Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 30 juillet 2024, la société à responsabilité limitée (SARL) l’Héliotrope demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision conjointe du 28 juin 2024 par laquelle le directeur général de l’agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d’Azur (ARS PACA) et le président du conseil départemental du Var ont désigné un administrateur provisoire pour une durée de six mois au sein de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) « l’Héliotrope » situé à Hyères ;

2°) de mettre solidairement à la charge de l’ARS PACA et du département du Var une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision attaquée ne définit pas précisément la mission de l’administrateur provisoire en méconnaissance des dispositions des articles L. 313-14 et R. 313-26-1 du code de l’action sociale et des familles et de l’instruction n° DGCS/SD4C/2022/240 du 7 décembre 2022 ; elle n’est pas accompagnée ni ne fait référence à une lettre de mission ; le pouvoir attribué à l’administrateur provisoire de recouvrer les créances et d’acquitter les dettes de l’établissement viole les dispositions de l’article R. 313-26-1 ; la mission assignée à l’administrateur provisoire par l’article 8 de la décision attaquée, tenant à prendre les mesures nécessaires à la continuité de la prise en charge des personnes accueillies, n’est pas cohérente avec les dysfonctionnements relevés aux 1er et 22ème considérants de cette décision ;

— la décision attaquée n’a pas été précédée d’une procédure contradictoire régulière en violation des dispositions des articles L. 211-2 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration, de l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles et de l’instruction n° DGCS/SD4C/2022/240 du 7 décembre 2022, dès lors que l’administration n’a pas respecté l’obligation d’informer le gestionnaire de l’établissement, dès la phase contradictoire, d’une mise sous administration provisoire ou de toute autre sanction administrative en cas de non-respect des injonctions dans les délais impartis ;

— la décision attaquée est entachée d’erreur de droit pour se fonder sur des manquements n’ayant pas fait l’objet d’une injonction au sens des dispositions de l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles ;

— la décision attaquée est entachée d’erreur de fait et d’erreur manifeste d’appréciation ; la désignation d’un administrateur provisoire n’est pas proportionnée à la gravité des manquements constatés et au comportement du gestionnaire de l’établissement ; les injonctions sont entachées d’erreur d’appréciation ; les autres mesures administratives n’ayant pas donné lieu à une injonction ont soit été levées, soit fait l’objet de justificatifs.

Par un mémoire en défense enregistré le 3 septembre 2024, l’ARS PACA conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 3 février 2025, le département du Var conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’action sociale et des familles ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de la santé publique ;

— le code de la sécurité intérieure ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 2 juin 2025 :

— le rapport de M. Cros ;

