Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 23 décembre 2022, 5 juin et 23 décembre 2023, la société anonyme (SA) crédit foncier de France, représentée par M^e Michel, demande au tribunal :

1°) de condamner la commune de Saint-Gaudens à lui verser la somme de 5 909 702,51 euros correspondant au capital restant dû et aux intérêts contractuels du prêt arrêtés au 15 septembre 2022, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 22 septembre 2022, avec capitalisation à chaque échéance annuelle à compter du 22 septembre 2023 jusqu’au parfait paiement de la dette ;

2°) de condamner la commune de Saint-Gaudens à lui verser les intérêts contractuels à compter du 16 septembre 2022 jusqu’à parfait paiement du capital restant dû ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Gaudens la somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 code de justice administrative.

Elle soutient que :

— sa requête est recevable ;

— la commune de Saint-Gaudens a commis une faute engageant sa responsabilité extracontractuelle ;

— son préjudice s’élève aux sommes de 5 262 400 euros au titre du capital restant dû sur le prêt et de 647 302,51 euros au titre des intérêts contractuels arrêtés au 15 septembre 2022.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 mars et 19 juillet 2023 et le 27 mars 2024, la commune de Saint-Gaudens, représentée par M^e Bouyssou-Savart, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du crédit foncier de France la somme de 10 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la requête est irrecevable ;

— les moyens soulevés par le crédit foncier de France ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code civil ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Sarraute,

— les conclusions de M. Luc, rapporteur public,

— et les observations de M^e Bouyssou-Savart, représentant la commune de Saint-Gaudens.

Le 24 novembre 2024, la commune de Saint-Gaudens a produit une note en délibéré, qui n’as pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 11 février 2008, le conseil municipal de la commune de Saint-Gaudens a approuvé l’octroi au crédit foncier de France (CFF) de la garantie solidaire de la commune pour le remboursement de toutes les sommes dues au titre de l’emprunt à contracter par l’association Epicure auprès de cet établissement, dans le cadre de la construction d’une « clinique de quinze lits de rééducation basse vision ». Cette délibération a fixé les caractéristiques de l’emprunt ainsi garanti, qui devait notamment porter sur un montant de 5 980 000 euros, pour un taux compris entre 4,95 et 5,25 % et une durée totale de cinquante-et-un ans, comprenant une période de réalisation du prêt d’une durée maximale d’un an au cours de laquelle seront effectués les versements des fonds et une période d’amortissement d’une durée de cinquante ans, avec une périodicité des échéances annuelle ou trimestrielle et une faculté de remboursement anticipé assortie d’une indemnité égale à 3 % des sommes remboursées par anticipation. Elle a également autorisé le maire de Saint-Gaudens à signer le contrat de garantie de prêt.

2. Par une seconde délibération du 27 juin 2008, le conseil municipal de la commune de Saint-Gaudens a décidé la « création d’une société d’économie mixte dénommée Epicure » (SEM Epicure) pour la réalisation « d’une clinique de rééducation et un établissement médico-social », tous deux destinés aux personnes malvoyantes. Cette délibération prévoit que « la garantie d’emprunt accordée par la commune de Saint-Gaudens à Epicure, par délibération du 11 février 2008, sera maintenue au profit de la SEM Epicure à constituer » et autorise le nouveau maire de Saint-Gaudens à « signer tous les documents nécessaires à ce projet ».

3. Les 6 et 12 février 2009, le maire de Saint-Gaudens, la SEM Epicure et le CFF ont signé une convention de prêt par laquelle cet établissement a mis à la disposition de la SEM un crédit de 5 980 000 euros pour le « financement de la construction d’un centre de rééducation fonctionnelle, Centre de Soins de Suite et de Réadaptation (CSSR) moyen séjour de quinze places (hospitalisation de 2 à 6 mois) basse vision pour déficients visuels ». Cette convention prévoit qu’après expiration, le 29 mai 2009, de la période de mobilisation des fonds, s’ouvre une seconde période de consolidation d’une durée de cinquante ans, durant laquelle le taux d’intérêt applicable est un aux fixe égal à 5,22 %, et que la commune de Saint-Gaudens apporte une garantie d’emprunt à hauteur de 100 % du montant du prêt.

