Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 13 avril 2023 et 9 octobre 2025, M^me D… H… épouse A…, M^me F… H… née C…, M^me B… H…, M^me E… H… et M^me G… H…, représentées par M^e Hillion, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 9 février 2023 du conseil communautaire de Quimperlé communauté portant approbation du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi), en tant qu’il classe les parcelles cadastrées section E n° 2040 et n° 2041 en zone agricole (Al) ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Quimperlé communauté la somme de 3 000 euros à leur verser au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la délibération attaquée est entachée d’un vice de procédure compte tenu de l’irrégularité de la concertation avec le public ;

- le dossier de l’enquête publique ne respecte pas les exigences de l’article R. 123-8 du code de l’urbanisme ;

- la délibération attaquée méconnaît l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, en l’absence d’information suffisante des membres du conseil communautaire ;

- le rapport de présentation du PLUi est insuffisant au regard de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme ;

- la délibération est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, dès lors qu’elle classe les parcelles cadastrées section E n° 2040 et n° 2041 appartenant à l’indivision H… en zone agricole (AL), alors que celles-ci sont déjà artificialisées, desservies par les réseaux et insérées dans l’espace urbanisé de la commune et que le secteur ne présente aucun potentiel agricole ;

- elle est entachée de détournement de pouvoir, le classement en zone agricole ayant été décidé en représailles à la candidature de M. A…, époux de M^me D… H…, opposant au maire de Clohars-Carnoet et membre de la commission d’urbanisme chargé de l’élaboration du PLUi.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 19 septembre et 2 décembre 2025, la communauté d’agglomération Quimperlé communauté, représentée par la Selarl Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge des requérantes la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de l’environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Louvel,

- les conclusions de M. Blanchard, rapporteur public,

- les observations de M^e Hillion, représentant M^me H… épouse A… et autres ;

- et les observations de M^e Guégan, représentant la communauté d’agglomération Quimperlé communauté.

Considérant ce qui suit :

M^me H… épouse A… et autres sont propriétaires en indivision des parcelles cadastrées section E n° 2040 et n° 2041, situées au lieudit « Kervec », route de Doëlan sur le territoire de la commune de Clohars-Carnoët (Finistère). L’élaboration du PLUi de la communauté d’agglomération Quimperlé communauté a été prescrite par une délibération de son conseil communautaire du 22 février 2018. Le PLUi approuvé par une délibération du conseil communautaire de Quimperlé communauté du 9 février 2023, après enquête publique, a classé ces parcelles en zone agricole Al (secteur agricole situé en commune soumise à la loi littoral). M^me H… épouse A… et autres demandent l’annulation de cette délibération en tant qu’elle classe leurs parcelles en zone Al.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

S’agissant du moyen tiré de l’irrégularité de la procédure de concertation :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable au litige : « Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° (…) a) l’élaboration et la révision (…) du plan local d’urbanisme (…) ». Aux termes de l’article L. 103-4 de ce code : « Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l’importance et des caractéristiques du projet, au public d’accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l’autorité compétente ». L’article L. 600-11 du même code dispose que : « Les documents d’urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l’article L. 103-3 ont été respectées (…) ».

Il résulte de ces dispositions que l’adoption ou la révision du plan local d’urbanisme doit être précédée d’une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. L’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d’une part, sur les objectifs poursuivis par la commune ou l’intercommunalité en projetant d’élaborer ou de réviser ce document d’urbanisme, et, d’autre part, sur les modalités de la concertation. En outre, la légalité d’une délibération approuvant un plan local d’urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la concertation qui l’a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l’élaboration de ce plan local d’urbanisme.