— et les conclusions de M^me Duran-Gottschalk, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La SARL l’Héliotrope gère l’EHPAD « l’Héliotrope » créé en 1988, situé 27 avenue Alexis Godillot à Hyères-les-Palmiers et disposant d’une capacité de soixante lits d’hébergement permanent. Cet établissement a fait l’objet le 9 février 2023 d’une inspection inopinée diligentée par l’ARS PACA et le département du Var, qui a donné lieu à un rapport d’inspection du 30 mai 2023. Ce rapport accompagné d’un tableau des mesures administratives envisagées ont été communiqués par lettre du 13 juin 2023 à la SARL l’Héliotrope qui a présenté ses observations par courriel du 16 juillet suivant. Un tableau des mesures administratives définitives, assorties de leurs délais de mise en œuvre, comportant des injonctions mais aussi des prescriptions et des recommandations, a été notifié par lettre du 30 août 2023 à la société qui a présenté de nouvelles observations par courriel du 8 octobre 2023, donnant lieu à une mise à jour de ce tableau notifiée par lettre du 24 janvier 2024. A la suite de nouvelles observations de la société par courriels des 8 et 14 mars 2024 puis d’une seconde visite d’inspection inopinée le 6 juin 2024 destinée à vérifier la mise en œuvre des mesures précédemment définies, un nouveau tableau des mesures a été transmis à la société, précisant leur maintien ou leur levée en fonction des justifications apportées ou non par celle-ci. Par une décision conjointe du 28 juin 2024, le directeur général de l’ARS PACA et le président du conseil départemental du Var ont désigné un administrateur provisoire au sein de l’établissement pour une durée de six mois. La requérante demande l’annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. Aux termes de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : « I.- Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent code, les établissements et les services, dotés ou non d’une personnalité morale propre, énumérés ci-après : / () 6° Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées () ». Selon l’article L. 313-13 de ce code : « I.- L’autorité compétente pour délivrer l’autorisation contrôle l’application des dispositions du présent code par les établissements et services sociaux et médico-sociaux et lieux de vie et d’accueil mentionnés à l’article L. 312-1 () ». Aux termes de l’article L. 313-14 du même code : « I.- Lorsque les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement de l’établissement, du service ou du lieu de vie et d’accueil méconnaissent les dispositions du présent code ou présentent des risques susceptibles d’affecter la prise en charge des personnes accueillies ou accompagnées ou le respect de leurs droits, l’autorité compétente en vertu de l’article L. 313-13 peut enjoindre au gestionnaire d’y remédier, dans un délai qu’elle fixe. () / Cette injonction peut inclure des mesures de réorganisation ou relatives à l’admission de nouveaux bénéficiaires et, le cas échéant, des mesures individuelles conservatoires, en application du code du travail ou des accords collectifs. / II.- S’il n’a pas été satisfait à l’injonction dans le délai fixé et tant qu’il n’est pas remédié aux risques ou aux manquements en cause, l’autorité compétente peut prononcer, à l’encontre de la personne physique ou morale gestionnaire de l’établissement, du service ou du lieu de vie et d’accueil, une astreinte journalière et l’interdiction de gérer toute nouvelle autorisation relevant de ladite autorité. / () III.- Une sanction financière peut en outre être prononcée en cas de méconnaissance des dispositions du présent code. () / V.- S’il n’est pas satisfait à l’injonction dans le délai fixé, l’autorité compétente peut alternativement ou consécutivement à l’application des II, III et IV précédents désigner un administrateur provisoire pour une durée qui ne peut être supérieure à six mois, renouvelable une fois. Celui-ci accomplit, au nom de l’autorité compétente et pour le compte du gestionnaire, les actes d’administration urgents ou nécessaires pour mettre fin aux difficultés constatées. Il dispose à cette fin de tout ou partie des pouvoirs nécessaires à l’administration et à la direction de l’établissement, du service ou du lieu de vie et d’accueil, dans des conditions précisées par l’acte de désignation () ».

3. Par ailleurs, aux termes de l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles : « I.- Lorsque la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées sont menacés ou compromis, et s’il n’y a pas été remédié dans le délai fixé par l’injonction prévue à l’article L. 313-14 ou pendant la durée de l’administration provisoire, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation peut décider la suspension ou la cessation de tout ou partie des activités de l’établissement, du service ou du lieu de vie et d’accueil dans les conditions prévues aux articles L. 313-17 et L. 313-18 () ». Selon cet article L. 313-17 : « En cas de suspension ou de cessation définitive de l’activité d’un établissement, d’un service ou d’un lieu de vie et d’accueil, la ou les autorités compétentes pour délivrer l’autorisation ou, en cas de carence, le représentant de l’Etat dans le département prennent en tant que de besoin les mesures nécessaires à la continuité de la prise en charge des personnes qui y étaient accueillies. / Elles peuvent désigner à cette fin un administrateur provisoire dans les conditions prévues au V de l’article L. 313-14 () ». L’article R. 313-26-1 du même code dispose que : « L’administrateur provisoire désigné dans le cas prévu à l’article L. 313-17 a à sa disposition l’ensemble des locaux et du personnel de l’établissement, ainsi que les fonds de l’établissement, du service ou du lieu de vie et d’accueil. La personne physique ou morale gestionnaire est tenue de lui remettre le registre coté et paraphé prévu à l’article L. 331-2, les dossiers des personnes accueillies ou accompagnées, les livres de comptabilité et l’état des stocks. L’administrateur provisoire est habilité à recouvrer les créances et à acquitter les dettes de l’établissement ».

En ce qui concerne la procédure préalable à la désignation de l’administrateur provisoire :

4. Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " () doivent être motivées les décisions qui : / 1° () constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction () « . Selon l’article L. 121-1 de ce code : » Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 () sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable « . Aux termes de l’article L. 121-2 : » Les dispositions de l’article L. 121-1 ne sont pas applicables : / () 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière « . Enfin, l’article L. 122-1 dispose que : » Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix () ".

5. Les dispositions spéciales de l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles fixent entièrement la procédure préalable à la désignation d’un administrateur provisoire. Ces dispositions impliquent qu’une ou plusieurs injonctions soient adressées au gestionnaire de l’EHPAD et qu’un délai suffisant lui soit laissé pour les mettre en œuvre et s’expliquer en tant que de besoin, sans prévoir une autre forme de procédure contradictoire. Par suite, la requérante ne peut utilement se prévaloir de la violation des dispositions générales des articles L. 122-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration.

