Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 février 2025 et le 21 mai 2025, l’Entreprise individuelle Franck Roger, représentée par M^e Versini-Campinchi (cabinet CGR Avocats), demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 27 décembre 2024 par lequel le préfet d’Ille-et-Vilaine a refusé d’accorder un permis de construire à l’entreprise individuelle Franck Roger pour la réalisation d’ombrières photovoltaïques agricoles, d’un hangar et de postes transformateurs et de livraison sur un terrain situé au lieudit Bellevent à Dingé ;

2°) d’enjoindre au préfet d’Ille-et-Vilaine de reprendre l’instruction de la demande de permis de construire dans un délai de 30 jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté est entaché d’un vice d’incompétence ;

- il est entaché d’insuffisance de motivation ;

- le préfet s’est cru à tort lié par l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ;

- il a commis des erreurs de droit en appliquant le régime juridique de l’agrivoltaïque issu de la loi du 10 mars 2023 n° 2023-175 et de son décret d’application du 8 avril 2024 ;

- si le préfet a appliqué au projet la jurisprudence Photosol du Conseil d’Etat, il a commis une erreur de droit ;

- le préfet a commis une erreur de droit en appliquant l’article A1 du règlement du plan local d’urbanisme ;

- il a commis une erreur d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 avril 2025, le préfet d’Ille-et-Vilaine, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 21 mai 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 18 juin 2025 à 12 heures.

Par un courrier du 18 juin 2025, le greffe du tribunal a invité le préfet d’Ille-et-Vilaine, sur le fondement de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire le dossier de demande de permis de construire déposé le 10 janvier 2024 par l’entreprise individuelle Franck Roger.

Cette pièce a été produite par le préfet d’Ille-et-Vilaine le 20 juin 2025 et communiquée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi du 10 mars 2023 n° 2023-175 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables ;

- le code de l’énergie ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de l’urbanisme ;

- le décret n° 2024-318 du 8 avril 2024;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Villebesseix,

- les conclusions de M. Martin, rapporteur public,

- et les observations de M^e Michel, représentant l’entreprise individuelle Franck Roger.

Une note en délibéré, présentée par l’entreprise individuelle Franck Roger, a été enregistrée le 3 octobre 2025.

Considérant ce qui suit :

L’entreprise individuelle Franck Roger a déposé, le 10 janvier 2024, une demande de permis de construire pour la réalisation d’ombrières photovoltaïques agricoles, d’un hangar et de postes transformateurs et de livraison sur un terrain situé au lieudit Bellevent à Dingé. Par un arrêté du 27 décembre 2024, le préfet d’Ille-et-Vilaine a refusé d’accorder ce permis de construire au motif que le projet méconnaît l’article A1 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Dingé. L’entreprise individuelle Franck Roger demande l’annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le vice d’incompétence :

En l’espèce, l’arrêté du 27 décembre 2024 a été signé par Benoit Dufumier, directeur de la direction départementale des territoires et de la mer des Côtes-d’Armor en vertu d’une convention de délégation de gestion en matière d’instruction des autorisations d’urbanisme du 28 octobre 2024, régulièrement publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture d’Ille-et-Vilaine le 31 octobre 2024. Par suite, le moyen tiré du vice d’incompétence doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’insuffisance de motivation :

Aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6. / (…) ».

L’arrêté litigieux vise le code de l’urbanisme et l’article A1 du règlement du plan local d’urbanisme. Par ailleurs, il décrit le projet de construction puis indique que « le projet agricole présenté (élevage d’ovins) ne correspond pas à une production agricole significative et risque de ne pas produire un revenu agricole durable pour les exploitants », que « la production agricole risque de ne pas être l’activité principale de la parcelle agricole », « que la nécessité du projet pour l’exploitation agricole n’est pas démontrée », « que le projet s’apparente à une centrale photovoltaïque au sol », avant d’en déduire que celui-ci méconnaît « l’article A1 du règlement du plan local d’urbanisme qui interdit les champs de panneaux photovoltaïques au sol ». L’arrêté est ainsi suffisamment motivé en droit et en fait, ce qui a permis à la pétitionnaire de comprendre le motif de refus et de le contester utilement. Le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit par suite être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de ce que le préfet se serait à tort cru lié par l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers :

Aux termes de l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime : « Dans chaque département, il est créé une commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, présidée par le préfet, qui associe des représentants de l’Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements, des professions agricole et forestière, des chambres d’agriculture et des organismes nationaux à vocation agricole et rurale, des propriétaires fonciers, des notaires, des associations agréées de protection de l’environnement et des fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs. (…) / Cette commission peut être consultée sur toute question relative à la réduction des surfaces naturelles, forestières et à vocation ou à usage agricole et sur les moyens de contribuer à la limitation de la consommation des espaces naturels, forestiers et à vocation ou à usage agricole. Elle émet, dans les conditions définies par le code de l’urbanisme, un avis sur l’opportunité, au regard de l’objectif de préservation des terres naturelles, agricoles ou forestières, de certaines procédures ou autorisations d’urbanisme. Elle peut demander à être consultée sur tout autre projet ou document d’aménagement ou d’urbanisme. (…) ».

En l’espèce, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers a émis un avis défavorable sur le projet en estimant que « le projet agricole présenté ne correspond pas à une production significative et risque de ne pas produire un revenu agricole durable pour les exploitants » et que « la production agricole risque de ne pas être l’activité principale de la parcelle agricole ». L’arrêté attaqué vise cet avis défavorable sans en tirer pour conséquence que le permis doit être refusé. Au contraire, le préfet d’Ille-et-Vilaine a repris à son compte les éléments d’appréciation développés par la commission tout en se prononçant à titre personnel sur le respect par le projet de la réglementation d’urbanisme applicable et en particulier de l’article A1 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Dingé. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’autorité préfectorale, qui s’est fondée sur la méconnaissance de cet article pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité, se serait crue, à tort, liée par l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers.

En ce qui concerne les moyens tirés de l’erreur de droit et de l’erreur d’appréciation :

En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l’article 1er du code civil : « Les lois et, lorsqu’ils sont publiés au Journal officiel de la République française, les actes administratifs entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication. Toutefois, l’entrée en vigueur de celles de leurs dispositions dont l’exécution nécessite des mesures d’application est reportée à la date d’entrée en vigueur de ces mesures. ». L’entrée en vigueur d’une loi se trouve différée lorsqu’elle contient des dispositions subordonnant expressément ou nécessairement son exécution à une condition déterminée.

Aux termes de l’article L. 111-27 du code de l’urbanisme : « Sont considérées comme nécessaires à l’exploitation agricole, pour l’application des articles L. 111-4, L. 151-11 et L. 161-4 du présent code, les installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie. ». Aux termes de l’article L. 111-28 du code de l’urbanisme : « L’installation des serres, des hangars et des ombrières à usage agricole supportant des panneaux photovoltaïques doit correspondre à une nécessité liée à l’exercice effectif d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative. ». L’article L. 111-29 de ce code dispose que : « Pour l’application des articles L. 111-4, L. 151-11 et L. 161-4, la compatibilité avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière des ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire s’apprécie à l’échelle de l’ensemble des terrains d’un seul tenant, faisant partie de la même exploitation agricole, pastorale ou forestière, au regard des activités agricoles, pastorales ou forestières qui y sont effectivement exercées ou, en l’absence d’activité effective, qui auraient vocation à s’y développer. Aucun ouvrage de production d’électricité à partir de l’énergie solaire, hors installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie, ne peut être implanté en dehors des surfaces identifiées dans un document-cadre arrêté en application du deuxième alinéa du présent article. / (…) / Un décret en Conseil d’Etat détermine les modalités d’application du présent article. ».