4. Par acte du 9 décembre 2016, le CFF a assigné la commune de Saint-Gaudens devant le tribunal de grande instance de Saint-Gaudens en vue du paiement par celle-ci d’une somme de 668 115,41 euros au titre de la garantie d’emprunt qu’elle a accordée par la convention signée les 6 et 12 février 2019, la SEM Epicure s’étant montrée défaillante dans le remboursement de l’emprunt.

5. Par une ordonnance sur incident de mise en état du 14 mai 2018, rectifiée le 10 septembre 2018, le tribunal de grande instance de Saint-Gaudens a sursis à statuer et transmis au tribunal administratif de Toulouse deux questions préjudicielles : l’une relative à la légalité des délibérations des 11 février et 27 juin 2008 ; l’autre afin de savoir si ces délibérations permettaient au maire de Saint-Gaudens de signer la convention tripartie des 6 et12 février 2009.

6. Par un jugement du 13 décembre 2019, le tribunal administratif de Toulouse a déclaré, d’une part, que les délibérations des 11 février et 27 juin 2008 du conseil municipal de la commune de Saint-Gaudens étaient illégales pour défaut d’information des membres du conseil municipal et, d’autre part, que la décision du maire de Saint-Gaudens de signer le contrat de garantie d’emprunt des 6 et 12 février 2009 était entachée d’illégalité par voie de conséquence de l’illégalité des délibérations des 11 février et 27 juin 2008 mais également au motif que le contrat de garantie d’emprunt n’était pas conforme aux conditions fixées par les délibérations des 11 février et 27 juin 2008, s’agissant notamment du taux de l’emprunt et de la faculté de remboursement anticipé. Par un arrêt du 23 mars 2020, le Conseil d’Etat a rejeté le pourvoi formé par le CFF à l’encontre de ce jugement.

7. Par un jugement du 6 août 2021, le tribunal judiciaire de Saint-Gaudens a débouté le CFF de l’ensemble de ses demandes, l’a condamné aux entiers dépens et à verser à la commune de Saint-Gaudens la somme de 8 000 euros sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile.

8. Par une réclamation préalable du 22 septembre 2022, le CFF a demandé à la commune de Saint-Gaudens de lui verser la somme de 5 909 702,51 euros en réparation de ses préjudices résultant de l’illégalité fautive des délibérations des 11 février et 27 juin 2008. Sa demande ayant été implicitement rejetée du fait du silence gardé par la commune pendant deux mois, le CFF demande au tribunal la condamnation de la commune de Saint-Gaudens à lui verser cette somme en réparation de ses préjudices.

Sur l’exception de chose jugée soulevée en défense :

9. Aux termes de l’article 1355 du code civil : " L’autorité de la chose jugée n’a lieu qu’à l’égard de ce qui a fait l’objet du jugement. Il faut que la chose demandée soit la même ; que la demande soit fondée sur la même cause ; que la demande soit entre les mêmes parties, et formée par elles et contre elles en la même qualité. "

10. La commune de Saint-Gaudens soutient que l’autorité de la chose jugée se rattachant au jugement rendu par le tribunal judiciaire de Saint-Gaudens du 6 août 2021 s’oppose à ce que le tribunal statue sur la requête présentée par le CFF. Il résulte toutefois de l’instruction que le litige porté par cet établissement devant le juge judiciaire avait pour objet le paiement, par la commune de Saint-Gaudens, des sommes dues au titre de la garantie contractuelle d’emprunt qu’elle avait consentie par la convention conclue les 6 et 12 février 2019 alors que le présent litige a pour objet la condamnation de la commune de Saint-Gaudens à réparer le préjudice financier ayant résulté de l’illégalité fautive des délibérations des 11 février et 27 juin 2008. Dans ces conditions, faute d’identité d’objet entre les deux instances, l’autorité de la chose jugée se rattachant au jugement du tribunal judiciaire de Saint-Gaudens du 7 janvier 2021 ne peut être utilement opposée. Par suite, l’exception de chose jugée opposée en défense doit être écartée.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la faute :

