Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 28 novembre 2022 et 14 janvier 2024, l’association One Voice, représentée par M^e Thouy et M^e Vidal, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 7 novembre 2022 par lequel le préfet du Var a autorisé M. C A, pour le groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) de Verjon, à effectuer des tirs de défense renforcée en vue de la protection de son troupeau contre la prédation du loup (Canis lupus) ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur la légalité externe :

— la demande de tirs de défense renforcée est irrégulière au regard des mentions prévues par l’article 2 de l’arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d’instruction des dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées ;

— l’arrêté attaqué ne comporte pas la mention du nombre et du sexe des spécimens sur lesquels porte la dérogation, exigée par l’article 4 de l’arrêté du 19 février 2007 précité ;

— il méconnaît les dispositions de l’article 7 de la Charte de l’environnement et des articles L. 120-1 et L. 123-19-2 du code de l’environnement en l’absence de mise en œuvre d’une procédure de participation du public ;

— il méconnaît les dispositions de l’article L. 123-19-1 du même code en l’absence de note de présentation dans la procédure de participation du public ;

— il méconnaît les dispositions des articles L. 211-3 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration en ce qu’il est insuffisamment motivé ;

Sur la légalité interne :

— l’arrêté attaqué ne respecte ni les conditions prévues par les articles 6 et 17 de l’arrêté du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup, ni celles posées par le 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement : la mise en œuvre de mesures de protection efficaces et proportionnées n’est pas prouvée ; le recours préalable aux tirs de défense simple ne l’est pas non plus ; la condition tenant au nombre d’attaques du loup n’est pas remplie ; l’existence ou le risque de dommages importants n’est pas démontré ; le troupeau n’est pas actuellement exposé à la prédation du loup ; l’absence d’autre solution satisfaisante n’est pas établie.

Par un mémoire en défense enregistré le 17 novembre 2023, le préfet du Var conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante sont inopérants ou infondés.

La procédure a été communiquée à M. A qui n’a pas produit d’observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution, notamment la Charte de l’environnement à laquelle renvoie son Préambule ;

— la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ;

— le code de l’environnement ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— l’arrêté du ministre de l’agriculture et de la pêche et de la ministre de l’écologie et du développement durable du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d’instruction des dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées ;

— l’arrêté du ministre de l’agriculture et de la pêche et de la ministre de l’écologie et du développement durable du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres protégés sur l’ensemble du territoire et les modalités de leur protection ;

— l’arrêté de la ministre de la transition écologique et solidaire, du ministre de l’action et des comptes publics et du ministre de l’agriculture et de l’alimentation du 28 novembre 2019 relatif à l’opération de protection de l’environnement dans les espaces ruraux portant sur la protection des troupeaux contre la prédation ;

— l’arrêté de la ministre de la transition écologique et du ministre de l’agriculture et de l’alimentation du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ;

— l’arrêté de la ministre de la transition écologique et du ministre de l’agriculture et de l’alimentation du 23 octobre 2020 fixant le nombre maximum de spécimens de loups (Canis lupus) dont la destruction pourra être autorisée chaque année ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 3 juin 2024 :

— le rapport de M. Cros ;

— les conclusions de M^me Duran-Gottschalk, rapporteure publique ;

— et les observations de M^e Vidal pour l’association One Voice.

Considérant ce qui suit :

1. M. A est éleveur individuel d’un troupeau d’environ 650 brebis dont la zone de pâturage est située dans le périmètre et aux abords du camp militaire de Canjuers. Il est membre avec M^me E B D, créé le 1er mars 2022. Par un arrêté du 23 août 2022, le préfet du Var l’a autorisé, pour le GAEC de Verjon, à effectuer des tirs de défense simple en vue de la protection de son troupeau contre la prédation du loup. Par un arrêté du 7 novembre suivant, le préfet du Var a autorisé l’intéressé, pour le GAEC, à effectuer des tirs de défense renforcée dans le même objectif, jusqu’au 31 décembre 2022 avec une possible prolongation d’une durée d’un an jusqu’au 31 décembre 2023, renouvelable une fois jusqu’au 31 décembre 2024. L’association One Voice demande l’annulation de ce dernier arrêté.

Sur le cadre juridique du litige :

En ce qui concerne les dérogations « espèces protégées » en général :

2. Aux termes de l’article 12 de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages : " 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l’annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : a) toute forme de capture ou de mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction et de dépendance () « . Le loup est au nombre des espèces figurant au point a) de cette annexe IV de la directive. L’article 16 de la même directive énonce toutefois que : » 1. A condition qu’il n’existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de l’article 15 points a) et b) : () b) pour prévenir des dommages importants notamment () à l’élevage () et à d’autres formes de propriété () ".

