Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 avril 2023 et 10 octobre 2025, M. Olivier Vagneux demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision confirmative par laquelle le maire de la commune de Savigny-sur-Orge a implicitement rejeté sa demande de communication du grand livre budgétaire de la commune pour l’année 2019, des grands livres budgétaires de la commune pour les années 2020 et 2021, occultés des mentions portant atteinte à la protection des secrets ainsi que sa demande de publication de ces grands livres ;

2°) d’enjoindre au maire de la commune de Savigny-sur-Orge de procéder à la communication du grand livre budgétaire de la commune pour l’année 2019, à une nouvelle communication des grands livres budgétaires pour les années 2020 et 2021 occultés des mentions portant atteinte à la protection des secrets, ainsi qu’à la publication sur le site internet communal des grands livres budgétaires de la commune pour les années 2019, 2020 et 2021, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard.

Il soutient que :

- la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit dès lors que les grands livres budgétaires dont il demande la communication constitue des documents administratifs au sens des dispositions de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration, qui sont communicables, après occultation des différentes mentions pouvant porter atteinte aux secrets, et qui sont publiables sur le site internet de la commune, en application des dispositions des articles L. 311-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration, de l’article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales et de l’article XV de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 ;

- la commune n’a pas satisfait à sa demande, plus particulièrement concernant la communication du grand livre budgétaire pour l’année 2019 occultés des différentes mentions pouvant porter atteinte aux secrets et concernant la publication des trois grands livres budgétaires pour les années 2019 à 2021 sur le site internet communal occultés de ces mêmes mentions ;

- le logiciel CIRIL Finances permet, lors de l’édition d’un document, de modifier la consistance ou de supprimer une colonne soit après exportation en tableur, soit avant extraction sous format pdf ;

- ses conclusions aux fins d’injonction sont recevables dès lors que la commune ne dispose pas d’une marge d’appréciation pour ne pas procéder aux communications et publications sollicitées.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 septembre 2025, la commune de Savigny-sur-Orge doit être regardée comme concluant :

1°) à titre principal, au rejet de la requête ;

3°) à titre subsidiaire, au rejet des conclusions de la requête aux fins d’injonction.

Elle doit être regardée comme soutenant que :

- à titre principal, elle oppose une fin de non-recevoir à la requête dès lors que les documents sollicités par M. A… lui ont été communiqués, antérieurement à l’enregistrement de sa requête, par les courriers des 29 août 2022, 6 septembre 2022 et 4 octobre 2022, comportant un lien de téléchargement vers les grands livres budgétaires au titre des années 2019 à 2021 ;

- à titre subsidiaire, la demande de M. A… est mal fondée dès lors que les documents sollicités comportent près de 4 000 pages et sont extraits du logiciel financier CIRIL qui ne permet pas d’en modifier ni la consistance, ni même de supprimer une colonne ;

- à titre infiniment subsidiaire, les conclusions aux fins d’injonction sont irrecevables dès lors que le pouvoir d’injonction du juge administratif ne lui confère pas le droit de se substituer à l’administration quand cette dernière dispose d’une marge d’appréciation indéniable et dès lors qu’elle n’est pas en situation de compétence liée ;

- elle sollicite la mise en œuvre du pouvoir souverain du juge administratif de condamner le requérant à une amende pour recours abusif sur le fondement de l’article L. 741-12 du code de justice administrative en raison du nombre de demandes et de requêtes déposées par M. A… depuis le 1er janvier 2024 qui ont pour seul objectif le blocage des institutions.

Par une mesure d’instruction prise le 2 octobre 2025 en application de l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative, il a été demandé à la commune de Savigny-sur-Orge de communiquer au tribunal les grands livres budgétaires au titre des années 2019, 2020 et 2021 sous version électronique. Par un courriel du 8 octobre 2025, ces pièces, soustraites au contradictoire, ont été communiquées au tribunal par la commune.

Vu :

- l’avis n°20225341 du 13 octobre 2022 de la Commission d’accès aux documents administratifs ;

- l’avis n°20227503 du 4 janvier 2023 de la Commission d’accès aux documents administratifs ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M^me Corthier pour statuer sur les litiges mentionnés à l’article R. 222-13 du code de justice administrative selon la procédure prévue par cet article.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Corthier, rapporteur ;

- les conclusions de M. Chavet, rapporteur public ;

- et les observations de M. A….