Par une délibération du 22 février 2018, le conseil communautaire de Quimperlé Communauté a fixé les objectifs de l’élaboration du plan local d’urbanisme et les modalités de la concertation publique associant pendant toute la durée de l’élaboration du projet les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Cette délibération prévoit, notamment, des moyens d’information via une exposition pédagogique permanente, par voie de presse et sur le site internet de la communauté d’agglomération, ainsi que l’organisation de réunions publiques. Si, par une délibération du 19 novembre 2020, à la suite d’un avis négatif du préfet du Finistère, le conseil communautaire a abrogé sa précédente délibération du 19 décembre 2019 par laquelle il avait arrêté le projet de PLUi et tiré le bilan de la concertation, il ressort des pièces du dossier que la procédure de concertation a été poursuivie postérieurement à cette décision d’abrogation selon les modalités fixées par la délibération du 22 février 2018, avec les mêmes objectifs, et que plusieurs outils d’information et de concertation ont été mis en œuvre à cette fin jusqu’à ce que le conseil communautaire, par une nouvelle délibération du 13 juillet 2021, arrête le projet de PLUi et tire le bilan de la concertation. Il ressort de cette délibération et notamment du bilan de la concertation qui y est annexé que les modalités de la concertation prévues par la délibération du 22 février 2018 ont été respectées. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité de la concertation doit être écarté.

S’agissant de la méconnaissance de l’article R. 123-8 du code de l’environnement :

Aux termes de l’article R. 123-8 du code de l’environnement, dans sa version applicable au litige : « Le dossier soumis à l’enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / 1° Lorsqu’ils sont requis : / a) L’étude d’impact et son résumé non technique, ou l’étude d’impact actualisée dans les conditions prévues par le III de l’article L. 122-1-1, ou le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique (…) / 4° Lorsqu’ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l’ouverture de l’enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme (…) ».

En se bornant à soutenir que le dossier d’enquête publique n’était pas conforme à ces dispositions, en l’absence d’étude d’impact environnementale ou à tout le moins dès lors que cette étude n’était pas facilement accessible sur le site de Quimperlé Communauté, et qu’il ne « comportait pas non plus clairement les avis des personnes publiques associées au projet de plan », les requérantes n’assortissent pas leur moyen des précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de la commission d’enquête, que le dossier d’enquête publique comportait bien l’évaluation environnementale du plan. Il en ressort également qu’une large partie du public a pu exprimer ses observations, remarques et contrepropositions sur des thèmes précis durant l’enquête et que les avis des personnes publiques associées ont été portés à la connaissance du public. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 123-8 du code de l’environnement doit être écarté.

S’agissant du défaut d’information des membres du conseil communautaire :

Aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable aux établissements publics de coopération intercommunale par l’article L. 5211-1 du même code : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ». Aux termes de l’article L. 2121-12 du même code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (…) ». Aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable au litige par l’article L. 5211-1 du même code : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. ». Le défaut d’envoi, avec la convocation aux réunions du conseil communautaire d’un établissement public de coopération intercommunale, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour prévue à cet article entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le président de l’établissement n’ait fait parvenir aux membres du conseil, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

En l’espèce, la délibération du 9 février 2023, dont les mentions font foi jusqu’à preuve contraire, indique que les conseillers communautaires ont été convoqués le 2 février 2023 à la séance du 9 février et qu’une note explicative de synthèse était annexée à la convocation contenant les informations relatives à l’objet de la délibération. Il ressort de la note de synthèse de 37 pages, annexée à la délibération attaquée, qu’elle rappelle le cadre de l’élaboration de la démarche du PLUi, les principales orientations du projet d’aménagement et de développement durables (PADD), leur intégration dans le règlement et les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) ainsi que les enjeux environnementaux. En outre, elle est accompagnée du projet de délibération et de la liste des modifications proposées au projet à l’issue de l’enquête publique. Ainsi, son contenu a permis aux conseillers communautaires de prendre connaissance des principales étapes de la procédure, des enjeux retenus dans le PADD, du contexte règlementaire, de l’analyse de la commission d’enquête et des modifications proposées aux élus à la suite de l’enquête. Par suite, le moyen tiré de ce que cette note explicative de synthèse n’aurait pas été suffisante, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, doit être écarté.