3. Aux termes du I de l’article L. 411-1 du code de l’environnement : « Lorsqu’un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l’écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation () d’espèces animales non domestiques (), sont interdits : / 1° () la destruction () d’animaux de ces espèces () ». Aux termes du I de l’article L. 411-2 du même code : " Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : / 1° La liste limitative () des espèces animales non domestiques () ainsi protégés ; / 2° La durée et les modalités de mise en œuvre des interdictions prises en application du I de l’article L. 411-1 ; / 3° La partie du territoire sur laquelle elles s’appliquent () « . Aux termes de l’article R. 411-1 de ce code : » Les listes des espèces animales non domestiques () faisant l’objet des interdictions définies par l’article L. 411-1 sont établies par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et () du ministre chargé de l’agriculture () « . Aux termes de l’article 2 de l’arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres protégés sur l’ensemble du territoire et les modalités de leur protection : » Pour les espèces de mammifères dont la liste est fixée ci-après : / I. – Sont interdits sur tout le territoire métropolitain et en tout temps la destruction () des animaux dans le milieu naturel. / () Carnivores / () Canidés / Loup (Canis lupus) () ".

4. Ensuite, aux termes du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement : " Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : / () 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1° () de l’article L. 411-1, à condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l’autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : / a) Dans l’intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ; / b) Pour prévenir des dommages importants notamment () à l’élevage () et à d’autres formes de propriété () « . Aux termes de l’article R. 411-6 du même code : » Les dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 sont accordées par le préfet () « . Aux termes de l’article R. 411-13 de ce code : » Les ministres chargés de la protection de la nature, de l’agriculture et le cas échéant des pêches maritimes fixent par arrêté conjoint pris après avis du Conseil national de la protection de la nature : / 1° Les modalités de présentation et la procédure d’instruction des demandes de dérogations () ; / 2° Si nécessaire, pour certaines espèces dont l’aire de répartition excède le territoire d’un département, les conditions et limites dans lesquelles les dérogations sont accordées afin de garantir le respect des dispositions du 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement ".

5. Pour l’application des dispositions du 1° de l’article R. 411-13 du code de l’environnement, l’arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d’instruction des dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées dispose, à l’article 1er, que : « Les dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées sont () délivrées par le préfet du département du lieu de l’opération pour laquelle la dérogation est demandée () ». Aux termes de l’article 2 du même arrêté : " La demande de dérogation est, sauf exception mentionnée à l’article 6, adressée, en trois exemplaires, au préfet du département du lieu de réalisation de l’opération. Elle comprend : / Les nom et prénoms, l’adresse, la qualification et la nature des activités du demandeur ou, pour une personne morale, sa dénomination, les nom, prénoms et qualification de son représentant, son adresse et la nature de ses activités ; / La description, en fonction de la nature de l’opération projetée : / – du programme d’activité dans lequel s’inscrit la demande, de sa finalité et de son objectif ; / – des espèces (nom scientifique et nom commun) concernées ; / – du nombre et du sexe des spécimens de chacune des espèces faisant l’objet de la demande ; / – de la période ou des dates d’intervention ; / – des lieux d’intervention ; / – s’il y a lieu, des mesures d’atténuation ou de compensation mises en oeuvre, ayant des conséquences bénéfiques pour les espèces concernées ; / – de la qualification des personnes amenées à intervenir ; / – du protocole des interventions : modalités techniques, modalités d’enregistrement des données obtenues ; / – des modalités de compte rendu des interventions « . Selon l’article 4 de cet arrêté : » La décision précise : / () En cas d’octroi d’une dérogation, la motivation de celle-ci et, en tant que de besoin, en fonction de la nature de l’opération projetée, les conditions de celle-ci, notamment : / () – nombre et sexe des spécimens sur lesquels porte la dérogation () ".

6. Enfin, il résulte des dispositions de l’article L. 411-1 et du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement que la destruction ou la perturbation des espèces animales concernées, ainsi que la destruction ou la dégradation de leurs habitats, sont interdites. Toutefois, l’autorité administrative peut déroger à ces interdictions dès lors que sont remplies trois conditions distinctes et cumulatives tenant d’une part, à l’absence de solution alternative satisfaisante, d’autre part, à la condition de ne pas nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle et, enfin, à la justification de la dérogation par l’un des cinq motifs limitativement énumérés et parmi lesquels figure le fait que le projet réponde, par sa nature et compte tenu des intérêts économiques et sociaux en jeu, à une raison impérative d’intérêt public majeur.

En ce qui concerne les dérogations relatives au loup en particulier :

7. Sur le fondement des dispositions du 2° de l’article R. 411-13 du code de l’environnement, l’arrêté du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus), alors applicable dispose, à l’article 1er, que : « Le présent arrêté fixe les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction de loups (Canis lupus) peuvent être accordées par les préfets en vue de la protection des troupeaux domestiques pour y prévenir la survenue de dommages importants () ».