6. En tout état de cause, préalablement à l’édiction de la décision attaquée le 28 juin 2024, l’administration a transmis au gestionnaire de l’EHPAD la lettre du 13 juin 2023 notifiant le rapport d’inspection et le tableau des mesures administratives envisagées, la lettre du 30 août 2023 notifiant le tableau des mesures administratives définitives comportant notamment cinq injonctions assorties de délais d’exécution, la lettre du 24 janvier 2024 notifiant la mise à jour de ce tableau après prise en compte de ses nouveaux éléments de réponse et, enfin, le tableau des mesures actualisé à l’issue de la visite d’inspection du 6 juin 2024. A chaque étape, le gestionnaire de l’EHPAD a disposé d’un délai suffisant pour présenter ses observations, y compris après la clôture de la procédure contradictoire préalable annoncée dans la lettre du 30 août 2023 qui ne concernait que l’édiction du tableau des mesures administratives définitives et qui n’a pas fait obstacle à ce que le gestionnaire de l’EHPAD puisse continuer à produire des éléments, ce qu’il a fait par les courriels des 8 octobre 2023, 8 mars 2024 et 14 mars 2024 ainsi que par sa réponse apportée après l’inspection du 6 juin 2024. Par ailleurs, la lettre du 30 août 2023 informait expressément le gestionnaire de la possibilité pour l’administration de désigner un administrateur provisoire en cas de non-respect des injonctions dans les délais fixés. Dans ces conditions, l’exigence procédurale tenant à la notification d’injonctions avec un délai permettant au gestionnaire de l’établissement de présenter utilement des observations a été respectée. Par suite, la requérante n’est pas fondée à soutenir que la procédure contradictoire préalable à la désignation d’un administrateur provisoire n’aurait pas été respectée.

7. Enfin, aucune disposition législative ni réglementaire n’imposait à l’administration, à peine d’irrégularité de la procédure, de mentionner la faculté de désigner un administrateur provisoire dès la lettre transmettant au gestionnaire le rapport d’inspection et le tableau des mesures administratives envisagées, soit en l’espèce la lettre du 13 juin 2023. La requérante ne peut utilement se prévaloir des énonciations du point 1.2.1.2 de l’annexe 6 à l’instruction n° DGCS/SD4C/2022/240 du 7 décembre 2022 relative aux modalités de mise en œuvre de l’ordonnance n° 2018-22 du 17 janvier 2018 relative au contrôle de la mise en œuvre des dispositions du code de l’action sociale et des familles et de l’article L. 412-2 du code du tourisme, publiée au bulletin officiel Santé – Protection sociale – Solidarité n° 2022/25 du 15 décembre 2022, selon lesquelles " Pour chaque injonction envisagée, le délai de mise en oeuvre ainsi que la (ou les) sanction(s) prévue(s) s’il n’y [est] pas satisfait en temps voulu doivent être annoncés au gestionnaire dans la lettre d’intention ", dès lors qu’elles ne visent que les sanctions, ce dont ne relève pas la désignation d’un administrateur provisoire qui constitue une mesure de police administrative.

8. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

En ce qui concerne l’annexion d’une lettre de mission à la décision de désignation de l’administrateur provisoire :

9. L’instruction précitée du 7 décembre 2022 se borne à prévoir une simple recommandation tenant à annexer une lettre de mission à la décision de désignation de l’administrateur provisoire. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée n’est pas accompagnée ni ne fait référence à une telle lettre de mission ne peut qu’être écarté.

En ce qui concerne la définition formelle des missions de l’administrateur provisoire :