11. Si toute illégalité commise par l’administration constitue une faute susceptible d’engager sa responsabilité, à condition qu’elle soit la cause d’un préjudice direct et certain, la déclaration d’illégalité d’un acte administratif, prononcée par le juge administratif, n’est revêtue que de l’autorité relative de la chose jugée et non de l’autorité absolue qui s’attache à son annulation pour excès de pouvoir. L’acte déclaré illégal n’est donc pas annulé et demeure en vigueur. Il en résulte que le juge saisi d’une action en responsabilité du fait d’un tel acte doit statuer sur sa légalité.

12. Par un jugement du 19 février 2019, devenu définitif, le tribunal administratif de Toulouse, saisie sur question préjudicielle posée par le tribunal judiciaire de Saint-Gaudens, a déclaré illégales les délibérations des 11 février et 27 juin 2008 par lesquelles le conseil municipal de la commune de Saint-Gaudens a, d’une part, décidé que la commune accorderait sa garantie à hauteur de 100 % à l’emprunt à contracter par l’association Epicure auprès du CFF pour un montant de 5 980 000 euros, cette garantie d’emprunt étant maintenue au profit de la SEM Epicure à constituer et, d’autre part, autorisé le maire de la commune à signer ladite garantie d’emprunt.

13. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. » Aux termes de l’article L. 2121-10 du même code : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions posées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s’ils font le choix d’une autre adresse. » Aux termes de l’article L. 2121-11 du même code : « Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion (). » et selon l’article L. 2121-12 de ce code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (). » En application de ces dispositions, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu’ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération.

14. D’une part, la délibération du 11 février 2008 mentionne certaines caractéristiques du contrat de prêt pour laquelle la garantie solidaire de la commune est accordée au CFF, s’agissant notamment de l’opération financée dans ce cadre, du montant, du taux et de la durée de l’emprunt, de la périodicité des échéances ainsi que des modalités de remboursement anticipé. Toutefois, alors que l’emprunt garanti à 100 % était d’un montant de 5,98 millions d’euros il ne résulte pas de l’instruction que les membres du conseil municipal, qui au demeurant n’avaient pas été destinataires du projet de contrat, aient reçu la note explicative de synthèse visée par les dispositions précitées, ni les informations relatives, notamment, à la justification et au détail du coût de la garantie accordée, aux motifs de son octroi à hauteur de 100 % de l’emprunt et aux capacités financières de la commune. La délibération du 11 février 2008 du conseil municipal de Saint-Gaudens est donc entachée d’illégalité pour défaut d’information des membres du conseil municipal.

15. D’autre part, la délibération du 27 juin 2008 prévoit que « la garantie d’emprunt accordée par la ville de Saint-Gaudens à Epicure, par délibération du 11 février 2008, sera maintenue au profit de la SEM Epicure à constituer » et autorise le nouveau maire de Saint-Gaudens à « signer tous les documents nécessaires à ce projet ». Cette délibération, qui se réfère à une opération désormais réalisée par la SEM Epicure, est relative à la réalisation, non d’une « clinique de quinze lits de rééducation basse vision » prévue par la délibération du 11 février 2008, mais « d’une clinique de rééducation et un établissement médico-social ». Il ne résulte pas de l’instruction que les membres du conseil municipal auraient reçu, sous forme d’une note explicative de synthèse ou de la communication du projet de contrat, des informations suffisantes leur permettant de délibérer en toute connaissance de cause. La délibération du 27 juin 2008 du conseil municipal de Saint-Gaudens est donc entachée d’illégalité pour défaut d’information des membres du conseil municipal.