8. S’agissant du cadre général d’intervention des dérogations, l’article 6 de cet arrêté dispose que : « I.-Le préfet de département détermine les bénéficiaires auxquels des dérogations sont accordées (éleveurs exploitant à titre individuel ou sous forme sociétaire, groupements pastoraux (). / III.-On entend par » mise en œuvre « des mesures de protection, l’installation effective et proportionnée de moyens de prévention de la prédation par le loup dans le cadre de l’opération de protection de l’environnement dans les espaces ruraux portant sur la protection des troupeaux contre la prédation, en application de l’arrêté du 28 novembre 2019 susvisé, ou de mesures jugées équivalentes par les directions départementales des territoires (DDT) et des territoires et de la mer (DDTM). / Sur la base d’une analyse technico-économique réalisée au cas par cas et soumise pour avis au préfet coordonnateur du plan national d’actions sur le loup, un ou plusieurs troupeaux ou une partie d’un troupeau peuvent être reconnus comme ne pouvant être protégés par le préfet de département. / IV.-On entend par » mise en œuvre « des tirs de défense simple ou de défense renforcée, la réalisation d’opérations consécutives à des attaques consignées dans le registre prévu à l’article 13 ».

9. S’agissant des opérations de destruction par la mise en œuvre de tirs pour défendre les troupeaux, dits « tirs de défense », l’article 11 de cet arrêté prévoit que : « Pour l’application du présent chapitre, on entend par » attaque « toute attaque donnant lieu à au moins une victime indemnisable au titre de la prédation du loup ». Aux termes de l’article 12 du même arrêté : « Dispositions communes aux tirs de défense simple et renforcée. / I.-Les tirs de défense simple et de défense renforcée sont mis en œuvre pendant toute la durée de la présence du troupeau dans les territoires soumis à la prédation du loup () ». Selon l’article 13 de cet arrêté : " Le suivi des opérations décrites aux articles 11 à 12 du présent chapitre est subordonné à la tenue, par le bénéficiaire de l’autorisation, d’un registre précisant les informations suivantes : – les nom et prénom(s) du détenteur de chaque arme ainsi que le numéro de son permis de chasser ; / – la date et le lieu de l’opération de tir de défense ; / – les mesures de protection du troupeau en place lors de l’opération ; / Et le cas échéant : / – les heures de début et de fin de l’opération ; / – le nombre de loups observés ; / – le nombre de tirs effectués ; / – l’estimation de la distance de tir ; / – l’estimation de la distance entre le loup et le troupeau au moment du tir ; / – la nature de l’arme et des munitions utilisées ; / – la nature des moyens susceptibles d’améliorer le tir utilisé ; / – la description du comportement du loup s’il a pu être observé après le tir (fuite, saut). / Ce registre est tenu à disposition des agents chargés des missions de police. Les informations qu’il contient relatives à l’année N sont adressées entre le 1er et le 31 janvier de chaque année N+1 au préfet ".

10. S’agissant enfin des tirs de défense renforcée, l’article 17 du même arrêté dispose que : " I. – Les tirs de défense renforcée peuvent intervenir dès lors que : / 1° Des mesures de protection sont mises en œuvre ou que le troupeau est reconnu comme ne pouvant être protégé au sens du III de l’article 6 ; / 2° Malgré la mise en place effective de ces mesures et après le recours aux tirs de défense simple, le troupeau se trouve dans l’une des situations suivantes : / – il a subi au moins trois attaques dans les douze mois précédant la demande de dérogation ; / – il se situe dans un territoire où il est constaté au cours des derniers mois, sur la base du suivi effectué en application de l’article 6, des dommages importants dans les élevages ayant mis en œuvre les tirs de défense simple et malgré l’installation de mesures de protection des troupeaux (sauf pour les troupeaux reconnus comme ne pouvant être protégés). Dans ces conditions, le préfet de département peut, après avis du préfet coordonnateur, accorder des autorisations de tir de défense renforcée aux éleveurs dont les troupeaux sont situés sur un tel territoire. / II. – Sans préjudice des dispositions du II de l’article 3, le tir de défense renforcée peut être mis en œuvre jusqu’au 31 décembre de l’année de signature de l’arrêté d’autorisation. A l’issue de cette période, il peut être prolongé pour une durée d’un an, renouvelable une fois. Cette prolongation reste toutefois conditionnée : / – à la mise en œuvre des mesures de protection ou que le troupeau est reconnu comme ne pouvant être protégé au sens du III de l’article 6 ; / – au maintien du troupeau dans l’une des situations listées au I-2° du présent article ; / – à la publication de l’arrêté prévu à l’article 2. / III. – Lorsqu’un loup est tué lors d’une opération de tir de défense renforcée, l’autorisation de tir est suspendue. Le préfet de département peut décider de la prolonger si les deux premières conditions énoncées au II sont maintenues ".

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

S’agissant du contenu de la demande de tirs de défense renforcée :

11. La demande de mise en œuvre de tirs de défense renforcée a été présentée au préfet du Var par M. A au nom D selon un formulaire daté du 3 novembre 2022. L’association One Voice soutient que cette demande est irrégulière car elle ne comporte pas l’ensemble des mentions obligatoires prévues à l’article 2 de l’arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d’instruction des dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées.

12. Selon les termes mêmes de l’arrêté du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus), les tirs de défense renforcée constituent l’une des dérogations à l’interdiction de destruction du loup. Cet arrêté, en particulier son article 17, ne prévoit pas de modalités spéciales de présentation des demandes de tirs de défense renforcée. Par conséquent, les modalités applicables à la présentation de ces demandes sont celles prévues, de manière générale, par les dispositions de l’article 2 de l’arrêté du 19 février 2007 précité, dont se prévaut l’association requérante. Dès lors, contrairement à ce que soutient le préfet du Var, le moyen tiré du non-respect de ces dispositions est opérant.