10. La décision attaquée énumère chacun des dysfonctionnements de l’établissement dont la persistance a été constatée lors de la visite d’inspection du 6 juin 2024 et indique que la désignation d’un administrateur provisoire est nécessaire pour « assurer la direction de l’EHPAD » et « engager des actions correctrices pour mettre fin, de façon durable, aux dysfonctionnements constatés présentant des risques dans la prise en charge des résidents ». Elle précise à l’article 8 que l’administrateur provisoire « accomplira ses missions, au nom du directeur général de l’ARS PACA et du président du conseil départemental du Var et pour le compte de l’établissement », qu’il « prendra les mesures nécessaires à la continuité de la prise en charge des personnes accueillies », qu’il est « habilité à recouvrer les créances et acquitter les dettes de l’établissement » et que « l’entité juridique gestionnaire de l’établissement ne peut interférer dans les fonctions de l’administrateur provisoire, ni entraver sa mission ». Dans ces conditions, la décision attaquée précise suffisamment les conditions dans lesquelles l’administrateur provisoire dispose des pouvoirs nécessaires à l’administration et à la direction de l’établissement. Par suite, elle ne méconnaît pas les dispositions de la dernière phrase du premier alinéa du V de l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles. Le moyen tiré de la définition imprécise de la mission de l’administrateur provisoire doit ainsi être écarté.

En ce qui concerne le périmètre des missions de l’administrateur provisoire :

11. La circonstance que l’habilitation de l’administrateur provisoire à recouvrer les créances et à acquitter les dettes de l’établissement est expressément prévue à l’article R. 313-26-1 du code de l’action sociale et des familles en cas de suspension ou de cessation définitive de l’activité de cet établissement, n’a pas pour effet d’interdire à l’autorité administrative d’en faire usage lorsqu’il désigne un administrateur provisoire sur le fondement des dispositions du V de l’article L. 313-14 de ce code, lesquelles prévoient que l’administrateur provisoire dispose de tout ou partie des pouvoirs nécessaires à l’administration et à la direction de l’établissement.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’erreur de droit :

12. Il résulte des dispositions précitées des I et V de l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles que la désignation d’un administrateur provisoire est subordonnée à la double condition, d’une part, que l’administration ait préalablement enjoint au gestionnaire, dans un délai qu’elle fixe, de remédier à des manquements aux dispositions de ce code ou à des risques susceptibles d’affecter la prise en charge des personnes accueillies ou le respect de leurs droits et, d’autre part, que le gestionnaire n’ait pas satisfait à l’injonction dans le délai fixé.

13. Au cas présent, cinq injonctions (I1 à I5) assorties de différents délais ont été adressées à la SARL l’Héliotrope dans le tableau des mesures administratives définitives joint au courrier du 30 août 2023, portant respectivement sur l’approvisionnement en électricité et gaz (I1), la direction de l’établissement (I2), la bonne application des pratiques gériatriques (I3), l’évaluation gériatrique des résidents porteurs de troubles neurodégénératifs (I4) et le partage des informations entre les professionnels de l’établissement (I5). L’administration a constaté, dans le tableau des mesures administratives définitives mis à jour à la suite de la visite d’inspection du 6 juin 2024, que ces cinq injonctions n’avaient pas été exécutées dans les délais fixés. Dès lors, elle pouvait légalement procéder à la désignation d’un administrateur provisoire en se fondant sur le non-respect de ces injonctions, ainsi qu’elle l’a fait par la décision attaquée. La circonstance que cette dernière relève aussi le non-respect de certaines mesures administratives définitives notifiées le 30 août 2023 qui ne constituaient pas des injonctions, mais des prescriptions ou recommandations, est sans incidence sur sa légalité. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de droit doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés de l’erreur d’appréciation et du caractère disproportionné de la mesure :

14. Ainsi qu’il a été dit, la décision attaquée plaçant l’EHPAD « l’Héliotrope » sous administration provisoire pendant six mois est fondée sur le non-respect, dans les délais impartis, des cinq injonctions I1 à I5 notifiées au gestionnaire par le courrier du 30 août 2023.

15. En premier lieu, aux termes de l’article R. 313-31 du code de l’action sociale et des familles : « La sécurité des personnes hébergées dans des établissements médico-sociaux en cas de défaillance du réseau d’énergie est assurée dans les conditions prévues par la sous-section 2 de la section 4 du chapitre II du titre III du livre VII de la partie réglementaire du code de la sécurité intérieure ». Selon l’article R. 732-15 du code de la sécurité intérieure : « Les établissements médico-sociaux mentionnés aux 2°, 6° et 7° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles sont tenus de garantir la sécurité de leurs conditions d’exploitation en cas de défaillance des réseaux de distribution d’énergie électrique lorsqu’ils assurent un hébergement collectif à titre permanent et des soins pris en charge en tout ou partie par l’assurance maladie au titre de l’article L. 162-24-1 du code de la sécurité sociale ».

