TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE TOULOUSE

N°1004299

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M^me Y X

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M. Dubois

Rapporteur

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M. Laforêt

Rapporteur public

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Audience du 24 octobre 2013

Lecture du 28 novembre 2013

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36-08-03

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Tribunal administratif de Toulouse

(5^e chambre)

36-13-01

Vu la requête introductive d’instance, enregistrée le 15 octobre 2010, présentée pour M^me Y X, demeurant XXX, par M^e Gougnaud, avocat ; M^me X demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision en date du 20 avril 2010 par laquelle le président du centre communal d’action sociale de Montréjeau a supprimé l’indemnité d’exercice de mission des préfectures de M^me X et modifié le coefficient de son indemnité d’administration et de technicité, ainsi que la décision implicite par laquelle il a rejeté son recours gracieux en date du 11 juin 2010 ;

2°) d’enjoindre au président du centre communal d’action sociale de Montréjeau de rétablir l’indemnité d’exercice de mission des préfectures de l’intéressée, ainsi que le coefficient applicable à l’indemnité d’administration et de technicité tel que fixé en 2007, dans un délai de quinze jours faisant suite à la notification du jugement à venir et ce sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) d’enjoindre au président du centre communal d’action sociale de Montréjeau de lui payer les sommes à devoir de par le rétablissement de l’indemnité d’exercice de mission des préfectures et du coefficient multiplicateur applicable à l’indemnité d’administration et de technicité, dans un délai de quinze jours faisant suite à la notification du jugement à venir et ce sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l’établissement pour personnes âgées dépendantes Le Mont-Royal la somme de 2.000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;

Elle soutient :

— que la décision attaquée, qui constitue un acte administratif individuel défavorable dès lors qu’elle retire un avantage financier à l’intéressée et modifie le coefficient multiplicateur applicable à l’indemnité d’administration et de technicité, est entachée d’un défaut de motivation en droit ;

— qu’elle est intervenue au terme d’une procédure irrégulière dès lors qu’en vertu de l’article 2 du décret n°91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984, le président du centre communal d’action sociale ne pouvait retirer à M^me X l’indemnité d’exercice de mission des préfectures et modifier le coefficient de l’indemnité d’administration et de technicité avant une délibération du conseil d’administration du centre communal d’action sociale ;

— que ces indemnités ayant été accordées par le biais d’arrêtés individuels, seuls des arrêtés individuels pouvaient les supprimer ou les modifier ;

— que les décisions attaquées sont entachées d’une erreur manifeste d’appréciation, dès lors que M^me X appartient toujours au cadre d’emploi des adjoints administratifs territoriaux, chargés de la gestion des ressources humaines et de la comptabilité de l’établissement pour personnes âgées dépendantes ‘Le Mont Royal', que le conseil d’administration du centre communal d’action sociale avait émis un avis favorable à l’octroi des indemnités en cause, et que l’intéressée ne remplit pas les conditions permettant à l’autorité administrative de cesser leur versement ;

— qu’à supposer même que les décisions individuelles octroyant les indemnités litigieuses soient illégales, elles ne pouvaient être retirées après l’expiration du délai de recours contentieux dès lors qu’elles étaient créatrices de droits ;

— que les décisions attaquées sont également contraires aux dispositions de l’article 88 de la loi n°84-53 ;

Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 19 octobre 2010, par lequel M^me X conclut aux mêmes fins que la requête introductive d’instance par les mêmes moyens, et conclut désormais à ce que la somme demandée au titre des frais exposés et non compris dans les dépens soit mise à la charge solidaire de l’établissement pour personnes âgées dépendantes le Mont- Royal et du centre communal d’action sociale de Montréjeau ;

Vu le mémoire, enregistré le 1^er juin 2011, présenté pour le centre communal d’action sociale de Montréjeau, représenté par son président en exercice, par M^e Herrmann, avocat ; le centre communal d’action sociale de Montréjeau conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M^me X une somme de 2.000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;

Il fait valoir :

— que les délibérations du 16 avril 2007 et les arrêtés du même jour dont se prévaut la requérante doivent être regardés comme des actes inexistants, dès lors que ces délibérations n’ont pas été soumises à la délibération du conseil d’administration du centre communal d’action sociale, et que les arrêtés ne sont pas revêtus de la signature du président alors en exercice du centre communal d’action sociale ;

— qu’en tout état de cause, ces actes ont été obtenus par fraude et ne sauraient, par suite, revêtir le caractère d’actes créateurs de droits ;

— que le moyen tiré du défaut de motivation manque en droit, et qu’en tout état de cause, il manque également en fait ;

— qu’à supposer même qu’elles aient existé, les délibérations du 16 avril 2007 ont été exclues de l’ordonnancement juridique à l’occasion de l’approbation par le conseil d’administration du centre communal d’action sociale du nouveau régime indemnitaire du 16 mars 2010, de sorte que le moyen tiré du vice de procédure devra être écarté ;