13. En l’espèce, l’association One Voice soutient que la demande du 3 novembre 2022 ne mentionne pas les nom, prénoms et qualification des représentants D, l’espèce concernée, le nombre et le sexe des spécimens faisant l’objet de la demande, les dates d’intervention, la qualification des personnes amenées à intervenir, le protocole d’intervention et les modalités de compte rendu d’intervention. Toutefois, sur aucun de ces points la requérante ne précise en quoi de telles insuffisances auraient été de nature à fausser l’appréciation portée par le préfet du Var sur la consistance de la demande et sa conformité à la réglementation applicable. Au demeurant, la plupart de ces informations figurent dans l’arrêté attaqué lui-même. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté.

S’agissant de la procédure de participation du public :

14. Aux termes de l’article 7 de la Charte de l’environnement : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».

15. Aux termes de l’article L. 120-1 du code de l’environnement : " I. – La participation du public à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement est mise en œuvre en vue : / 1° D’améliorer la qualité de la décision publique et de contribuer à sa légitimité démocratique ; / 2° D’assurer la préservation d’un environnement sain pour les générations actuelles et futures ; / 3° De sensibiliser et d’éduquer le public à la protection de l’environnement ; / 4° D’améliorer et de diversifier l’information environnementale. / II. – La participation confère le droit pour le public : / 1° D’accéder aux informations pertinentes permettant sa participation effective ; / 2° De demander la mise en œuvre d’une procédure de participation dans les conditions prévues au chapitre Ier ; / 3° De disposer de délais raisonnables pour formuler des observations et des propositions ; / 4° D’être informé de la manière dont il a été tenu compte de ses observations et propositions dans la décision d’autorisation ou d’approbation. / III. – Les procédures de concertation préalable organisées en application du code de l’urbanisme respectent les droits mentionnés aux 1°, 3° et 4° du II du présent article. / IV. – Ces dispositions s’exercent dans les conditions prévues au présent titre () « . Aux termes de l’article L. 123-19-1 du même code : » I.-Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l’article 7 de la Charte de l’environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / II.-Sous réserve des dispositions de l’article L. 123-19-6, le projet d’une décision mentionnée au I, accompagné d’une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique et, sur demande présentée dans des conditions prévues par décret, mis en consultation sur support papier dans les préfectures et les sous-préfectures en ce qui concerne les décisions des autorités de l’Etat () « . Aux termes du I de l’article L. 123-19-2 : » Sous réserve des dispositions de l’article L. 123-19-6, le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public prévu à l’article 7 de la Charte de l’environnement est applicable aux décisions individuelles des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement qui n’appartiennent pas à une catégorie de décisions pour lesquelles des dispositions législatives particulières ont prévu les cas et conditions dans lesquels elles doivent, le cas échéant en fonction de seuils et critères, être soumises à participation du public. () / Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l’environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif () « . Aux termes de l’article L. 123-19-6 : » Ne sont pas soumises à participation du public en application des articles L. 123-19-1 à L. 123-19-5 : / 1° Les décisions des autorités publiques prises conformément à une décision autre qu’une décision individuelle () ayant donné lieu à participation du public, lorsque, par ses dispositions, cette décision () permet au public d’apprécier l’incidence sur l’environnement des décisions susceptibles d’être prises conformément à celui-ci () ".

16. En premier lieu, l’association One Voice invoque l’absence de mise en œuvre d’une procédure de participation du public préalablement à l’édiction de l’arrêté attaqué, en méconnaissance des dispositions du I de l’article L. 123-19-2 du code de l’environnement. Toutefois, ces dispositions excluent de leur champ d’application les décisions individuelles qui ont sur l’environnement un effet non significatif. La requérante ne précise pas en quoi cette condition serait remplie, alors, d’une part, que l’article 9 de l’arrêté attaqué prévoit la suspension automatique de l’autorisation dès qu’un loup est tué lors d’une opération de tir, le préfet ayant alors la faculté de la prolonger en cas de maintien des conditions prévues à l’article 17 de l’arrêté du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) et, d’autre part, que l’article 10 de l’arrêté attaqué prévoit que l’autorisation cesse de produire effet dès que le plafond annuel de destruction de loups, autorisé par voie réglementaire, est atteint. Au surplus, les dispositions du I de l’article L. 123-19-2 sont prévues sous réserve de celles de l’article L. 123-19-6, dont le 1° dispense de procédure de participation du public les décisions prises conformément à une décision réglementaire ayant elle-même donné lieu à participation du public, lorsque cette décision initiale permet au public, par ses dispositions, d’apprécier l’incidence sur l’environnement des décisions consécutives. En l’espèce, ainsi que le soutient le préfet du Var, l’arrêté attaqué a été pris conformément à l’arrêté précité du 23 octobre 2020 dont l’adoption a été précédée d’une consultation du public qui s’est déroulée de façon régulière, ainsi que l’a jugé le Conseil d’Etat statuant au contentieux au point 6 de la décision n° 448136 rendue le 21 avril 2022. La requérante ne démontre ni même ne soutient que l’arrêté du 23 octobre 2020 ne permettrait pas au public d’apprécier l’incidence sur l’environnement des décisions susceptibles d’être prises conformément à celui-ci. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté.