16. Le rapport d’inspection conjoint du 30 mai 2023 a constaté que l’EHPAD « l’Héliotrope » présentait un risque de défaillance énergétique en raison de l’absence de groupe électrogène ou de contrat conclu avec une société pour mettre à disposition d’urgence un tel groupe électrogène en cas de coupure de courant sur le réseau public de distribution d’électricité, qui serait susceptible d’affecter les accès et circulations équipés d’un système d’ouverture automatique ainsi que l’ascenseur, indispensable au public accueilli. Le même rapport a relevé que ce manquement, non seulement présentait un risque pour la sécurité des personnes hébergées en cas de défaillance du réseau électrique, mais avait également pour effet de méconnaître les dispositions précitées de l’article R. 313-31 du code de l’action sociale et des familles. La requérante ne conteste ni la matérialité ni la portée de ce manquement qui, à la fois, constitue une méconnaissance des dispositions du code de l’action sociale et des familles et un risque pour la prise en charge des personnes accueillies, au sens des dispositions du I de l’article L. 313-13 de ce code. Par conséquent, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation qu’en application des mêmes dispositions, l’administration a, par l’injonction I1 notifiée par lettre du 30 août 2023, ordonné au gestionnaire d’y remédier en fixant un délai « à réception du rapport » dont le caractère raisonnable et adapté à l’objectif recherché n’est pas contesté. Il ressort ensuite du tableau de suivi des mesures, actualisé à l’issue de la visite d’inspection du 6 juin 2024, soit plus de neuf mois après le prononcé de cette injonction, que celle-ci n’avait toujours pas été exécutée dès lors qu’aucun groupe électrogène n’avait été installé ou loué et qu’aucun contrat en ce sens n’avait même été finalisé. La SARL l’Héliotrope ne peut utilement invoquer ni le devis signé avec la société Loxam le 12 juillet 2023, qui n’a jamais été suivi d’effet, ni l’offre formulée par courriel de la société Diesel Electric du 9 juillet 2024, qui est postérieure à la décision attaquée, ni les prétendues difficultés techniques ou administratives à installer un groupe électrogène, qui sont formulées de manière vague et dépourvues de tout élément justificatif, ni enfin la possibilité de se raccorder au groupe électrogène de la clinique voisine de Sainte-Marguerite, qui n’est assortie d’aucune précision. Dans ces conditions, l’injonction était demeurée inexécutée à la date de la décision attaquée. Au demeurant, la requérante ne peut sérieusement alléguer la difficulté de satisfaire à cette injonction alors que les travaux d’installation du groupe électrogène ont commencé dès août 2024 et étaient achevés au 27 décembre 2024, avant le terme de la période d’administration provisoire. Dans ces conditions, l’ARS PACA et le département du Var pouvaient légalement prendre en compte cette injonction non satisfaite pour se prononcer sur le placement de l’établissement sous administration provisoire.

17. En deuxième lieu, aux termes de l’article D. 312-176-6 du code de l’action sociale et des familles : « Doit être titulaire d’une certification de niveau I enregistrée au répertoire national des certifications professionnelles prévu à l’article L. 335-6 du code de l’éducation le professionnel ayant reçu les délégations mentionnées aux troisième à septième alinéas de l’article D. 312-176-5 et qui, selon les situations : / () b) Dirige un ou plusieurs établissements ou services sociaux ou médico-sociaux répondant cumulativement, sur au moins trois exercices comptables clos consécutifs, au moins à deux des trois seuils fixés à l’article R. 612-1 du code de commerce () ».

18. Il ressort des indications du rapport d’inspection conjoint du 30 mai 2023 que la directrice de l’EHPAD « l’Héliotrope », qui n’exerçait pas ses fonctions sur place mais à distance depuis le Canada, n’était pas titulaire d’une certification de niveau I (Bac +5), contrairement aux dispositions précitées de l’article D. 312-176-6 du code de l’action sociale et des familles. La matérialité de ce manquement n’est pas contestée. En conséquence, l’administration pouvait légalement, en application des dispositions du I de l’article L. 313-14 du même code, enjoindre à la directrice de l’établissement d’y remédier, ainsi qu’elle l’a fait par la lettre du 30 août 2023 qui lui a ordonné, dans un délai de six mois qui n’est pas davantage contesté, soit de recruter un directeur titulaire du niveau de diplôme exigé par la réglementation et exerçant ses fonctions sur site, soit de s’engager dans une procédure de validation des acquis de l’expérience (VAE) et d’en préciser les conditions, notamment par un engagement d’exercice sur site (injonction I2). Le moyen tiré de l’erreur d’appréciation entachant cette injonction doit ainsi être écarté. Ensuite, le rapport d’inspection du 6 juin 2024 a constaté que cette injonction n’avait pas été exécutée, ni avant ni après l’expiration du délai imparti, dès lors qu’aucune pièce justifiant de l’inscription effective de la directrice dans une procédure de VAE n’avait été communiquée et qu’au surplus, l’intéressée, qui ne s’était pas rendue dans les locaux de l’EHPAD depuis 2021 et qui était injoignable, n’assurait pas les missions attendues d’un directeur. La requérante ne peut utilement se prévaloir du dossier de demande de VAE signé par la directrice le 30 juin 2024 et déposé le 3 juillet 2024, cette démarche étant postérieure à la date de la décision attaquée, alors au surplus que le dossier déposé était incomplet que cette demande ne vaut pas validation effective. Dès lors, l’administration pouvait légalement, là encore, se fonder sur cette injonction inexécutée pour statuer sur la mise en œuvre des dispositions du V de l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles.

19. En troisième lieu, aux termes de l’article D. 312-158 du code de l’action sociale et des familles : « Sous la responsabilité et l’autorité administratives du responsable de l’établissement, le médecin coordonnateur qui assure l’encadrement médical de l’équipe soignante : / () 3° Préside la commission de coordination gériatrique chargée d’organiser l’intervention de l’ensemble des professionnels salariés et libéraux au sein de l’établissement. Cette commission, dont les missions et la composition sont fixées par arrêté du ministre chargé des personnes âgées, se réunit au minimum une fois par an. / () 5° Veille à l’application des bonnes pratiques gériatriques, y compris en cas de risques sanitaires exceptionnels, formule toute recommandation utile dans ce domaine et contribue à l’évaluation de la qualité des soins () ».

20. La troisième injonction (I3) notifiée dans la lettre du 30 août 2023 consiste, dans un délai de six mois, à « mettre en place sous le pilotage du médecin coordonnateur, en étroite collaboration avec les médecins traitants et l’infirmière coordonnatrice, l’organisation nécessaire à la bonne application des pratiques gériatriques au titre de l’article D. 312-158 du code de l’action sociale et des familles ». Cette injonction se fonde sur les écarts n° 13 et 16 relevés par le rapport d’inspection conjoint du 30 mai 2023, qui tiennent à des défaillances dans la prise en charge de la nutrition des résidents et des chutes, en méconnaissance des bonnes pratiques de gériatrie arrêtées par le ministère de la santé et la société française de gériatrie et gérontologie, ainsi que des dispositions de l’article D. 312-158 du code de l’action sociale et des familles relatives aux missions du médecin coordonnateur. Il ressort de ce rapport, d’une part, que les manquements ainsi reprochés au gestionnaire en matière de nutrition et de chutes sont suffisamment étayés et circonstanciés et ne se limitent pas à des cas isolés et, d’autre part, que l’absence de mise en place d’une coordination médicale suffisante par le médecin coordonnateur est génératrice de pratiques gériatriques non conformes à celles qui ont été arrêtées. En sa qualité de professionnel, le gestionnaire ne pouvait ignorer l’existence et la teneur de ces bonnes pratiques. Par suite, l’injonction notifiée le 30 août 2023 était justifiée. Il ressort du rapport d’inspection du 6 juin 2024 que cette injonction n’a pas été satisfaite à la date de l’arrêté attaqué. Dès lors, l’administration pouvait légalement se fonder sur le non-respect de cette injonction pour placer l’établissement sous administration provisoire.

21. En quatrième lieu, le rapport d’inspection conjoint du 30 mai 2023 relève, s’agissant de la prise en charge des résidents atteints de troubles neuro-dégénératifs (TND), que le projet d’établissement de l’EHPAD « l’Héliotrope » ne propose pas de mesures spécifiques à ces résidents ou, lorsqu’il en prévoit, s’abstient parfois de les mettre en œuvre, comme la formation spécifique du personnel. Il constate également, après analyse des comportements de six résidents atteints de TND sur la période du 1er janvier au 9 février 2023, la réitération de comportements perturbant les autres résidents, tels qu’intrusions nocturnes dans leurs chambres ou « hétéro-agressivité », sans que l’établissement soit organisé, tant au plan des ressources humaines que des locaux, pour éviter de tels comportements. Le rapport d’inspection en déduit un écart n° 12 selon lequel « l’accueil au sein de l’EHPAD de résidents porteurs de TND et présentant des troubles du comportement à type de déambulation ou d’hétéro-agressivité compromet le bien-être physique et moral des autres résidents ». Pour contester cette injonction, la SARL l’Héliotrope fait valoir qu’elle a toujours mené une politique assumée de mixité d’accueil et d’inclusion vis-à-vis des personnes atteintes de TND, qu’elle favorise la liberté d’aller et venir de ses résidents conformément aux préconisations du guide des bonnes pratiques de gériatrie, que tous les patients font l’objet d’une évaluation gériatrique préalablement à leur admission afin d’orienter ceux souffrant de TND importants vers d’autres établissements dotés d’une unité de vie protégée et, enfin, qu’elle a mis en place une surveillance ou vidéosurveillance constante, des mesures de protection contre les risques de fugues, deux salons et deux services de restauration séparés ainsi que des chambres spécialement situées au rez-de-chaussée pour les résidents atteints de TND. Toutefois, le manquement reproché ne porte pas sur le principe même d’une cohabitation entre les résidents atteints de TND et les autres, et aucun des arguments ainsi soulevés ne remet en cause le constat effectué dans le rapport d’inspection conjoint du 30 mai 2023, dont il résulte que l’établissement ne propose pas de prise en charge adaptée et sécurisée des résidents atteints de TND. Il n’est pas non plus sérieusement contesté que les comportements agressifs ou intrusifs relevés dans ce rapport présentent des risques susceptibles d’affecter la prise en charge des personnes accueillies, qu’il s’agisse des patients souffrant de TND eux-mêmes ou des autres résidents, au sens du I de l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles. Dans ces conditions, l’administration a pu, sans commettre d’erreur d’appréciation, prononcer l’injonction I4 notifiée par la lettre du 30 août 2023 qui ordonne au gestionnaire, dans un délai de trois mois, de réaliser une évaluation gériatrique de ses résidents atteints de TND et d’orienter ceux qui le requièrent vers un établissement adapté. Quant à l’exécution de cette injonction, il ressort du rapport de l’inspection du 6 juin 2024 que non seulement les justificatifs de l’évaluation gériatrique alléguée par la requérante n’ont pas pu être retrouvés ni consultés par la mission d’inspection mais aussi que l’établissement ne prévoyait toujours, à cette date, ni prise en charge sécurisée des résidents souffrants de TND, tant au plan médical (absence de psychologue) que matériel (bâtiment inadapté), ni possibilité de réorientation des intéressés vers un établissement adapté. Ce constat n’est pas utilement remis en cause par la requérante. Notamment, la circonstance qu’un membre du conseil de vie sociale de l’établissement a attesté, d’ailleurs postérieurement à la décision en litige, n’avoir jamais reçu de plainte de familles de résidents au sujet de signes d’agressivité, est sans incidence. Dans ces conditions, l’administration pouvait légalement prendre en compte cette injonction non exécutée pour se prononcer sur la désignation d’un administrateur provisoire.

22. En dernier lieu, il ressort de l’écart n° 11 relevé dans le rapport d’inspection conjoint du 30 mai 2023 que les transmissions d’informations relatives aux soins entre l’équipe de nuit et l’équipe de jour, réalisées sur des supports personnels (téléphone portable) ou par des échanges de courriels non sécurisés et adressés à des personnes n’ayant pas la qualité de professionnel de santé, étaient effectuées dans des conditions contrevenant au respect du secret professionnel du personnel et de l’intimité des résidents, tel que prévu à l’article L. 1110-4 du code de la santé publique. Sur ce fondement, la lettre du 30 août 2023 a notifié au gestionnaire l’injonction I5 lui ordonnant de procéder, dans un délai de trois mois, à « l’organisation du partage des informations entre les professionnels de l’EHPAD de manière sécurisée, sur des supports professionnels adaptés et dans le respect de la vie privée et du secret des informations concernant chacun des résidents ». Bien que soulevant de manière générale un moyen selon lequel l’ensemble des injonctions sont entachées d’erreur d’appréciation, la SARL l’Héliotrope ne conteste pas le bien-fondé de cette injonction I5 ni de son délai d’exécution. Au demeurant, si la méconnaissance des dispositions d’autres codes que celui de l’action sociale et des familles n’est pas susceptible de fonder une injonction en application des dispositions du I de l’article L. 313-14 de ce code, ces dispositions permettent cependant de prononcer une telle injonction en cas de risque susceptible d’affecter le respect des droits des personnes accueillies, condition qui est remplie en l’espèce du fait de ce manquement. L’injonction I5 est ainsi justifiée. La requérante soutient avoir répondu à cette injonction en commandant un logiciel de soins permettant le partage sécurisé des informations dénommé « Netsoins » et, dans l’attente de l’installation de ce logiciel, en mettant en place des cahiers de transmission en version « papier » physiquement rangés dans un local dédié et uniquement accessible au personnel soignant grâce à une porte fermée par un digicode. Toutefois et d’abord, il n’est pas démontré que ce dispositif transitoire de digicode, qui repose sur la vigilance du personnel soignant à " refermer la porte avec le digicode après [son] passage ", soit suffisant pour garantir la confidentialité du dossier médical des patients. Ensuite, le tableau actualisé après l’inspection du 6 juin 2024 relève sans être utilement contredit que la pratique d’envoi quotidien d’un courriel non sécurisé de transmission des données de soins des patients, envoyé au gestionnaire qui n’a pas la qualification de professionnel de santé, perdure en dépit de l’injonction prononcée. Enfin, si la requérante soutient que l’installation du logiciel Netsoins n’est pas imposée par les conditions techniques minimales de fonctionnement des EHPAD, prescrites aux articles D. 312-155-0 à D. 312-155-29 du code de l’action sociale et des familles, elle ne conteste cependant pas que l’installation de ce logiciel est nécessaire pour répondre à l’injonction de confidentialité des échanges prononcée le 30 août 2023. Or, il est constant que ce logiciel n’a pas été mis en place dans le délai de trois mois assortissant cette injonction et qu’il ne l’était toujours pas à la date de la décision attaquée. Dans ces conditions, l’injonction I5 n’a pas été respectée. C’est dès lors à bon droit que l’administration a pris en compte ce manquement.

23. Au regard, d’une part, du nombre et de la gravité des manquements ayant justifié les cinq injonctions examinées ci-dessus, qui affectent soit la direction même de l’établissement et donc l’ensemble de son organisation (injonction I2), soit la continuité, la sécurité et la qualité de la prise en charge et des soins prodigués aux résidents (injonctions I1, I3 et I4), soit enfin leurs droits (injonction I5) et, d’autre part, du comportement du gestionnaire qui a disposé d’un délai de presque dix mois, entre la date de la décision prononçant les injonctions (30 août 2023) et celle de la décision attaquée (28 juin 2024), pour exécuter ces injonctions sans toutefois y procéder, l’ARS PACA et le département du Var n’ont pas commis d’erreur de fait ou d’appréciation ni pris une mesure disproportionnée en désignant un administrateur provisoire. La circonstance qu’ils auraient pu prononcer une astreinte journalière ou une sanction financière en application des dispositions des II et III de l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles est sans incidence sur la proportionnalité de la décision attaquée, dès lors que le V de cet article prévoit que l’administration peut désigner un administrateur provisoire alternativement ou consécutivement à ces mesures. Par ailleurs, la durée de six mois du mandat de l’administrateur provisoire retenue par la décision attaquée n’est pas excessive, au regard notamment du nombre et de la nature des injonctions devant être levées. Dans ces conditions, les moyens tirés de l’erreur de fait, de l’erreur d’appréciation et du caractère disproportionné de la mesure en litige doivent être écartés.

24. Enfin, il résulte des dispositions des I et V de l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles que le placement d’un EHPAD sous administration provisoire peut seulement résulter de l’inexécution d’une ou plusieurs injonctions. En l’espèce, dès lors que la décision attaquée est légalement justifiée par l’inexécution des injonctions précitées, les motifs de cette décision tirés du non-respect des prescriptions et recommandations édictées le 30 août 2023 sont surabondants. Par suite, le moyen tiré de ce que ces prescriptions et recommandations ont été levées ou ont fait l’objet de justificatifs est inopérant.

25. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la SARL l’Héliotrope tendant à l’annulation de la décision attaquée doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

26. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des défendeurs, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée à ce titre par la SARL l’Héliotrope.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SARL l’Héliotrope est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée l’Héliotrope, à l’agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d’Azur et au département du Var.

Délibéré après l’audience du 2 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Bernabeu, présidente,

M. Riffard, premier conseiller,

M. Cros, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 juin 2025.

Le rapporteur,

Signé

F. CROS

La présidente,

Signé

M. BERNABEU

La greffière,

Signé

G. BODIGER

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation,

La greffière.