16. En second lieu, aux termes de l’article L. 2252-1 du code général des collectivités territoriales : « Une commune ne peut accorder à une personne de droit privé une garantie d’emprunt ou son cautionnement que dans les conditions fixées au présent chapitre. / () / Le montant des annuités garanties ou cautionnées au profit d’un même débiteur, exigible au titre d’un exercice, ne doit pas dépasser un pourcentage, défini par décret, du montant total des annuités susceptibles d’être garanties ou cautionnées en application de l’alinéa précédent. () ». Aux termes de l’article D. 1511-35 du même code : « Pour l’application du quatrième alinéa des articles L. 2252-1, L. 3231-4 et L. 4253-1, la quotité maximale susceptible d’être garantie par une ou plusieurs collectivités sur un même emprunt est fixé à 50 %. / Elle pourra être portée à 80 % pour les opérations d’aménagement menées en application des articles L. 300-1 à L. 300-4 du code de l’urbanisme. » Aux termes de l’article L. 2252-2 de ce code : " Les dispositions des deuxième, troisième et quatrième alinéas de l’article L. 2252-1 ne sont pas applicables aux garanties d’emprunts ou aux cautionnements accordés par une commune : / 1° Pour les opérations de construction, d’acquisition ou d’amélioration de logements réalisées par les organismes d’habitations à loyer modéré ou les sociétés d’économie mixte ; / () ".

17. Il résulte de ces dispositions, qui présentent un caractère d’ordre public, que la quotité garantie par une ou plusieurs collectivités territoriales sur un même emprunt souscrit par une personne privée ne peut excéder 50 %, sauf pour les opérations d’aménagement menées en application des articles L. 300-1 à L. 300-4 du code de l’urbanisme, pour lesquelles ce taux est porté à 80 %, et pour les emprunts souscrits par un organisme d’intérêt général visé à l’article 238 bis du code général des impôts ou pour des opérations de construction, acquisition ou amélioration de logements bénéficiant d’une subvention de l’Etat ou réalisées avec le bénéfice des prêts aidés par l’Etat, pour lesquels une garantie totale peut être accordée. L’article 238 bis du code général des impôts vise les organismes d’intérêt général « ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel () ». Il s’agit ainsi d’organismes agissant dans l’intérêt général, sans but lucratif et dont la gestion est désintéressée, ne pouvant donc être regardés comme marchands.

18. Tout d’abord, il résulte de l’instruction, en particulier de ses statuts, que la SEM Epicure, constituée sous forme d’une société anonyme, ne peut, eu égard à sa forme sociale et à son objet même, et dès lors que l’article 40 de ses statuts prévoit notamment la distribution des bénéfices entre les actionnaires, être regardée comme présentant un caractère désintéressé et non lucratif. Il ne résulte en outre pas de l’instruction que son activité ne concurrencerait pas le secteur commercial, ou qu’elle serait exercée dans des conditions différentes du secteur marchand. Dans ces conditions, cette société ne figure pas au nombre des organismes relevant des dispositions de l’article 238 bis du code général des impôts.

19. Ensuite, le projet porté par la SEM Epicure, correspond, selon ses statuts, à la construction et la gestion d’un immeuble destiné à héberger des établissements à vocation sanitaire et médico-social pour personnes malvoyantes ainsi qu’à la gestion de ces établissements, incluant notamment, selon la délibération du 1er septembre 2008 approuvant la constitution de la société, la construction d’un centre de rééducation fonctionnelle, Centre de Soins de Suite et de Réadaptation (CSSR) moyen séjour de quinze places (hospitalisation de deux à six mois) basse vision pour déficients visuels. Il ne peut ainsi être assimilé à une opération d’aménagement menée en application des articles L. 300-1 à L. 300-4 du code de l’urbanisme, entrant dans le champ des dispositions de l’article D. 1511-35 du code général des collectivités territoriales.

20. Enfin, ce projet ne peut manifestement pas davantage être regardé comme une opération de construction, d’acquisition ou d’amélioration de logements réalisées par les sociétés d’économie mixte, entrant dans le champ des dispositions du 1° de l’article L. 2252-2 du code général des collectivités territoriales.