17. En second lieu, les dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement ne sont applicables qu’aux décisions autres que les décisions individuelles. L’arrêté attaqué, qui désigne nommément son destinataire, est une décision individuelle. Par suite et en tout état de cause, la requérante ne peut utilement se prévaloir de ces dispositions pour invoquer l’absence de mise à disposition d’une note de présentation dans le cadre de la procédure de participation du public.

S’agissant des mentions obligatoires de l’arrêté attaqué :

18. L’association One Voice soutient que l’arrêté attaqué ne mentionne pas le nombre et le sexe des spécimens sur lesquels porte la dérogation, en méconnaissance des dispositions de l’article 4 de l’arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d’instruction des dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées.

19. Comme il a été dit au point 12, les dispositions ainsi invoquées par la requérante sont applicables à l’arrêté attaqué dès lors que l’arrêté du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus), ne prévoit pas de dispositions spécifiques au contenu de la décision autorisant la mise en œuvre de tirs de défense renforcée, qui dérogeraient aux dispositions générales de l’article 4 de l’arrêté du 19 février 2007.

20. Toutefois, en l’espèce, l’arrêté attaqué précise nécessairement le nombre des spécimens sur lesquels porte la dérogation puisque son article 10 indique que l’autorisation de tirs de défense renforcée cesse de produire effet si le plafond défini aux articles 1-1 et 2 de l’arrêté ministériel du 23 octobre 2020, fixant le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction pourra être autorisée chaque année, est atteint. De même, l’autorisation porte nécessairement sur les loups des deux sexes puisqu’elle vise les loups de manière générale, sans distinguer entre mâles et femelles. Dès lors, l’arrêté attaqué ne méconnaît pas les dispositions de l’article 4 de l’arrêté du 19 février 2007. Enfin, la requérante ne peut utilement invoquer la mention du « nombre de loups pouvant être détruits dans le cadre de l’arrêté » qui ne concerne que l’autorisation de tirs de prélèvement, et non celle de tirs de défense renforcée, selon l’article 21 de l’arrêté du 23 octobre 2020 précité. Par suite, le moyen tiré de l’absence des mentions obligatoires doit être écarté.

S’agissant de la motivation de l’arrêté attaqué :

21. L’article L. 211-3 du code des relations entre le public et l’administration dispose que : « Doivent également être motivées les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement ». Selon l’article L. 211-5 de ce code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».

22. A supposer ces dispositions applicables, l’arrêté attaqué précise suffisamment les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, notamment sur le respect des conditions législatives et réglementaires d’octroi de l’autorisation de tirs de défense renforcée. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de sa motivation manque en fait.

En ce qui concerne la légalité interne :

S’agissant de la mise en œuvre de mesures de protection :

23. Ainsi que l’a jugé le Conseil d’Etat statuant au contentieux au point 17 de la décision n° 448136 rendue le 21 avril 2022, les dispositions du 1° du I de l’article 17 de l’arrêté du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus), subordonnent l’intervention des tirs de défense renforcée soit à la mise en œuvre de mesures de protection, soit à la reconnaissance du troupeau comme ne pouvant être protégé au sens des dispositions du III de l’article 6 du même arrêté. Selon ces dernières dispositions, les mesures de protection à mettre en œuvre correspondent à " l’installation effective et proportionnée de moyens de prévention de la prédation par le loup dans le cadre de l’opération de protection de l’environnement dans les espaces ruraux portant sur la protection des troupeaux contre la prédation, en application de l’arrêté du 28 novembre 2019 [relatif à l’opération de protection de l’environnement dans les espaces ruraux portant sur la protection des troupeaux contre la prédation], ou de mesures jugées équivalentes par les directions départementales des territoires et des territoires et de la mer ". A cet égard, l’article 5 de l’arrêté du 28 novembre 2019 liste plusieurs options pour le dispositif de protection des troupeaux, à savoir le gardiennage renforcé, la surveillance renforcée, les chiens de protection, les investissements matériels (parcs électrifiés), une analyse de vulnérabilité et un accompagnement technique, qui sont précisées par une instruction technique du ministre chargé de l’agriculture.

24. Il appartient à l’autorité administrative d’apporter la preuve de ce que cette condition est remplie.

25. Au cas présent, il est constant que le troupeau de M. A n’a pas été reconnu par le préfet du Var comme ne pouvant être protégé au sens des dispositions précitées. Dès lors, il appartient au préfet d’établir la mise en œuvre effective et proportionnée de mesures de protection de ce troupeau, préalablement à l’édiction de l’arrêté attaqué.

