document est réputé constituer une illustration dépourvue de caractère contraignant, à moins qu’il en soit disposé autrement par une mention expresse ».

Ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le règlement du plan local d’urbanisme renvoie à un « cahier de recommandations architecturales », adopté selon les mêmes modalités procédurales, le soin d’expliciter ou de préciser certaines des règles figurant dans le règlement auquel il s’incorpore. Un tel document ne peut toutefois être opposé aux demandes d’autorisation d’urbanisme que s’il y est fait expressément référence dans le règlement et que ce cahier se contente d’expliciter ou préciser, sans les contredire ni les méconnaître, des règles figurant déjà dans le règlement.

Par ailleurs, l’article Ub 11 du règlement du plan local d’urbanisme de Saint-Pierre Quiberon dispose, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : « (…) Clôture : / Les murets en pierre sèches ne pourront en aucun cas être démontés. Ils devront être renforcés et maintenus en place, sans pouvoir être déplacés. Ils pourront toutefois être percés pour permettre la réalisation d’un ou plusieurs accès dans la limite de 3. / Les murs de 2.20 m de hauteur seront admis uniquement en limite de voiries et des chemins piétons très passants donnant accès à la mer ou situés entre deux propriétés, en référence aux murs coupe-vent. Le traitement de l’aspect de ces murs est défini dans le cahier de recommandations architecturales et paysagères (complément au règlement écrit) autorisé. / Les autres types de clôtures sont définis dans le cahier de recommandations architecturales et paysagères (complément au règlement écrit) autorisé ». Le « cahier des prescriptions architecturales », annexé au règlement du plan local d’urbanisme, prévoit pour toutes les zones du plan local d’urbanisme, dans son titre VII relatif aux clôtures, que les murets en pierre sèches « pourront être doublés : – d’un grillage en acier galvanisé ou plastifié vert ou noir à maille carrée ou rectangulaire dans un format allant de 50x50 mm à 100x100 mm, montés sur poteaux bois en châtaigner ou en autre bois formé en usine de diamètre 100 mm. La hauteur totale de cette clôture devra être inférieure à 1.80 m / – d’un grillage en acier plastifié vert ou noir à maille carrée ou rectangulaire dans un format allant de 50x50 mm à 100x100 mm, montés sur poteaux métalliques plastifiés vert ou noir. La hauteur totale de cette clôture devra être inférieure à 1.80 m. (…) ».

En l’espèce, si la commune fait valoir que les mentions du cahier des prescriptions architecturales ne sont pas opposables aux autorisations d’urbanisme délivrées pour la réalisation des clôtures, ce cahier est une annexe du règlement du plan local d’urbanisme, qui est visé par la délibération du conseil municipal de Saint-Pierre Quiberon adoptant le plan local d’urbanisme, de sorte qu’il a été adopté selon les mêmes modalités procédurales que le règlement du plan local d’urbanisme. En outre, l’article Ub 11 de ce règlement y fait expressément référence, tandis que, en ce qui concerne les clôtures, le cahier précise, sans les contredire ni les méconnaître, des règles figurant déjà dans le règlement. Ainsi, le « cahier des prescriptions architecturales » du plan local d’urbanisme de Saint-Pierre Quiberon était à la date de la décision attaquée opposable, en ce qui concerne les clôtures, aux demandes d’autorisation d’urbanisme.

Quant à la clôture de 20,90 mètres linéaires :

Lorsqu’un arrêté de non-opposition à déclaration préalable a été délivré en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l’utilisation du sol ou sans que soient respectées les formes ou formalités requises, l’illégalité qui en résulte peut être régularisée par un arrêté modificatif dès lors que celui-ci assure le respect des règles de fond applicables au projet en cause, répond aux exigences de forme ou a été précédé de l’exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises. Les irrégularités ainsi régularisées ne peuvent plus être utilement invoquées à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’arrêté initial de non-opposition aux travaux déclarés.

Il ressort des pièces du dossier que la clôture de 20,90 mètres linéaires, située à l’est de la parcelle AI n° 937, borde un muret en pierre sèches d’environ 50 cm de hauteur, marquant la séparation avec les parcelles voisines. Contrairement à ce que soutient la commune, cette clôture, alors même qu’elle est implantée à une distance de 60 à 75 cms en retrait des murets, a pour fonction de doubler les murets en pierre sèches qu’elle jouxte, de sorte que les règles fixées par le « cahier des prescriptions architecturales » en matière de clôtures doublant des murets lui sont applicables. Si le projet prévoyait que l’intégralité de cette clôture devait être réalisée en planches de bois verticales, pour une hauteur supérieure à 2 mètres, la société pétitionnaire a déposé le 20 mars 2024 une déclaration modificative. Cette déclaration prévoit que la clôture est remplacée par un grillage, d’une hauteur maximale de 1,8 mètres. Par arrêté du 14 juin 2024, le maire de Saint-Pierre Quiberon n’a pas fait opposition à cette déclaration. Par suite, les requérants ne peuvent plus utilement faire valoir que le projet, s’agissant de la clôture de 20,90 mètres linéaires, méconnaît l’article Ub 11 du règlement du plan local d’urbanisme en ce que, d’une part, il méconnaît la règle selon laquelle les clôtures doublant les murets ne peuvent être réalisées qu’en grillage en acier et, d’autre part, que sa hauteur atteint 2 mètres, en méconnaissance de la règle fixant une hauteur maximale de 1,80 mètres pour cette catégorie de clôture.