Aux termes de l’article L. 100-4 du code de l’énergie : « I.-Pour répondre à l’urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs : (…) / 4° quater D’encourager la production d’électricité issue d’installations agrivoltaïques, au sens de l’article L. 314-36, en conciliant cette production avec l’activité agricole, en gardant la priorité donnée à la production alimentaire et en s’assurant de l’absence d’effets négatifs sur le foncier et les prix agricoles ; / (…). ». Aux termes de l’article L. 314-36 du code de l’énergie : « I.-Une installation agrivoltaïque est une installation de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil et dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole. / II.-Estconsidérée comme agrivoltaïque une installation qui apporte directement à la parcelle agricole au moins l’un des services suivants, en garantissant à un agriculteur actif ou à une exploitation agricole à vocation pédagogique gérée par un établissement relevant du titre Ier du livre VIII du code rural et de la pêche maritime une production agricole significative et un revenu durable en étant issu : / 1° L’amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques ; / 2° L’adaptation au changement climatique ; / 3° La protection contre les aléas ; / 4° L’amélioration du bien-être animal. / III.-Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui porte une atteinte substantielle à l’un des services mentionnés aux 1° à 4° du II ou une atteinte limitée à deux de ces services. / IV.-Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui présente au moins l’une des caractéristiques suivantes : / 1° Elle ne permet pas à la production agricole d’être l’activité principale de la parcelle agricole ; / 2° Elle n’est pas réversible. / V.-Un décret en Conseil d’Etat détermine les modalités d’application du présent article. Il précise les services mentionnés aux 1° à 4° du II ainsi qu’une méthodologie définissant la production agricole significative et le revenu durable en étant issu. Le fait pour la production agricole d’être considérée comme l’activité principale mentionnée au 1° du IV peut s’apprécier au regard du volume de production, du niveau de revenu ou de l’emprise au sol. Il détermine par ailleurs les conditions de déploiement et d’encadrement de l’agrivoltaïsme, en s’appuyant sur le strict respect des règles qui régissent le marché du foncier agricole, notamment le statut du fermage et la mission des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural, la politique de renouvellement des générations et le maintien du potentiel agronomique actuel et futur des sols concernés. Ce décret prévoit, enfin, les modalités de suivi et de contrôle des installations ainsi que les sanctions en cas de manquement. ».

L’article 8 du décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l’agrivoltaïsme et aux conditions d’implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers prévoit que : « I. – Les dispositions du présent décret s’appliquent : / 1° Aux installations dont la demande de permis ou la déclaration préalable porte sur une installation agrivoltaïque et est déposée à compter d’un mois après la date de publication du présent décret ; / 2° Aux installations photovoltaïques sur des terrains à vocation agricole, pastorale ou forestière dont la demande de permis ou la déclaration préalable porte sur une installation photovoltaïque régie par l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme et est déposée à compter d’un mois après la publication du document-cadre départemental mentionnée au même article L. 111-29. (…). ».

Il n’est pas établi ni même allégué qu’un document-cadre identifiant dans le département de l’Ille-et-Vilaine les surfaces pouvant accueillir les ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire, hors installations agrivoltaïques, aurait été arrêté ainsi que le prévoient les dispositions de l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme. Par ailleurs, le dossier de demande de permis de construire a été déposé le 10 janvier 2024, soit avant le 9 mai 2024, date à partir de laquelle les dispositions du décret du 8 février 2024 s’appliquent aux demandes de permis de construire portant sur une installation photovoltaïque. Dans ces conditions, les dispositions législatives précitées insérées au sein du code de l’énergie et du code de l’urbanisme par l’article 54 de la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, et celles du décret d’application de cette loi, n’étaient pas applicables au projet.