26. Sur ce point, l’arrêté attaqué se borne à indiquer que « M. A, pour le GAEC de Verjon, a mis en œuvre des mesures de protection contre la prédation du loup au travers de contrats avec l’État, soit par ses propres moyens », sans préciser quelles sont ces mesures, ni d’ailleurs ces contrats. Dans son mémoire en défense, le préfet soutient que les mesures de protection mises en œuvre sur les élevages D correspondent à un triptyque composé de gardiennage par l’éleveur-berger ou par un berger, de filets mobiles électrifiés pour créer des parcs mobiles de pâturage et de chiens de protection de troupeaux. Toutefois, le préfet se borne à produire une seule pièce pour prouver la réalité et la consistance de ces mesures, qui est un document intitulé « diagnostic de vulnérabilité face à la prédation du loup » des élevages de M. A, de M^me B et du groupement pastoral (GP) de Favet, établi en juin 2021 par un agent de l’association Centre d’études et de réalisations pastorales Alpes-Méditerranée (CERPAM). Il ressort de ce diagnostic que l’élevage de M. A comprend 650 brebis pour un total de 1 050 animaux aux mois de mai et juin (brebis, béliers, agnelles et agneaux), qu’il bénéficie d’une superficie de 2 254 hectares de concessions pastorales sur le camp militaire de Canjuers et qu’il présente de « nombreux facteurs de vulnérabilité » à la prédation du loup, lequel vit en « meutes de taille importante » sur le camp. Ces facteurs de vulnérabilité sont liés non seulement au système d’élevage lui-même (pâturage sur toute l’année, taille importante du troupeau et production d’agneaux « tardons » élevés en plein air impliquant de conduire au pâturage les agneaux avec leur mère) mais aussi aux caractéristiques naturelles du territoire pâturé (90 % de sa surface étant composée de collines boisées et embroussaillées, propices à l’approche du loup) et aux contraintes du camp militaire (impossibilité pour l’éleveur d’assurer un gardiennage continu à cause des activités militaires, conduite du troupeau par « lâcher dirigé » avec des clôtures de déviation sans conduite humaine sauf le matin et le soir, couchade libre du troupeau la nuit pendant toute l’année). Si ce document confirme que les trois moyens de protection cités dans le mémoire en défense du préfet ont déjà été mis en place, notamment par la présence de 12 à 14 chiens de protection de race Anatolie, il précise toutefois que seul le quartier de Favet est équipé d’une clôture semi-mobile à quatre fils, alors qu’il ressort de la carte des quartiers de pâturage que ce quartier couvre moins d’un quart de l’ensemble de la surface pâturée qui comprend trois autres quartiers (Auveine, Plan de Lagne et Hiesse / Les Blaques). De plus, il est indiqué qu’un berger est embauché uniquement lorsqu’une partie du troupeau est située dans le quartier de Favet, et seulement « quelques mois dans l’année ». Il s’ensuit que ce gardiennage par un berger est limité dans le temps comme dans l’espace.

27. Afin de réduire la vulnérabilité du troupeau, le diagnostic du CERPAM contient plusieurs préconisations : d’abord, installer des aménagements pastoraux, tels qu’un parc d’appui au gardiennage sur l’ubac de Favet afin de « donner une limite au troupeau mais aussi aux chiens pour appuyer la défense du troupeau » ainsi qu’une bergerie au sein du camp militaire pour « limiter la vulnérabilité du troupeau notamment en hiver, lorsque les conditions météo sont mauvaises, en solution de repli pour les agneaux » ; ensuite, améliorer le travail des chiens de protection en assurant leur accompagnement par des spécialistes comportementaux et en les équipant de balises GPS ; enfin, débroussailler une surface totale de 180 hectares afin d’augmenter la visibilité par les chiens de protection, l’auteur du rapport précisant que « l’ouverture de milieu est une des clés qui permettra d’améliorer la défense du troupeau ». Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces préconisations auraient été mises en œuvre, alors qu’elles datent de juin 2021 soit un an et demi avant la date de l’arrêté attaqué et qu’elles sont considérées par le CERPAM comme essentielles à la défense du troupeau. Le préfet du Var n’apporte aucune précision sur les raisons pour lesquelles ces mesures n’ont pas été prises, ni à plus forte raison ne démontre que leur mise en place était impossible. Dans ces conditions, en l’absence d’éléments probants, il n’est pas démontré que des mesures de protection effectives et proportionnées auraient été prises pour défendre le troupeau contre la prédation par le loup. Dès lors, l’arrêté attaqué méconnaît les dispositions combinées du 1° du I de l’article 17 et du III de l’article 6 de l’arrêté interministériel du 23 octobre 2020.