Une note en délibéré, présentée par M. A…, a été enregistrée le 10 novembre 2025 et n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

Par une lettre du 1er août 2022, M. Olivier Vagneux, conseiller municipal de la commune de Savigny-sur-Orge, a adressé, auprès de cette commune, une demande de communication et de publication sur le site internet communal, des grands livres budgétaires de la commune pour les années 2019, 2020 et 2021, préalablement occultés des mentions figurant aux articles L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration, dont la commune a accusé réception par une lettre du même jour. En réponse à cette demande, le maire de la commune de Savigny-sur-Orge a transmis à M. A…, par une lettre du 29 aout 2022, un lien de téléchargement de ces documents valable jusqu’au 5 septembre suivant. M. A… n’ayant pu réussir à télécharger ces documents dans ce délai, le maire de la commune de Savigny-sur-Orge lui a adressé, par une lettre du 6 septembre 2022, un nouveau lien de téléchargement valable jusqu’au 5 octobre 2022. Ayant été informé par M. A… qu’il n’avait pas pu accéder aux grands livres budgétaires des années 2019 et 2020, le maire lui a adressé une nouvelle lettre, le 4 octobre 2022, comportant un lien de téléchargement de ces documents valides jusqu’au 11 octobre suivant. Par une lettre du 21 octobre 2022, M. A… a indiqué au maire de cette commune que ces envois ne répondaient pas à sa demande dès lors qu’il lui avait été adressé le grand livre comptable pour l’année 2019 alors que sa demande portait sur le grand livre budgétaire de cette année, qu’il n’avait pas été procédé à l’occultation des données protégées lors de l’envoi des documents sollicités et que ces documents anonymisés n’avaient pas été publiés sur le site internet de la commune. Saisie le 1er septembre 2022 par M. A…, la Commission d’accès aux documents administratifs a, par un avis n°20225341 du 13 octobre 2022, rendu un avis favorable à la communication et à la publication de ces documents, sous certaines réserves et conditions. Saisie à nouveau par M. A… le 5 décembre 2022, la Commission d’accès aux documents administratifs a, par un avis n°20227503 du 4 janvier 2023, déclaré irrecevable sa demande comme tendant à la révision de son premier avis du 13 octobre 2022. Ces saisines de la commission n’ayant pas été suivies d’une nouvelle communication par la commune des documents sollicités, M. A… demande au tribunal d’annuler la décision confirmative par laquelle le maire de la commune de Savigny-sur-Orge a implicitement rejeté sa demande de communication du grand livre budgétaire de la commune pour l’année 2019, de nouvelle communication des grands livres budgétaires de la commune pour les années 2020 et 2021, occultés des mentions portant atteinte à la protection des secrets, ainsi que sa demande de publication de ces trois grands livres.

Sur le cadre juridique :

D’une part, l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration dispose que : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par (…) les collectivités territoriales (…). Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. (…) ». Aux termes de l’article L. 311-1 du même code : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». A cet égard, l’article L. 311-6 de ce code précise que : « Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, (…) ; 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; (…). ». Aux termes de l’article L. 311-7 du même code : «  Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu’il est possible d’occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. ».

D’autre part, l’article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales dispose que : « Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des délibérations et des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux. / Chacun peut les publier sous sa responsabilité. / La communication des documents mentionnés au premier alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du maire que des services déconcentrés de l’Etat, intervient dans les conditions prévues par l’article L. 311-9 du code des relations entre le public et l’administration. / (…) ».

Enfin, aux termes de l’article L. 311-9 du code des relations entre le public et l’administration : « L’accès aux documents administratifs s’exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l’administration : (…) 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu’à l’intéressé en application de l’article L. 311-6. ». Selon l’article L. 312-1-1 du même code : « Sous réserve des articles L. 311-5 et L. 311-6 et lorsque ces documents sont disponibles sous forme électronique, les administrations mentionnées au premier alinéa de l’article L. 300-2 (…) publient en ligne les documents administratifs suivants : 1° Les documents qu’elles communiquent en application des procédures prévues au présent titre, ainsi que leurs versions mises à jour ; (…) 3° Les bases de données, mises à jour de façon régulière, qu’elles produisent ou qu’elles reçoivent et qui ne font pas l’objet d’une diffusion publique par ailleurs ; 4° Les données, mises à jour de façon régulière, dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental. (…) ». A cet égard, l’article L. 312-1-2 du même code dispose que : « Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, lorsque les documents et données mentionnés aux articles L. 312-1 ou L. 312-1-1 comportent des mentions entrant dans le champ d’application des articles L. 311-5 ou L. 311-6, ils ne peuvent être rendus publics qu’après avoir fait l’objet d’un traitement permettant d’occulter ces mentions. (…) ».

