Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 23 mai 2023 et 28 mars 2025, l’association Agir pour l’environnement des Arradonnais et M. B… A…, représentés par M^e Matel, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 6 décembre 2022 par laquelle la commune d’Arradon a approuvé la déclaration de projet valant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme portant ouverture à l’urbanisation du secteur Hent Bihan, ainsi que la décision rejetant leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune d’Arradon la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération litigieuse méconnait l’article L. 121-18 du code de l’environnement, dès lors qu’elle n’a pas fait l’objet d’une déclaration d’intention ;

- elle méconnaît l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme, dès lors que l’évolution du plan local d’urbanisme devait faire l’objet d’une révision ;

- elle méconnaît l’article L. 300-2 du même code, en ce que la déclaration de projet n’a pas fait l’objet d’une concertation suffisante ;

- elle méconnaît l’article L. 101-2 du même code, en ce qu’elle ne respecte pas le principe d’équilibre ;

- elle méconnaît l’article L. 121-8 du même code, en ce que le secteur « Hent Bihan » qui s’ouvre à l’urbanisation est en discontinuité de l’agglomération ;

- elle méconnaît les articles R. 104-8 à R. 104-14 du même code, dès lors que l’évaluation environnementale est insuffisante.

Par deux mémoires, enregistrés les 7 mai 2024 et 18 avril 2025, la commune d’Arradon, représentée par M^e Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de l’association Agir pour l’environnement des Arradonnais et à M. A… une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Blanchard ;

- les conclusions de M. Grondin, rapporteur public ;

- les observations de M^e Matel, représentant les requérants ;

- et les observations de M^e Oueslati, représentant la commune d’Arradon.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 6 décembre 2022, le conseil municipal de la commune d’Arradon (Morbihan) a approuvé la déclaration de projet valant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme, visant à permettre l’urbanisation du secteur de Hent Bihan, d’une surface d’environ 15 hectares. Par un recours gracieux du 2 février 2023, l’association Agir pour l’environnement des Arradonnais ainsi que M. A… ont contesté la légalité de cette délibération. La commune d’Arradon a rejeté ce recours gracieux le 21 mars 2023. L’association et M. A… demandent l’annulation de la délibération approuvant la déclaration de projet valant mise en compatibilité du PLU, ainsi que la décision rejetant leur recours gracieux.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

S’agissant de l’absence de déclaration d’intention :

L’article L. 121-18 du code de l’environnement, relatif au droit d’initiative du public en matière de concertation préalable dans le cadre de la participation du public à l’élaboration des plans, programmes et projets ayant une incidence sur l’environnement, prévoit que : « II.- Pour les plans et programmes (…), la déclaration d’intention est constituée par l’acte prescrivant leur élaboration dès lors qu’il est publié sur un site internet. ». Cette disposition vise à permettre au public de solliciter la mise en œuvre d’une concertation préalable, dans l’hypothèse où il n’en a pas été organisée.

Il ressort des pièces du dossier que la déclaration de projet valant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme a donné lieu à une réunion publique, tenue le 12 mai 2022, et que le support de présentation diffusé à l’occasion de cette réunion a été mis en ligne sur le site internet de la mairie le lendemain. Des articles de presse ont annoncé la tenue de cette réunion et également repris les éléments communiqués au public à cette occasion. La possibilité a également été donnée au public de transmettre par courriel ou courrier des observations, dont la teneur a été synthétisée dans la délibération tirant le bilan de la concertation, adoptée par le conseil municipal le 24 mai 2022. Enfin, un questionnaire a été réalisé et soumis en ligne à la population et a recueilli environ 300 contributions. Ainsi, une concertation préalable à l’édiction de la délibération attaquée a été organisée. Le rapport de la commissaire-enquêtrice montre au demeurant que de nombreuses questions ont été posées par le public pendant la phase de concertation, sur différents aspects du projet de modification. Par suite, les requérants ne peuvent utilement faire valoir que la décision attaquée est illégale faute d’avoir été précédée d’une déclaration d’intention, dont le seul objet est de permettre au public de solliciter la mise en œuvre d’une concertation préalable, dans l’hypothèse où il n’en a pas été organisé.

S’agissant de la méconnaissance de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme :

Aux termes de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme applicable au litige : « Le plan local d’urbanisme est révisé lorsque l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables ; (…) ».

L’article L. 300-6 du même code dans sa rédaction applicable au litige, précise que : « L’Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement, se prononcer, par une déclaration de projet, sur l’intérêt général d’une action ou d’une opération d’aménagement au sens du présent livre ou de la réalisation d’un programme de construction. Les articles (…) L. 153-54 à L. 153-59 sont applicables sauf si la déclaration de projet adoptée par l’Etat, un de ses établissements publics, un département ou une région a pour effet de porter atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durables du schéma de cohérence territoriale et, en l’absence de schéma de cohérence territoriale, du plan local d’urbanisme. (…) ». Les articles L. 153-54 à L. 153-59 sont relatifs à la procédure de mise en compatibilité du plan local d’urbanisme avec une opération d’utilité publique ou d’intérêt général. En particulier, l’article L. 153-54 du même code prévoit : « Une opération faisant l’objet (…) d’une déclaration de projet, et qui n’est pas compatible avec les dispositions d’un plan local d’urbanisme ne peut intervenir que si : 1° L’enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l’utilité publique ou l’intérêt général de l’opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; 2° Les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l’objet d’un examen conjoint de l’Etat, de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune et des personnes publiques associées (…). Le maire de la ou des communes intéressées par l’opération est invité à participer à cet examen conjoint ».

En l’espèce, d’une part, les requérants soutiennent que l’évolution du plan local d’urbanisme aurait dû faire l’objet d’une procédure de révision au motif que cette évolution porte atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d’urbanisme. Toutefois, les dispositions précitées de l’article L. 153-54 du code de l’urbanisme ne limitent pas le champ de la procédure de mise en compatibilité d’un PLU rendue nécessaire par une déclaration de projet aux situations dans lesquelles une révision du plan n’est pas exigée en application de l’article L. 153-31. Est donc sans incidence, en ce qui concerne une déclaration de projet adoptée par une commune, le fait que le projet en cause change les orientations du PADD. Dès lors, les requérants ne peuvent utilement soutenir que l’évolution du plan local d’urbanisme en litige nécessitait le recours à la procédure de révision au motif que cette évolution porte atteinte à l’orientation n° 3 du PADD, en ce que cette dernière conditionnait l’urbanisation du quartier de « Hent Bihan » au transfert des terrains de sport sur le nouveau quartier.

D’autre part, il ressort des pièces du dossier qu’une procédure de modification du plan local d’urbanisme a été mise en œuvre par la commune concomitamment à la procédure de déclaration de projet valant mise en compatibilité litigieuse. Toutefois, dès lors qu’aucune disposition n’interdit que ces deux procédures soient menées concomitamment, cette circonstance est sans incidence sur la régularité de la délibération attaquée. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme doit être écarté en ses deux branches.

S’agissant du moyen tiré de l’insuffisance de la concertation préalable :

Aux termes de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme : « Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° Les procédures suivantes : (…) c) La mise en compatibilité (…) du plan local d’urbanisme soumise à évaluation environnementale (…) ». L’article L. 104-3 du même code dispose : « Sauf dans le cas où elles ne prévoient que des changements qui ne sont pas susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement, au sens de l’annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, les procédures d’évolution des documents mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 donnent lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de l’évaluation environnementale réalisée lors de leur élaboration. / Un décret en Conseil d’Etat détermine les critères en fonction desquels cette nouvelle évaluation environnementale ou cette actualisation doivent être réalisées de manière systématique ou après un examen au cas par cas ». Le 3° bis de l’article L. 104-1 du code de l’urbanisme vise les plans locaux d’urbanisme.

Aux termes de l’article R. 104-12 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme font l’objet d’une évaluation environnementale à l’occasion de leur mise en compatibilité : (…) 2° Lorsque celle-ci emporte les mêmes effets qu’une révision, au sens de l’article L. 153-31, et que cette révision concerne l’un des cas mentionnés au I de l’article R. 104-11 ». L’article R. 104-11 dispose : « I.-Les plans locaux d’urbanisme font l’objet d’une évaluation environnementale à l’occasion : (…) 2° De leur révision : b) Lorsque (…) la commune décide de changer les orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables ».

En l’espèce, dès lors que la déclaration de projet litigieuse a pour effet, ainsi qu’il a été dit au point 6, de changer les orientations du PADD, de sorte qu’elle emporte les mêmes effets qu’une révision, la commune d’Arradon était tenue de réaliser une évaluation environnementale en application de l’article R. 104-12 du code de l’urbanisme. La commune était dès lors également tenue d’organiser une concertation préalable, en application de l’article L. 103-2 du même code.

Il résulte des motifs retenus au point 3 qu’une telle concertation a été mise en œuvre par la commune. Au regard de la nature du projet, qui vise à ouvrir à l’urbanisation un secteur déjà identifié dans le plan local d’urbanisme adopté le 9 décembre 2013 comme une partie du territoire de la commune destinée à recevoir des constructions, les modalités de la concertation mises en œuvre par la commune ne sont pas entachées d’insuffisance. Par suite, doit être écarté le moyen soulevé à cet égard, qui ne peut d’ailleurs utilement être tiré de la méconnaissance de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme qui ne vise que les projets de permis de construire et d’aménager et non les évolutions de documents d’urbanisme.

En ce qui concerne la légalité interne :

S’agissant de la méconnaissance de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme :

L’article L. 101-2 du code de l’urbanisme prévoit que : « Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L’équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l’étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité un principe d’équilibre entre divers objectifs pour l’action des collectivité publiques en matière d’urbanisme. ».

Il ressort des pièces du dossier que l’ouverture à l’urbanisation du secteur de Hent Bihan entraînerait l’artificialisation de parcelles qui sont, à l’heure actuelle, vierges de constructions. Toutefois, il ressort également des pièces du dossier que la commune d’Arradon a fait l’objet d’un arrêté de carence le 21 décembre 2020, pris par le préfet du Morbihan, précisant qu’elle n’avait réalisé que 8,7 % de logements sociaux, en deçà de l’objectif d’atteindre un nombre de logements sociaux correspondant à 20 % du total des logements, qui lui était assigné sur la période 2017-2019. La commune invoque cette circonstance pour justifier son projet d’ouvrir à l’urbanisation le secteur Hent Bihan, où elle précise que 60 % des 304 logements qui seront construits seront des logements sociaux.

En outre, en ce qui concerne l’objectif d’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050, il ressort des pièces du dossier que le plan local d’urbanisme de la commune, avant l’intervention de la délibération attaquée, classait 311 hectares en zone U, 24 hectares en zone AU, 897 hectares en zone A et 630 hectares en zone N. Le projet litigieux, qui porte sur le classement de 15,29 hectares en zone 2AU, n’ouvre en réalité que 10,39 hectares à l’urbanisation, dès lors que l’orientation d’aménagement et de programmation qui a été adoptée au sujet du secteur de Hent Bihan réserve 4,9 hectares à la réalisation d’une coulée verte. En outre, le projet prévoit une densité globale minimale de 35 logements/hectare sur les 8,9 hectares affectés à l’habitat. Par ailleurs, à l’échelle du territoire de la commune, le plan local d’urbanisme fixe des mesures visant à limiter la consommation d’espace, en programmant une part importante des logements au sein des espaces déjà urbanisés, en prescrivant des objectifs significatifs de densification des surfaces prévues en extension et en limitant les surfaces constructibles. Enfin, si les requérants invoquent l’absence de mention dans le schéma de cohérence territoriale du projet litigieux, le schéma de cohérence territoriale de Golfe du Morbihan – Vannes Agglomération a en tout état de cause été annulé par un arrêt n° 22NY04125 de la cour administrative d’appel de Nantes du 18 mars 2025. Le pourvoi en cassation contre cet arrêt n’a pas été admis par le Conseil d’Etat par une décision nos 503324, 504675 du 15 décembre 2025. Par suite, le moyen tiré de l’atteinte au principe d’équilibre, prévu par l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, doit être écarté.

S’agissant de la méconnaissance de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme :

L’article L. 131-6 du code de l’urbanisme précise que : « En l’absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles avec les dispositions mentionnées au 1° (…) de l’article L. 131-1 ». Le 1° de l’article L. 131-1 du même code vise : « Les dispositions particulières au littoral (…) prévues aux chapitres Ier (…) du titre II ». L’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, qui figure au chapitre Ier du titre II du livre 1er, mentionné au 1° de l’article L. 131-1, prévoit : « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. (…) ». Doivent être regardées comme une extension de l’urbanisation au sens de ces dispositions l’ouverture à la construction de zones non urbanisées ainsi que la densification significative de zones déjà urbanisées.

En l’espèce, le secteur de Hent Bihan se trouve à l’ouest de la route départementale n° 127, qui passe du nord au sud et à l’est de laquelle se trouve le centre-ville de l’agglomération d’Arradon. Il apparaît toutefois, notamment au vu de la présence des zones densément bâties également situées à l’ouest de la RD n° 127, que cette voie n’est pas de nature à fixer la limite de l’enveloppe de l’agglomération. Le secteur de Hent Bihan, qui jouxte les secteurs construits à l’ouest de la RD n° 127, doit dès lors être regardé comme situé en continuité de l’urbanisation d’une agglomération existante. Par suite, son ouverture à l’urbanisation par la délibération attaquée ne méconnaît pas l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.

S’agissant de la méconnaissance des articles R. 104-8 à R. 104-14 du code de l’urbanisme :

Les articles R. 104-8 à R. 104-14 du code de l’urbanisme sont relatifs aux cas dans lesquels les évolutions des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale.

En l’espèce, dès lors que la déclaration de projet litigieuse a pour effet, ainsi qu’il a été dit au point 6, de changer les orientations du PADD, de sorte qu’elle emporte les mêmes effets qu’une révision, la commune d’Arradon était tenue de réaliser une évaluation environnementale en application de l’article R. 104-12 du code de l’urbanisme.

Il est constant que la déclaration de projet valant mise en compatibilité a fait l’objet d’une évaluation environnementale. Si les requérants font valoir que le secteur Hent Bihan présente une particulière richesse faunistique et floristique, ils se prévalent à cet égard d’un rapport d’un cabinet d’études mandaté par eux qui conclut à l’absence dans cette zone d’espèce à enjeu, à l’exception du fragon petit-houx, pour lequel l’enjeu est considéré comme faible. La seule circonstance que le rapport environnemental ne mentionne pas cette espèce n’est pas de nature à entacher d’insuffisance l’évaluation environnementale.

Par ailleurs, ainsi qu’il a été dit, la procédure de déclaration de projet valant mise en compatibilité a été menée concomitamment à une procédure de modification du plan local d’urbanisme. Cette seconde procédure prévoit l’ouverture à l’urbanisation d’un secteur du Grand Pré, d’une surface d’un hectare, des modifications d’ampleur limitée du règlement écrit du plan local d’urbanisme, la modification de deux orientations d’aménagement et de programmation (OAP) sectorielles et la création de 6 autres OAP sectorielles, l’ajout d’une OAP thématique sur la qualité urbaine et, enfin, la modification du zonage d’un terrain de sport.

En particulier, les enquêtes publiques menées dans le cadre de chacune de ces deux procédures se sont déroulées aux mêmes dates. Il résulte des rapports de la commissaire-enquêtrice se rapportant à ces deux enquêtes, qu’à l’occasion de chacune d’elle, le rapport environnemental réalisé dans le cadre de la procédure en question a été mis à disposition du public et qu’une notice de présentation commune aux deux procédures était en outre présente dans le dossier mis à disposition du public. Ainsi, s’il est vrai que le rapport environnemental relatif à la procédure de déclaration de projet ne mentionne pas les effets cumulés de ce projet avec les évolutions induites par la modification du plan local d’urbanisme, le rapport environnemental de cette dernière détaille les propres impacts de la modification sur l’environnement. En particulier, si les requérants font valoir que le public n’a pas été mis en mesure d’apprécier l’effet du cumul de l’urbanisation du secteur du Grand Pré et de celui de Hent Bihan, le rapport environnemental de la déclaration de mise en projet analyse l’impact de la création de nouveaux logements à Hent Bihan sur les capacités de traitement des eaux usées sur le territoire de la commune, ainsi que les enjeux en termes de consommation d’espace agricole. Le rapport sur la modification comporte pour sa part une analyse équivalente en ce qui concerne l’impact de l’urbanisation du secteur de Grand Pré, notamment sur la qualité de l’eau et l’artificialisation des sols.

Dans ces conditions, compte tendu de la possibilité d’apprécier les effets globaux des deux procédures d’évolution concomitantes du plan local d’urbanisme en consultant les deux rapports environnementaux, mis à disposition du public aux mêmes dates, l’absence de mention dans le rapport environnemental de la modification litigieuse du fait que l’urbanisation du secteur de Hent Bihan était poursuivie en parallèle n’a pas nui à l’information du public. De même, alors que la modification litigieuse et la déclaration de projet valant mise en compatibilité ont fait l’objet de délibérations du conseil municipal, toutes deux débattues et adoptées lors de la séance du conseil municipal du 2 décembre 2022, le vice en question n’a pas été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de l’évaluation environnementale doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d’annulation de la délibération du 6 décembre 2022 par laquelle la commune d’Arradon a approuvé la déclaration de projet valant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme portant ouverture à l’urbanisation du secteur Hent Bihan, ainsi que la décision rejetant le recours gracieux des requérants, doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune d’Arradon, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre solidairement à la charge de l’association Agir pour l’environnement des Arradonnais et M. B… A… la somme globale de 1 500 euros à verser à la commune, au titre de ces mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de l’association Agir pour l’environnement des Arradonnais et M. B… A… est rejetée.

Article 2 : L’association Agir pour l’environnement des Arradonnais et M. B… A… verseront solidairement la somme globale de 1 500 euros à la commune d’Arradon au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’association Agir pour l’environnement des Arradonnais, désigné représentant unique en application de l’article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune d’Arradon.

Délibéré après l’audience du 18 mai 2026 à laquelle siégeaient :

M. Bouchardon, président,

M. Terras, premier conseiller,

M. Blanchard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juin 2026

Le rapporteur,

signé

A. BlanchardLe président,

signé

L. Bouchardon

La greffière,

signé

P. Lecompte

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.