S’agissant du caractère insuffisant du rapport de présentation :

Aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements notamment sportifs, et de services (…) Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques (…) ». Aux termes de l’article L. 151-5 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : « Le projet d’aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l’habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d’énergie, le développement des communications numériques, l’équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l’ensemble de l’établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain. (…) ». Enfin, aux termes de l’article R. 151-2 de ce code : « Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d’aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d’aménagement et de développement durables ; / 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d’aménagement et de développement durables et des différences qu’elles comportent, notamment selon qu’elles s’appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; / 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d’aménagement et de programmation mentionnées à l’article L. 151-6 ; / 4° La délimitation des zones prévues par l’article L. 151-9 ; / 5° L’institution des zones urbaines prévues par l’article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l’article R. 151-20 lorsque leurs conditions d’aménagement ne font pas l’objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l’article L. 151-41 ; / 6° Toute autre disposition du plan local d’urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre. / Ces justifications sont regroupées dans le rapport. ».

D’une part, M^me H… épouse A… et autres reprochent au rapport de présentation de ne pas justifier de la distinction faite entre les dents creuses à urbaniser et les zones AU ouvertes. Toutefois, le rapport de présentation du plan local d’urbanisme est un document d’ordre général qui, à partir de l’exposé et du diagnostic de la situation existante, analyse les perspectives d’évolution de l’urbanisation et justifie de la compatibilité du plan avec les dispositions législatives et réglementaires qui lui sont applicables. Ni les dispositions rappelées au point 9 ni aucune autre disposition législative ou réglementaire n’impose aux rédacteurs d’un plan local d’urbanisme de fournir une telle justification dans le rapport de présentation.

D’autre part, le rapport de présentation fait en l’espèce état de la mise en œuvre d’outils d’intensification des espaces urbanisés afin de réduire la consommation d’espaces agricoles et naturels. Après avoir détaillé la méthodologie de recherche du potentiel foncier, il indique que l’étude menée sur le référentiel foncier montre un potentiel en intensification urbaine à l’échelle du territoire conséquent mais inégalement réparti entre les différentes communes et que les résultats du référentiel foncier ont été classés en deux types par commune : « les secteurs stratégiques soumis à Orientation d’Aménagement et de Programmation sectorielle d’aménagement » et « le potentiel non stratégique en diffus, comptabilisé dans les calculs et encadrés par une Orientation d’Aménagement et de Programmation thématique « intensification » ou non encadrés par une règle d’urbanisme spécifique ». Il précise que des seuils de prise en compte du potentiel foncier ont été définis en fonction des secteurs. S’agissant des surfaces allouées en extension urbaine et classées en zones à ouvrir à l’urbanisation pour le développement résidentiel dans le PLUi, le rapport de présentation indique qu’elles ont été déterminées après avoir calculé les possibilités de construction en intensification urbaine de chaque commune et avoir vérifié leur compatibilité avec les objectifs du SCOT. Il précise les critères objectifs qui ont été définis pour le séquencement des secteurs 1AU. Enfin, le rapport de présentation expose que la maîtrise de la consommation d’espace naturel et agricole passe par un projet de développement résidentiel répondant à deux principes complémentaires : la production d’une part significative de logement en intensification, au sein des enveloppes urbaines de référence (réinvestissement urbain, comblement et densification) et la production des autres logements nécessaires dans le cadre d’extensions urbaines maîtrisées voire limitées et dont la densification doit être renforcée et les formes urbaines adaptées aux caractéristiques des communes. Il s’ensuit que le moyen tiré du caractère insuffisant et erroné du rapport de présentation doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

S’agissant de l’erreur manifeste d’appréciation :

Aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Aux termes de l’article R. 151-22 du même code : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ».

Il résulte de ces dispositions et des dispositions de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, rappelées au point 9, qu’une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du PADD, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

En cohérence avec son axe n° 3 « Accueillir au sein d’axes de vie préservés », le PADD de Quimperlé communauté comporte comme objectif « Construire en préservant nos espaces agricoles et naturels », impliquant de modérer la consommation d’espace et de lutter contre l’étalement urbain correspondant à une enveloppe foncière maximale, en extension de l’urbanisation existante, de 220 hectares. Il précise que, soucieuse de limiter les impacts du développement urbain sur les espaces agricoles et naturels, l’agglomération se fixe comme priorité de « valoriser les potentiels de comblement et d’intensification des enveloppes urbaines, c’est-à-dire faciliter la construction et la densification au sein des espaces bâtis ou non bâtis des bourgs et de certains hameaux (…) ». Le plan prévoit également de « préserver les milieux naturels et les continuités écologiques à travers une trame verte et bleue ».

Si les parcelles cadastrées section E n° 2040 et n° 2041, d’une surface supérieure à 6 000 m2, sont situées à la limite d’un secteur urbanisé et sont desservies par les réseaux, il est constant qu’elles ne supportent aucune construction et qu’elles s’ouvrent à l’est et au sud sur un vaste espace naturel et agricole, constitué de parcelles exploitées, dans lequel s’insère la parcelle n° 2041, la parcelle n° 2040 ayant pour seul objet d’en assurer la desserte depuis la route de Doëlan. Les auteurs du PLUi ont ainsi estimé que les parcelles des requérants disposaient d’une interaction avec l’espace et les activités agricoles, qu’ils ont entendu préserver, en cohérence avec les objectifs du PADD rappelés au point 14, quand bien même figure au nombre de ces objectifs une stratégie de développement résidentiel fondée prioritairement sur le comblement et l’intensification des enveloppes urbaines. En outre, à supposer établie l’allégation selon laquelle la parcelle en cause serait elle-même dépourvue de toute valeur agronomique, biologique et écologique, cette circonstance est sans incidence sur la légalité du classement contesté, dès lors qu’il ressort des pièces du dossier qu’elle participe, eu égard à sa situation, à la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles immédiatement environnantes. Enfin, les requérantes ne peuvent utilement soutenir, à l’encontre du classement contesté, que d’autres secteurs qui ne seraient pas en continuité de zones urbaines ont été ouverts à l’urbanisation, alors qu’il aurait été plus logique de densifier au préalable leurs parcelles. Ainsi, bien qu’en limite d’un secteur urbanisé, les parcelles n° 2040 et n° 2041, qui sont ouvertes sur un vaste espace constitué de parcelles agricoles forme avec celui-ci une unité paysagère justifiant son classement en zone A. Le moyen tiré de ce que la délibération contestée serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation à raison de ce classement, doit être écarté.

S’agissant du moyen tiré du détournement de pouvoir :

Il résulte de ce qui précède qu’il n’est pas établi que le classement des parcelles cadastrées section E n° 2040 et n° 2041 en zone Al répondrait à un but étranger à l’intérêt général et aux considérations d’urbanisme et d’aménagement du territoire communal. Par ailleurs, si les requérantes indiquent que ce classement a été décidé en représailles à la candidature de M. A…, époux de M^me D… H…, en tant que candidat au poste de maire, elles n’en justifient pas. Le détournement de pouvoir allégué n’est ainsi pas établi.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la délibération du 9 février 2023 par laquelle le conseil communautaire de Quimperlé communauté a approuvé son PLUi, doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d’agglomération Quimperlé communauté, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par les requérantes au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.

En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge solidaire de M^me H… épouse A… et autres, sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le versement d’une somme globale de 1 500 euros à verser à la communauté d’agglomération Quimperlé communauté.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M^me D… H… épouse A… et autres est rejetée.

Article 2

:

Les requérantes verseront solidairement à la communauté d’agglomération Quimperlé communauté une somme globale de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3

:

Le présent jugement sera notifié à M^me D… H… épouse A…, désignée représentante unique, pour l’ensemble des requérantes en application de l’article R. 751-3 du code de justice administrative et à la communauté d’agglomération Quimperlé communauté.

Délibéré après l’audience du 23 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Bouchardon, président,

M. Terras, premier conseiller,

M. Louvel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2026.

Le rapporteur,

signé

T. Louvel

Le président,

signé

L. Bouchardon

La greffière,

signé

P. Lecompte

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.