Un document administratif détenu par une collectivité publique est soumis au droit d’accès prévu par l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous les réserves prévues par les articles L. 311-5 et l’article L. 311-6 et, le cas échéant, dans les conditions prévues à l’article L. 311-7 du même code. En application de ces dispositions doivent ainsi être disjoints ou occultés les éléments dont la communication porterait atteinte à la sécurité publique et à la sécurité des personnes, au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d’opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l’autorité compétente, à la recherche et à la prévention, par les services compétents, d’infractions de toute nature ou à la protection de la vie privée de personnes ou lorsque ces éléments portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ou font apparaître le comportement d’une personne dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, sauf à ce que ces disjonctions ou occultations privent d’intérêt la communication de ce document.

Si une autorité administrative est tenue de communiquer les documents administratifs qu’elle détient aux personnes qui en font la demande, ce droit à communication ne s’applique toutefois qu’à des documents existants et n’a ni pour objet, ni pour effet de contraindre l’administration à établir un document qui n’existe pas, l’administration n’étant pas davantage tenue d’établir un document en vue de procurer les renseignements ou l’information souhaités.

Lorsque l’administration fait valoir que la communication des documents sollicités, en raison notamment des opérations matérielles qu’elle impliquerait, ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, de telle sorte que la demande de communication présente le caractère d’une demande abusive, il lui appartient d’apporter tous éléments de nature à établir la réalité de ce qu’elle avance. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties.

En l’espèce, la demande de communication et de publication des « grands livres budgétaires » de la commune de Savigny-sur-Orge au titre des années 2019 à 2021, formulée par M. A…, lequel souhaite disposer « des documents compilant la liste des mandats de dépenses émis et des titres de recettes perçus » par cette commune pour cette période, doit être regardée comme portant sur les fichiers de comptabilisation des titres de recettes et des mandats de paiement émis par la commune de Savigny-sur-Orge au titre de ces trois années, tenus par le maire en sa qualité d’ordonnateur.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

Il ressort des pièces du dossier qu’antérieurement à la saisine de la Commission d’accès aux documents administratifs et à l’enregistrement de la requête, la commune de Savigny-sur-Orge a transmis à M. A… des liens de téléchargement vers les documents sollicités, qui ont pu être finalement téléchargés par M. A… après plusieurs tentatives. Si le document communiqué au titre de l’année 2019 s’intitule « grand livre comptable » au lieu de « grand livre budgétaire », il résulte des extraits versés par le requérant ainsi que des documents communiqués au tribunal selon les modalités prévues par l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative, que le document intitulé « grand livre comptable » pour l’année 2019 retrace néanmoins les opérations de comptabilisation des titres de recettes et des mandats de paiement émis par la commune au titre de cette année, à l’instar des grands livres budgétaires pour les années 2020 et 2021, en comportant, pour chaque compte, des colonnes « engagement », « montant de l’engagement », « solde de l’engagement », « fournisseur/marché », « bordereau/n° de pièce », « date de mandatement » et « montant écriture/H.T./T.V.A./T.T.C. ». La circonstance que ce document ne comporte pas de colonne « libellé règlement », contrairement aux grands livres budgétaires pour les années 2020 et 2021, et soit ainsi moins précis, ne fait toutefois pas obstacle à regarder la demande de communication de M. A… comme satisfaite dès lors que ce document comporte bien la « liste des mandats de dépenses émis et des titres de recettes perçus » sollicitée par l’intéressé. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense aux conclusions aux fins d’annulation de la décision implicite de rejet de la demande de M. A… de communication des grands livres budgétaires pour les années 2019 à 2021 ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions aux fins d’injonction sous astreinte de communication de ces documents, plus particulièrement le grand livre budgétaire de l’année 2019, doit être accueillie.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

Ainsi qu’il a été dit au point précédent, le tribunal a demandé, par une mesure supplémentaire d’instruction, que lui soient communiqués les grands livres en litige pour les années 2019 à 2021, selon les modalités prévues par l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative. Les documents dont M. A… demande la publication, établis par une collectivité dans le cadre de ses missions de service public, constituent un document administratif au sens de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration. Les opérations comptables que le grand livre comptable de l’année 2019 et les grands livres budgétaires au titre des années 2020 et 2021 retracent sont associées à des tiers et peuvent ainsi comporter des mentions potentiellement protégées au titre de l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration. Ces documents ne peuvent dès lors pas être publiés sans occultation préalable de ces mentions conformément aux dispositions du 4° de l’article L. 311-9 et à celles de L. 312-1-2 de ce code. Il ne revient pas à l’administration d’opérer, sur des documents d’un tel volume, une vérification ligne à ligne des informations potentiellement protégées au titre de l’article L. 311-6 du même code, cette recherche représentant une charge disproportionnée au regard des moyens à sa disposition. Toutefois, contrairement à ce que soutient la commune, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces documents ne pouvaient pas, sans représenter une charge disproportionnée pour cette collectivité, être, dans les circonstances de l’espèce, d’une part, édités via le logiciel CIRIL finances en supprimant au préalable, au sein de chaque fichier, l’ensemble des colonnes susceptibles, compte tenu de leur objet, de contenir des données non communicables au sens de l’article L. 311-6 du même code, telles que par exemple celles intitulées « fournisseur/marché » ou « libellé », et d’autre part, publiés en ligne dans cet état, tout en conservant un intérêt pour le requérant, ainsi que l’a recommandé la Commission d’accès aux documents administratifs dans son premier avis. En refusant de publier en ligne ces documents ainsi occultés des mentions protégées par l’article L. 311-6 de ce code, la décision confirmative attaquée a dès lors méconnu les dispositions de l’article L. 311-1 de ce code.

Il résulte de tout ce qui précède que M. A… est fondé à demander l’annulation de la décision confirmative du maire de la commune de Savigny-sur-Orge en tant qu’elle a implicitement rejeté sa demande de publication en ligne des fichiers de comptabilisation des titres de recettes et des mandats de paiement émis par la commune au titre des années 2019, 2020 et 2021, préalablement occultés des mentions protégées au titre de l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

L’exécution du présent jugement implique uniquement d’enjoindre au maire de la commune de Savigny-sur-Orge de procéder à la publication en ligne des fichiers de comptabilisation des titres de recettes et des mandats de paiement émis par la commune au titre des années 2019, 2020 et 2021, sous réserve de l’occultation préalable des mentions protégées au titre de l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration, telle que décrite au point 10, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu’il soit besoin, dans les circonstances de l’espèce, d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur l’amende pour recours abusif :

Aux termes de l’article R. 741-12 du code de justice administrative : « Le juge peut infliger à l’auteur d’une requête qu’il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros ».

La faculté d’infliger à un requérant une amende pour recours abusif sur le fondement des dispositions de l’article R. 741-12 du code de justice administrative constitue un pouvoir propre du juge. Dès lors, les conclusions présentées par la commune de Savigny-sur-Orge à ce titre sont irrecevables.

D é C I D E :

Article 1er : La décision confirmative du maire de la commune de Savigny-sur-Orge est annulée en tant qu’elle a implicitement rejeté la demande présentée par M. A… de publication en ligne des fichiers de comptabilisation des titres de recettes et des mandats de paiement émis par la commune au titre des années 2019, 2020 et 2021, préalablement occultés des mentions protégées au titre de l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Savigny-sur-Orge de procéder à la publication en ligne des fichiers de comptabilisation des titres de recettes et des mandats de paiement émis par la commune au titre des années 2019, 2020 et 2021, préalablement occultés des mentions protégées au titre de l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration, telle que décrite au point 10 du présent jugement, dans le délai de trois mois à compter de sa notification.

Article 3 : Les conclusions des parties sont rejetées pour le surplus.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. Olivier Vagneux et la commune de Savigny-sur-Orge.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 novembre 2025.

La magistrate désignée,

signé

Z. Corthier

La greffière,

signé

Y. Bouakkaz

La République mande et ordonne à la préfète de l’Essonne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.