S’agissant du recours préalable aux tirs de défense simple :

28. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du préfet du Var du 23 août 2022, M. A pour le GAEC de Verjon a été autorisé à effectuer des tirs de défense simple en vue de la protection de son troupeau contre la prédation du loup et que, selon l’extrait de registre de tirs produit par le préfet, l’intéressé a effectivement procédé le 3 novembre 2022, soit antérieurement à l’intervention de l’arrêté attaqué, à un tir de défense simple contre un loup qui s’était introduit dans le troupeau. Dès lors, la condition tenant au recours préalable aux tirs de défense simple, prévue au 2° du I de l’article 17 de l’arrêté du 23 octobre 2020, est satisfaite. La circonstance invoquée par l’association One Voice que l’arrêté du 23 août 2022 autorisant les tirs de défense simple porte sur le territoire de seulement trois communes (Ampus, Châteaudouble et Comps-sur-Artuby), alors que l’arrêté attaqué en couvre sept (Aiguines, Ampus, Aups, Bargème, Châteaudouble, Comps-sur-Artuby et La Bastide) est indifférente dès lors qu’aucune disposition de l’arrêté du 23 octobre 2020 n’exige une correspondance stricte entre le périmètre des deux autorisations, la seule condition étant, selon le IV de l’article 6 de cet arrêté, que les tirs de défense simple soient réalisés consécutivement à des attaques du troupeau consignées dans le registre de tirs prévu à l’article 13, ce qui est le cas en l’espèce. De même, la circonstance qu’un seul tir de défense simple a été effectué, sur un pâturage situé sur le territoire d’une seule commune (Ampus), est sans incidence sur la légalité de l’arrêté attaqué, dès lors que les dispositions de l’arrêté du 23 octobre 2020 n’exigent pas la réalisation de tirs de défense simple sur l’ensemble des lieux de pâturage du troupeau. Ainsi, l’argumentation de la requérante, consistant à raisonner pâturage par pâturage, ou commune par commune, manque en droit. Par suite, le moyen tiré du défaut de recours préalable aux tirs de défense simple doit être écarté.

S’agissant du nombre d’attaques :

29. Les dispositions du 2° du I de l’article 17 de l’arrêté du 23 octobre 2020 exigent que " Malgré la mise en place effective de ces mesures [de protection] et après le recours aux tirs de défense simple, le troupeau se trouve dans l’une des situations suivantes : / – il a subi au moins trois attaques dans les douze mois précédant la demande de dérogation ".

30. Pour prouver le respect de ces dispositions, le préfet du Var se borne à produire deux tableaux intitulés « Les dates d’attaques du loup du 03-11-2021 au 03-11-2022 » et « Les dates d’attaques du loup du 01-01-2022 au 05-12-2022 », qui se chevauchent partiellement tant sur la période concernée que sur les attaques recensées. Ces documents font état de quatorze attaques du troupeau de M. A ou D sur la période de douze mois précédant la demande de dérogation en litige, soit du 3 novembre 2021 au 3 novembre 2022. Toutefois, ainsi que l’oppose l’association One Voice, ces tableaux n’indiquent pas leur source. Le préfet n’apporte aucune précision sur leur auteur ni sur les conditions dans lesquelles ils ont été établis. Il se borne à alléguer que le service instructeur compétent de la DDTM 83 s’est fondé sur « les données chiffrées contenues dans l’application »Géoprédateur«   », sans préciser s’il s’agit des tableaux versés aux débats, ni en quoi consiste cette application. Dans ces conditions, ces tableaux sont dépourvus de valeur probante. Dès lors, le respect de la condition tenant à ce que le troupeau ait subi au moins trois attaques dans les douze mois précédant la demande de dérogation, n’est pas établi.

31. En tout état de cause, il résulte des termes mêmes de l’article 17 de l’arrêté du 23 octobre 2020 que les trois attaques de loup conditionnant le recours aux tirs de défense renforcée doivent être intervenues « après le recours aux tirs de défense simple », ainsi que l’a jugé le Conseil d’Etat statuant au contentieux au point 12 de la décision n° 448136 du 21 avril 2022, selon lequel cet arrêté « ne permet le recours à des tirs de défense renforcée que dans l’hypothèse où le troupeau concerné a déjà subi des dommages caractérisés () sans que les tirs de défense simple aient montré leur efficacité ». En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que le seul tir de défense simple effectué par M. A l’a été le 3 novembre 2022, soit le jour même de la demande de dérogation. Par conséquent, aucune attaque de loup n’a pu avoir lieu à la fois dans les douze mois précédant cette demande et après le recours aux tirs de défense simple. Cette condition n’est donc pas satisfaite.

32. Par ailleurs, il n’est pas allégué par le préfet du Var que le troupeau de M. A répondrait à l’autre condition, de caractère alternatif, prévue par le 2° du I de l’article 17 de l’arrêté du 23 octobre 2020, à savoir " se situe[r] dans un territoire où il est constaté au cours des derniers mois, sur la base du suivi effectué en application de l’article 6, des dommages importants dans les élevages ayant mis en œuvre les tirs de défense simple et malgré l’installation de mesures de protection des troupeaux (sauf pour les troupeaux reconnus comme ne pouvant être protégés) ".

33. Il s’ensuit que l’arrêté attaqué méconnaît les dispositions du 2° du I de l’article 17 de l’arrêté du 23 octobre 2020.

S’agissant du risque de dommages importants :

34. Ainsi que l’a jugé le Conseil d’Etat statuant au contentieux au point 8 de la décision n° 448136 du 21 avril 2022, il résulte des dispositions du 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement qu’elles ne subordonnent pas la légalité des dérogations qu’elles prévoient au constat préalable de dommages importants occasionnés directement au troupeau susceptible de bénéficier de l’octroi d’une telle dérogation, mais à l’existence d’un risque suffisamment avéré de tels dommages, que la dérogation a pour objet de prévenir.