Quant à la clôture de 41,70 mètres linéaires :

Il ressort des pièces du dossier, et notamment du plan de masse joint à la déclaration préalable, que la clôture de 20,90 mètres linéaires, située au nord de la parcelle AI n° 937, borde un muret en pierre sèches d’environ 80 cm de hauteur, marquant la séparation avec les parcelles voisines. Il résulte des motifs retenus au point 9 que les règles fixées par le « cahier des prescriptions architecturales » en matière de clôtures doublant des murets lui sont applicables. Le projet litigieux, qui n’a pas été modifié sur ce point par l’arrêté modificatif du 14 juin 2024, prévoit la réalisation d’une clôture intégralement en bois, d’une hauteur maximale de 2 mètres et d’une hauteur moyenne de 1,9 mètres. La clôture de 41,70 mètres linéaires méconnaît ainsi, d’une part, la règle du « cahier des prescriptions architecturales » imposant que les clôtures doublant les murets de pierres soient réalisées en grillage et, d’autre part, la règle du même cahier limitant la hauteur de ces clôtures à 1,8 mètres. Le moyen tiré de la méconnaissance de l’article Ub 11 du règlement du plan local d’urbanisme doit, en ce qui concerne cette clôture, être accueilli en ses deux branches.

En ce qui concerne les conséquences de l’illégalité des décisions attaquées :

Aux termes de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme : « Sans préjudice de la mise en œuvre de l’article L. 600-5-1, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’un vice n’affectant qu’une partie du projet peut être régularisé, limite à cette partie la portée de l’annulation qu’il prononce et, le cas échéant, fixe le délai dans lequel le titulaire de l’autorisation pourra en demander la régularisation, même après l’achèvement des travaux. Le refus par le juge de faire droit à une demande d’annulation partielle est motivé ».

D’une part, lorsque les éléments d’un projet de construction ou d’aménagement ayant une vocation fonctionnelle autonome auraient pu faire, en raison de l’ampleur et de la complexité du projet, l’objet d’autorisations distinctes, le juge de l’excès de pouvoir peut prononcer une annulation partielle de l’arrêté attaqué en raison de la divisibilité des éléments composant le projet litigieux. D’autre part, il résulte des dispositions de l’article L. 600-5 citées ci-dessus qu’en dehors de cette hypothèse, le juge administratif peut également procéder à l’annulation partielle d’une autorisation d’urbanisme dans le cas où une illégalité affecte une partie identifiable du projet et où cette illégalité est susceptible d’être régularisée, sans qu’il soit nécessaire que la partie illégale du projet soit divisible du reste de ce projet. Le juge peut, le cas échéant, s’il l’estime nécessaire, assortir sa décision d’un délai pour que le pétitionnaire dépose une demande d’autorisation modificative afin de régulariser l’autorisation subsistante, partiellement annulée.

Il ressort des pièces du dossier que la clôture de 41,70 mètres linéaires, autorisée par les arrêtés du 18 janvier 2023 et du 14 juin 2024, méconnaît l’article Ub 11 du règlement du plan local d’urbanisme alors applicable, en ce qu’elle est réalisée intégralement en bois et en ce qu’elle dépasse la hauteur maximale de 1,8 mètres. Rien ne fait obstacle à ce que la commune de Saint-Pierre Quiberon prenne une mesure de régularisation pour régulariser ces vices. Il y a lieu en conséquence d’annuler l’arrêté du maire de la commune en tant seulement qu’il autorise la clôture de 41,70 mètres linéaires, ainsi que, dans cette mesure, la décision de rejet du recours gracieux.

Il résulte de ce qui précède que l’arrêté du 18 janvier 2023 du maire de Saint-Pierre Quiberon et la décision de rejet du recours gracieux doivent être annulés en tant seulement qu’ils autorisent la réalisation d’une clôture de 41,70 mètres linéaires au nord de la parcelle AI n° 937. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, l’autre moyen invoqué n’est pas susceptible, en l’état du dossier, de fonder cette annulation. En application de l’article L. 600-5 précité, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’accorder au titulaire de l’autorisation un délai courant de quatre mois à compter de la notification de la présente décision pour solliciter la régularisation de la déclaration préalable sur ces points.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et M^me A…, qui ne sont pas la partie essentiellement perdante dans la présente instance, la somme que la commune et la SCI Cothomame demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Saint-Pierre Quiberon une somme de 1 500 euros à verser globalement à M. et M^me A… au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 18 janvier 2023 du maire de Saint-Pierre Quiberon portant non-opposition à déclaration préalable et la décision de rejet du recours gracieux sont annulés en tant qu’ils autorisent la réalisation d’une clôture de 41,70 mètres linéaires au nord de la parcelle AI n° 937.

Article 2 : Le délai dans lequel la SCI Cothomame pourra en demander la régularisation est fixé à quatre mois à compter de la notification de la présente décision.

Article 3 : La commune de Saint-Pierre Quiberon versera à M. et M^me A… la somme globale de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Pierre Quiberon et la SCI Cothomame au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M^me B… A…, M. C… A…, à la commune de Saint-Pierre Quiberon et à la SCI Cothomame.

Délibéré après l’audience du 10 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Bouchardon, président,

M. Louvel, premier conseiller,

M. Blanchard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 octobre 2025.

Le rapporteur,

signé

A. Blanchard

Le président,

signé

L. BouchardonLa greffière,

signé

P. Lecompte

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.