— que l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 permet à l’autorité territoriale de mettre en place, puis de modifier un régime indemnitaire, de sorte que le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation ne saurait être accueilli ;

— qu’à supposer que les arrêtés du 16 avril 2007 puissent être regardés comme des actes créateurs de droit, ils ont été portés à la connaissance de l’autorité territoriale en février 2010, de sorte que la décision litigieuse du 20 avril 2010 est bien intervenue dans le délai de quatre mois ;

— qu’un agent public n’a aucun droit au maintien de son régime indemnitaire ;

— que la clause de sauvegarde prévue par l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 est inapplicable et sans aucun effet en l’espèce ;

Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 18 octobre 2013, par lequel M^me X maintient ses précédentes écritures par les mêmes moyens ;

En outre, elle soutient que l’inexistence des délibérations du 16 avril 2007 ou d’une fraude quelconque n’est pas démontrée ;

Vu les décisions attaquées ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

Vu la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale ;

Vu la loi n°79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public ;

Vu le décret n°91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 24 octobre 2013 :

— le rapport de M. Dubois, conseiller ;

— les conclusions de M. Laforêt, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Hermann, pour le centre communal d’action sociale de Montréjeau ;

1. Considérant que par deux arrêtés en date du 16 avril 2007, le président du centre communal d’action sociale de Montréjeau (Haute-Garonne) a attribué à M^me Y X, adjoint administratif territorial affecté à l’établissement pour personnes âgées dépendantes ‘Le Mont-Royal', le bénéfice de l’indemnité d’administration et de technicité, dotée d’un coefficient multiplicateur de 5, et le bénéfice de l’indemnité d’exercice de missions des préfectures, dotée d’un coefficient multiplicateur de 1,5 ; que le 16 mars 2010, le conseil d’administration du centre communal d’action sociale a approuvé une délibération instituant, pour l’ensemble des agents, avec effet rétroactif au 1^er décembre 2009, l’indemnité d’administration et de technicité, assortie de cinq coefficients multiplicateurs, compris entre 1 et 2,8 selon leur niveau de responsabilité ; que par une décision en date du 20 avril 2010, le président du centre communal d’action sociale a informé M^me X qu’il lui serait fait application, à compter du 1^er juillet 2010, de ce seul régime indemnitaire, assortie du coefficient correspondant à ses fonctions ; que par la présente requête, l’intéressée demande l’annulation de cette décision ainsi que la décision implicite par laquelle le président du centre communal d’action sociale de Montréjeau a rejeté son recours gracieux en date du 11 juin 2010 ;

Sur les conclusions en annulation :

2. Considérant qu’aux termes alors en vigueur de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée : « L’assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale ou le conseil d’administration d’un établissement public local fixe, par ailleurs, les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’Etat. L’assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou le conseil d’administration de l’établissement public local peut décider de maintenir, à titre individuel, au fonctionnaire concerné, le montant indemnitaire dont il bénéficiait en application des dispositions réglementaires antérieures, lorsque ce montant se trouve diminué soit par l’application ou la modification des dispositions réglementaires applicables aux services de l’Etat servant de référence, soit par l’effet d’une modification des bornes indiciaires du grade dont il est titulaire. » ;

3. Considérant qu’aux termes de l’article 2 du décret du 6 septembre 1991 susvisé : « L’assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d’administration de l’établissement fixe, dans les limites prévues à l’article 1^er, la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements…» ;

4. Considérant que pour demander l’annulation de la décision attaquée du 20 avril 2010 par laquelle le président du centre communal d’action sociale de Montréjeau a refusé de lui maintenir le bénéfice de l’indemnité d’exercice des missions de préfecture et de l’indemnité d’administration et de technicité assortie d’un coefficient 5, M^me X se prévaut de deux délibérations du conseil d’administration de cet établissement en date du 16 avril 2007 instituant ce régime indemnitaire au profit, notamment, des adjoints administratifs de 1^re et de 2^e classe, et de deux arrêtés du même jour émanant du vice-président du conseil d’administration et lui attribuant nommément ces indemnités ;