35. Si l’article 1er de l’arrêté du 23 octobre 2020 précise que les dérogations à l’interdiction de destruction du loup visent à prévenir la survenue de dommages importants, le 2° du I de l’article 17 du même arrêté, qui précise les conditions de délivrance de l’autorisation de tirs de défense renforcée, prévoit que le troupeau doit se trouver « dans l’une des situations suivantes », à savoir soit avoir subi au moins trois attaques dans les douze mois précédant la demande de dérogation, soit se situer dans un territoire où il est constaté, au cours des derniers mois, des dommages importants dans les élevages ayant mis en œuvre les tirs de défense simple et malgré l’installation de mesures de protection des troupeaux, sauf pour les troupeaux reconnus comme ne pouvant être protégés. Il s’ensuit que la situation exigeant le constat de dommages importants n’est qu’alternative.

36. En l’espèce, la requérante soutient que l’existence ou le risque de dommages importants n’est pas démontré. Toutefois, dès lors que l’arrêté attaqué n’est pas fondé sur cette condition alternative et que le préfet du Var ne demande pas de substitution de motifs, ce moyen est, par lui-même, inopérant.

S’agissant de l’exposition du troupeau à la prédation du loup :

37. S’il résulte du I de l’article 12 de l’arrêté du 23 octobre 2020 que les tirs de défense renforcée ne peuvent être mis en œuvre que pendant la durée de la présence du troupeau dans les territoires soumis à la prédation du loup, il ressort en l’espèce du diagnostic de vulnérabilité établi en juin 2021 par le CERPAM que " l’ensemble du troupeau reste dans le canton de Comps-sur-Artuby ; soit sur le camp de Canjuers pendant 8 à 12 mois (y compris lors de la répartition dans les différents groupements pastoraux), soit sur des prairies en dehors du Canjuers. Il ne peut donc jamais se soustraire à la prédation des meutes en place « . Le même document précise que » du fait de sa présence toute l’année sur le camp et dans le canton de Comps-sur-Artuby, le troupeau est attaqué tous les mois ". Il comporte un tableau faisant état de victimes de la prédation du loup lors de chacune des quatre saisons de l’année entre 2014 et 2019 inclus. Il s’ensuit que le troupeau est présent à l’année dans les territoires soumis à la prédation du loup. Dès lors, en prévoyant son application du 3 novembre au 31 décembre 2022, puis deux éventuelles prolongations annuelles jusqu’au 31 décembre 2024, l’arrêté attaqué n’a pas méconnu les dispositions précitées du I de l’article 17 de l’arrêté du 23 octobre 2020. La circonstance que cette présence annuelle du troupeau résulte d’un choix de l’éleveur est sans incidence à cet égard. Par ailleurs, la question de la mise en œuvre de mesures de protection concerne l’application du I de l’article 17 de l’arrêté du 23 octobre 2020, et non celle du I de l’article 12. Enfin, quand bien même l’arrêté attaqué couvre le territoire de sept communes, le préfet du Var n’est pas tenu de démontrer la présence du troupeau sur l’ensemble de ce territoire, dès lors qu’en tout état de cause l’article 4 de l’arrêté litigieux limite son champ d’application géographique en n’autorisant les tirs de défense renforcée qu’à proximité du troupeau. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du I de l’article 12 de l’arrêté du 23 octobre 2020 doit être écarté.

S’agissant de l’absence de solution alternative satisfaisante :

38. Ainsi qu’il a été dit précédemment, il n’est pas démontré que des mesures de protection effectives et proportionnées du troupeau de M. A contre la prédation du loup auraient été mises en œuvre à la date de l’arrêté attaqué, à défaut notamment de réalisation des préconisations figurant dans le diagnostic de vulnérabilité établi par le CERPAM en juin 2021. Il n’est pas davantage prouvé que le troupeau aurait subi de nouvelles attaques du loup après l’unique tir de défense simple enregistré le 3 novembre 2022 sur le registre de tirs D, ni par suite que les tirs de défense simple se seraient révélés inefficaces. Dans ces conditions, l’absence de solution alternative satisfaisante aux tirs de défense renforcée n’est pas établie. Dès lors, l’arrêté attaqué méconnaît les dispositions du 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement.

39. Il résulte de tout ce qui précède que l’arrêté attaqué doit être annulé.

Sur les frais liés au litige :

40. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros à verser à l’association One Voice en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 7 novembre 2022 par lequel le préfet du Var a autorisé M. A, pour le groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) de Verjon, à effectuer des tirs de défense renforcée en vue de la protection de son troupeau contre la prédation du loup (Canis lupus), est annulé.

Article 2 : L’Etat versera à l’association One Voice une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’association One Voice et au préfet du Var.

Copie en sera adressée à M. C A.

Délibéré après l’audience du 3 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Bernabeu, présidente,

M. Cros, premier conseiller,

M. Martin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 juin 2024.

Le rapporteur,

Signé

F. CROS

La présidente,

Signé

M. BERNABEU

La greffière,

Signé

G. BODIGER

La République mande et ordonne au préfet du Var, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation,

La greffière.