21. Dans ces conditions, les dérogations prévues par le 5ème alinéa de l’article L. 2252-1, le 1° de l’article L. 2252-2 et l’article D. 1511-35 du code général des collectivités territoriales n’étant pas applicables, la garantie accordée par la commune de Saint-Gaudens ne pouvait, en application des dispositions d’ordre public précitées de l’article L. 2252-1 de ce code, excéder 50 % du montant de l’emprunt en cause. Dès lors, les délibérations des 11 février et 27 juin 2008 du conseil municipal de la commune de Saint-Gaudens décidant d’accorder la garantie de la commune au titre de l’emprunt consenti en décembre 2009 par le CFF à la SEM Epicure méconnaissent ces dispositions et sont, par suite, entachées d’illégalité à ce titre.

En ce qui concerne le lien de causalité :

22. Il résulte de l’instruction, notamment du jugement devenu définitif du tribunal administratif de Toulouse du 13 décembre 2019, ainsi que des termes mêmes du contrat tripartite des 6 et 12 février 2009 et des délibérations litigieuses, que l’habilitation accordée par le conseil municipal de Saint-Gaudens au maire de celle-ci portait sur la garantie d’un emprunt prévoyant une faculté de remboursement anticipé à taux fixe. Le contrat tripartite des 6 et 12 février 2019 prévoit toutefois, non pas une indemnité de remboursement anticipé au taux fixe de 3 % du montant remboursé, mais une indemnité dite « actuarielle », reflétant la différence entre le taux initial du prêt et le taux du marché auquel la banque peut replacer les fonds à la date du remboursement anticipé, et tenant également de la durée restant à courir. Compte tenu de la durée et du montant de l’emprunt, cette indemnité actuarielle induit un coût de remboursement anticipé non quantifiable en amont et substantiellement plus élevé pour l’emprunteur, et donc un risque financier accru pour le garant, risque que le conseil municipal n’avait validé qu’en tant qu’il portait sur 3 % du montant remboursé par anticipation. Par suite, le maire de Saint-Gaudens ne peut être regardé comme ayant été habilité par le conseil municipal de cette commune à signer le contrat tripartite des 6 et 12 février 2009, ce qui suffit à entacher ledit contrat d’illégalité. Si le CFF fait valoir qu’il sollicite l’indemnisation du seul préjudice résultant de l’absence de remboursement, par la SEM Epicure, du principal de l’emprunt, et non de l’indemnité actuarielle dont il reconnaît que les délibérations en litige n’y avaient pas consenti, cette circonstance est sans incidence dès lors que l’absence, dans la convention tripartie, de la faculté de remboursement anticipé au taux fixe de 3 % prévue par ces délibérations, et son remplacement par une clause prévoyant le versement d’une indemnité actuarielle d’un montant variable et en tout état de cause plus élevé, entache d’illégalité la garantie de la commune dans son ensemble, les modalités de remboursement anticipé prévues par les délibérations en litige s’analysant comme un élément déterminant de la garantie solidaire, décidée par le conseil municipal, pour le remboursement des sommes dues par la SEM Epicure au titre de l’emprunt contracté auprès du CFF. Cette illégalité, qui est la cause directe de l’impossibilité, pour le CFF, de mettre en œuvre la garantie d’emprunt accordée par la commune de Saint-Gaudens, fait obstacle à ce que soit caractérisé un lien direct de causalité entre l’illégalité des délibérations des 11 février et 27 juin 2008 et le préjudice dont se prévaut cet établissement, tiré de ce qu’il aurait été privé des bénéfices de ladite garantie pour le remboursement du principal de l’emprunt.

23. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que les conclusions indemnitaires présentées par la SA crédit foncier de France doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

24. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Gaudens, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la SA crédit foncier de France au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la SA crédit foncier de France la somme demandée par la commune de Saint-Gaudens au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SA crédit foncier de France est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Gaudens sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SA crédit foncier de France et à la commune de Saint-Gaudens.

Délibéré après l’audience du 19 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Cherrier, présidente,

M^me Sarraute, première conseillère,

M^me Douteaud, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 3 décembre 2024.

La rapporteure,

N. SARRAUTELa présidente,

S. CHERRIER

La greffière,

M. A

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,