5. Considérant, toutefois, qu’il ressort des pièces du dossier, en particulier, de l’ordre du jour et du compte-rendu des débats du conseil d’administration, ainsi que d’une attestation de six membres de cette instance, sur les treize présents, que ces « délibérations », par lesquelles il a été décidé d’instituer ce régime indemnitaire, n’ont pas été soumises à l’examen du conseil d’administration du centre communal d’action sociale lors de la séance qui s’est tenue le 16 avril 2007 ; que le vice-président du conseil d’administration qui a signé ces délibérations et les décisions subséquentes n’établit ni même n’allègue avoir consulté le conseil d’administration préalablement à l’édiction de ces actes ; qu’il n’est pas non plus soutenu que le conseil d’administration aurait été consulté à leur sujet postérieurement ; qu’ainsi, et alors que les pièces du dossier ne permettent pas d’établir l’existence d’une fraude, ces prétendues délibérations, qui émanent en réalité du vice-président du conseil d’administration et qui n’ont jamais été adoptées par le conseil d’administration du centre communal d’action sociale de Montréjeau, doivent être regardées comme des actes nuls et de nul effet ;

6. Considérant que par suite, en raison de la nullité des « délibérations » du 16 avril 2007, il y a lieu également de déclarer nuls et de nul effet les deux arrêtés du même jour par lesquels le vice-président du conseil d’administration a accordé à M^me X l’indemnité d’exercice des missions de préfecture et l’indemnité d’administration et de technicité assortie du coefficient 5 ;

7. Considérant, en premier lieu, qu’il résulte de ce qui précède que les délibérations et les décisions du 16 avril 2007, étant dépourvues d’existence légale, n’ont pu faire naître aucun droit au bénéfice de M^me X ; que, par suite, la décision du 20 avril 2010 par laquelle le président du centre communal d’action sociale a abrogé les arrêtés du 16 avril 2007 la concernant n’entraient pas dans le champ d’application des dispositions de la loi du 11 juillet 1979 susvisée selon lesquelles doivent être motivées les décisions qui abrogent une décision créatrice de droits ;

8. Considérant, en deuxième lieu, que la requérante invoque les dispositions précitées du décret du 6 septembre 1991 en soutenant que l’autorité territoriale ne pouvait lui refuser le bénéfice de l’indemnité d’exercice des missions de préfecture ni modifier le coefficient de l’indemnité d’administration et de technicité avant que le conseil d’administration du centre communal d’action sociale n’ait délibéré à ce sujet ; que toutefois, les arrêtés du 16 avril 2007 étant dépourvus de toute existence légale, le président du conseil d’administration du centre communal d’action sociale de Montréjeau pouvait légalement les abroger à tout moment, sans consultation préalable du conseil d’administration ;

9. Considérant, en troisième lieu, que si M^me X prétend que seuls des arrêtés individuels pouvaient supprimer ou modifier les indemnités qui lui avaient été octroyées par des arrêtés individuels, il se trouve que la décision attaquée, si elle ne revêt pas la forme d’un arrêté, n’en détient pas moins le caractère d’une décision individuelle ; que le moyen tiré de ce qu’une prétendue règle du « parallélisme des formes » aurait été méconnue manque donc en fait ;

10. Considérant, en quatrième lieu, que le président du centre communal d’action sociale était tenu de refuser d’appliquer à l’intéressée le bénéfice d’un régime indemnitaire résultant d’actes nuls et non avenus ; que les moyens tirés de ce qu’il aurait entaché la décision attaquée d’une erreur manifeste d’appréciation au motif qu’elle continuait de remplir les conditions qu’elles fixaient pour l’octroi des indemnités en cause, et d’une erreur de droit au regard des dispositions précitées de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, ne peuvent qu’être écartés ;

11. Considérant, en cinquième et dernier lieu, que les arrêtés du 16 avril 2007 n’ayant pu créer aucun droit au profit de M^me X, le président du conseil d’administration du centre communal d’action sociale de Montréjeau pouvait légalement les retirer ou les abroger, et ce à tout moment ; que par suite, l’intéressée ne saurait utilement invoquer le principe selon lequel, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l’administration ne peut retirer ou abroger une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ;

12. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 20 avril 2010 par laquelle le président du centre communal d’action sociale de Montréjeau a refusé de lui maintenir le bénéfice des indemnités instituées par des décisions du 16 avril 2007, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux en date du 11 juin 2010 ; que par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d’injonction doivent être rejetées ;

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

13. Considérant que les dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le centre communal d’action sociale de Montréjeau, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à M^me X la somme qu’elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;

14. Considérant, en revanche, que dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M^me X la somme de 600 euros des frais exposés à ce titre par le centre communal d’action sociale de Montréjeau ;

D E C I D E :

Article 1^er : La requête présentée par M^me X est rejetée.

Article 2 : M^me X versera au centre communal d’action sociale de Montréjeau la somme de 600 euros en application de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me Y X et au centre communal d’action sociale de Montréjeau.

Délibéré après l’audience du 24 octobre 2013, à laquelle siégeaient :

M^me Carthé Mazères, président,

M. Dubois, conseiller,

M^me Benatia, conseiller,

Lu en audience publique, le 28 novembre 2013.

Le rapporteur, Le président,

Damien DUBOIS Isabelle CARTHE MAZERES

Le greffier,

XXX

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef