Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 13 janvier 2023 et 18 juillet 2024, la société par actions simplifiée (SAS) Heidelberg Materials France Ciments, représentée par la SELARL Pintat avocats et la SELARL Grall et associés, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 5 juillet 2022 par laquelle l’inspectrice de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de la direction départementale de la protection des populations des Yvelines lui a enjoint de cesser ses agissements illicites dans ses supports de communication, de nature à induire en erreur les consommateurs et les professionnels, portant sur les caractéristiques essentielles de ses ciments et la portée de ses engagements, ainsi que la décision implicite par laquelle le recours hiérarchique formé contre cette décision a été rejeté ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est entachée d’incompétence ;

- elle est entachée d’un vice de procédure, dès lors que son auteur a participé au premier contrôle alors qu’elle ne disposait pas encore de la qualité d’inspectrice de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ;

- la décision attaquée est insuffisamment motivée ; elle n’est pas suffisamment claire et précise, de sorte qu’existe une incertitude sur son objet ;

- l’inspectrice de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a méconnu les principes du contradictoire et des droits de la défense ;

- elle a commis des erreurs d’appréciation en estimant que sa pratique commerciale était trompeuse ;

- la décision attaquée est entachée d’erreurs de fait.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 mars 2023 et 29 août 2024, le préfet des Yvelines conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la SAS Heidelberg Materials France Ciments ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 26 juin 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 5 septembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- le code de la consommation ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Benoit, première conseillère,

- les conclusions de M. Le Vaillant, rapporteur public,

- les observations de M^e Grall, représentant la SAS Heidelberg Materials France Ciments, et de M^me C…, représentant le préfet des Yvelines.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Ciments Calcia, désormais dénommée SAS Heidelberg Materials France Ciments, a fait l’objet de trois contrôles de la direction départementale de la protection des populations des Yvelines. Par une décision du 5 juillet 2022, l’inspectrice de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de la direction départementale de la protection des populations des Yvelines lui a enjoint de cesser ses agissements illicites dans ses supports de communication, de nature à induire en erreur les consommateurs et les professionnels, portant sur les caractéristiques essentielles de ses ciments et la portée de ses engagements, notamment en matière environnementale. Le recours hiérarchique formé par la SAS Ciments Calcia contre cette décision a été implicitement rejeté. Par la présente requête, la SAS Heidelberg Materials France Ciments demande au tribunal d’annuler la décision du 5 juillet 2022 ainsi que la décision rejetant son recours hiérarchique.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 521-1 du code de la consommation : « Lorsque les agents habilités constatent un manquement ou une infraction avec les pouvoirs prévus au présent livre, ils peuvent, après une procédure contradictoire, enjoindre à un professionnel, en lui impartissant un délai raisonnable qu’ils fixent, de se conformer à ses obligations ». Aux termes de l’article L. 521-2 du même code : « Les agents habilités peuvent, dans les mêmes conditions, enjoindre à tout professionnel de cesser tout agissement illicite (…). / (…) ». Aux termes de l’article L. 511-3 de ce code : « Les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes sont habilités à rechercher et constater les infractions ou les manquements aux dispositions mentionnées à la présente section dans les conditions définies par celles-ci ». Aux termes de l’article L. 511-6 du même code : « Les agents sont habilités à rechercher et à constater les infractions ou les manquements aux dispositions suivantes : / (…) / 6° La section 1 du chapitre Ier du titre II du présent livre. / Ils disposent à cet effet des pouvoirs (…) et peuvent mettre en œuvre les mesures prévues à la section 1 du chapitre Ier du titre II ». Aux termes de l’article R. 512-6 du même code : « Les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes peuvent être accompagnés dans leurs contrôles par : / 1° Les fonctionnaires (…) qui sont affectés dans l’une des directions suivantes : / a) la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ; / (…) / 2° Tout fonctionnaire stagiaire accueilli dans l’une des directions mentionnées au 1°. / (…) ».

3. La décision attaquée du 5 juillet 2022 a été prise par M^me B… A…, en sa qualité d’inspectrice de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, titularisée à compter du 14 septembre 2021 par un arrêté du ministre de l’économie, des finances et de la relance du 16 septembre 2021 l’affectant à la direction départementale de la protection des populations des Yvelines. Il ressort par ailleurs du procès-verbal de prélèvement d’échantillons du 4 juin 2021 qu’elle ne figure pas au nombre de ses signataires. En tout état de cause, en sa qualité d’inspectrice stagiaire à compter du 14 septembre 2020, sa présence lors de cette opération de contrôle n’aurait pas été de nature à vicier la procédure d’édiction de la décision attaquée. Les moyens tirés, d’une part de l’incompétence du signataire de l’acte, d’autre part d’un vice de procédure tiré de la présence alléguée de M^me A… à l’opération de contrôle du 4 juin 2021, doivent être écartés.