Selon les propres termes de l’arrêté litigieux, le préfet d’Ille-et-Vilaine a relevé que « le décret 2024-318 en date du 8 avril 2024 s’applique à compter du 9 mai 2024 et que les projets déposés avant cette date ne peuvent être considérés comme relevant de l’agrivoltaïque ». Il apparaît ainsi que cette autorité n’a pas appliqué ces dispositions pour refuser le permis de construire mais a seulement, indiqué, à titre surabondant, que le projet n’aurait de toute façon pas rempli les critères permettant de se voir appliquer le régime juridique propre aux installations agrivoltaïques.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme : « I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; / (…). ». Ces dispositions ont pour objet de conditionner l’implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones agricoles à la possibilité d’exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l’absence d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

Contrairement aux dires du préfet d’Ille-et-Vilaine, il ne ressort pas de la motivation de son arrêté qu’il aurait entendu faire application de la jurisprudence du Conseil d’Etat relative à l’application de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme alors qu’il ne cite ni cet article ni la jurisprudence du Conseil d’Etat. Il ne qualifie en outre pas le projet d’installations nécessaires à des équipements collectifs mais de projet agricole. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet d’Ille-et-Vilaine aurait commis une erreur de droit en appliquant ces dispositions et cette jurisprudence au projet ou en en faisant une application erronée.

En dernier lieu, aux termes de l’article A1 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Dingé, sont interdites sur l’ensemble de la zone A : « (…) 5. Les champs de panneaux photovoltaïques au sol. ». L’article A2 de ce règlement relatif aux types d’occupation ou d’utilisation du sol soumis à conditions spéciales dispose que : « Sont admis sous réserve sur l’ensemble de la zone, de compatibilité avec le développement des activités agricoles et des conditions particulières énoncées dans cet article, (…) Sur le reste de la zone : 1. Les constructions, restaurations, extensions et les installations nécessaires aux exploitations agricoles y compris le logement des personnes dont la présence permanente est nécessaire au fonctionnement des exploitations qu’il s’agisse d’une construction neuve ou de changement de destination d’un bâtiment existant. (…) ».

Il ressort des mentions du règlement du plan local d’urbanisme que les auteurs de ce document ont entendu interdire dans l’ensemble des zones agricoles, l’implantation de champs de panneaux photovoltaïques au sol sans distinguer selon l’usage mixte ou non de ces installations. Le projet consiste en l’édification d’ombrières photovoltaïques, d’un hangar et de postes transformateurs et de livraison sur un terrain situé en zone agricole. La circonstance que ces structures soient également à usage d’ombrières et qu’elles aient donc, au-delà de la production d’électricité, un usage agricole, ne fait pas obstacle à la qualification de champs de panneaux photovoltaïques au sol. En outre, le rapport de présentation, dans le cadre de la justification des partis d’aménagement retenus, indique qu’il convient de développer les énergies renouvelables, et précise que « le PLU veillera ainsi à identifier le secteur concerné et permettre l’implantation des éoliennes sur ce dernier par un règlement adapté au développement des énergies renouvelables ». La lecture faite par le préfet de l’article A1 du règlement du plan local d’urbanisme qui interdit les champs de panneaux photovoltaïques au sol, n’apparaît pas incohérente. La circonstance que le projet soit nécessaire à l’activité agricole ne permettait pas de s’exonérer de l’application de l’article A1 dès lors que l’article A2 ne fixe pas les exceptions à l’article A1 mais prévoit seulement les constructions qui sont autorisées en zone A sous conditions. Par suite, le préfet d’Ille-et-Vilaine a pu légalement refuser de délivrer le permis de construire sollicité par l’entreprise individuelle Franck Roger en se fondant sur les seules dispositions de cet article. Ainsi, les moyens tirés de l’erreur de droit et de l’erreur d’appréciation doivent être écartés.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :

Compte tenu du rejet des conclusions à fin d’annulation, l’exécution du présent jugement n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l’entreprise individuelle Franck Roger demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de l’entreprise individuelle Franck Roger est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l’entreprise individuelle Franck Roger et au préfet d’Ille-et-Vilaine.

Copie en sera adressée à la commune de Dingé.

Délibéré après l’audience du 25 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Vennéguès, président,

M^me Pellerin, première conseillère,

M^me Villebesseix, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 octobre 2025

La rapporteure,

signé

J. Villebesseix

Le président,

signé

P. Vennéguès

La greffière,

signé

I. Le Vaillant

La République mande et ordonne au préfet d’Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.