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 121-2 du code de la consommation : « Une pratique commerciale est trompeuse si elle est commise dans l’une des circonstances suivantes : / (…) / 2° Lorsqu’elle repose sur des allégations, indications ou présentations fausses ou de nature à induire en erreur et portant sur l’un ou plusieurs des éléments suivants : / a) L’existence, la disponibilité ou la nature du bien ou du service ; / b) Les caractéristiques essentielles du bien ou du service, à savoir : ses qualités substantielles, sa composition, ses accessoires, son origine (…) sa quantité, son mode et sa date de fabrication, les conditions de son utilisation et son aptitude à l’usage, ses propriétés et les résultats attendus de son utilisation, notamment son impact environnemental (…) ; / (…) / e) La portée des engagements de l’annonceur, notamment en matière environnementale (…); / (…) ». Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / (…) ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».

5. D’une part, la décision en litige, dont la motivation en droit n’est pas contestée, indique, notamment, que la société a présenté sa démarche environnementale se traduisant par le biais de la gamme « VisionAir », a demandé à continuer d’utiliser la mention « ciment bas carbone » puis a proposé de préciser la base de comparaison entre cette gamme et d’autres ciments. Il est ensuite exposé que les termes de la communication de la SAS Ciments Calcia à propos de cette gamme ne traduisent pas la volonté de la société d’orienter le choix de ses clients vers des ciments contenant moins de clinker, que les termes utilisés pour décrire le procédé de fabrication sont trompeurs puisqu’une comparaison est opérée avec des ciments qui ne sont pas comparables, et que rien ne permet d’établir que, pour une même catégorie de ciments, ceux de la gamme « VisionAir » ont été fabriqués avec moins de clinker que la gamme classique. Il est ajouté que les sachets de cette gamme ne permettent pas d’identifier avec certitude l’usage auquel ils sont destinés, et qu’aucun élément justificatif, relatif à la modification des outils industriels pour utiliser des combustibles faiblement émetteurs de CO2, n’a été produit. Ainsi, la décision rappelle, de manière suffisamment détaillée, la teneur des observations écrites et orales présentées par la SAS Ciments Calcia par lettre du 16 mai 2022 et au cours de l’audition de ses représentants le 24 mai 2022.

6. D’autre part, la décision du 5 juillet 2022 enjoint à la SAS Ciments Calcia de cesser d’induire en erreur les consommateurs et les professionnels dans ses supports de communication, en ayant recours à des allégations, indications ou présentations fausses ou de nature à induire en erreur, portant notamment sur les propriétés de ses ciments, les résultats attendus de leur utilisation, leur mode de fabrication, et leur impact environnemental. Les éléments faisant l’objet de l’injonction sont détaillés, en précisant qu’ils concernent la communication de la SAS Ciments Calcia relative, d’une part aux caractéristiques essentielles des ciments (propriétés, résultats attendus de leur utilisation, mode de fabrication et impact environnemental), d’autre part à la portée des engagements de la société par l’emploi d’expressions identifiées par leur citation. La décision se réfère explicitement au rapport de contrôle de la première mise sur le marché établi le 4 mars 2022, portant également la mention « procès-verbal de constatations », qui a été adressé à la SAS Ciments Calcia par une lettre du 1er avril 2022 distincte de celle de la même date engageant une procédure contradictoire préalable. Cette lettre et ce rapport ont été produits aux débats par la société requérante elle-même. Le rapport détaille les investigations menées et procède à l’analyse détaillée des allégations environnementales figurant sur le site internet de la SAS Ciments Calcia, en en citant les termes exacts et en insérant des captures d’écran. Les manquements constatés sont précisément exposés. Par ailleurs, la décision attaquée comporte des motifs se rapportant par leur objet à cette partie de l’injonction prononcée, tel que le bénéfice environnemental du ciment de la gamme « VisionAir », la substitution de celui-ci à d’autres ciments ayant des propriétés et des usages différents, ou encore la modification des outils industriels dans les usines afin d’utiliser des combustibles faiblement émetteurs de CO2. Dans ces conditions, la SAS Heidelberg Materials France Ciments n’est pas fondée à soutenir que l’injonction en litige ne serait pas suffisamment claire et précise, ni, de façon plus générale, que la décision attaquée serait insuffisamment motivée en fait.

7. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 (…) sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable ». Aux termes de l’article L. 122-1 du même code : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. (…) ».

8. Les injonctions prononcées par l’administration sur le fondement des dispositions combinées des articles L. 121-2 et L. 521-2 du code de la consommation, qui ont pour objet de prévenir la continuation d’une pratique commerciale trompeuse, constituent des mesures de police administrative, et non des sanctions ou des décisions juridictionnelles. La SAS Heidelberg Materials France Ciments ne peut, dès lors, utilement invoquer les stipulations du paragraphe 1 de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et le principe général des droits de la défense. En outre, par lettre du 1er avril 2022, produite par la société requérante elle-même, l’inspectrice de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a informé la SAS Ciments Calcia qu’elle avait constaté sur ses sites internet des agissements illicites, constituant des pratiques commerciales trompeuses au sens de l’article L. 121-2 du code de la consommation. Elle a ajouté qu’elle envisageait de lui enjoindre, notamment, de cesser d’utiliser les expressions de « ciment non polluant », « ciment écologique » et « une gamme moins carbonée ». L’inspectrice de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes l’a invitée à présenter ses observations écrites, et le cas échéant orales, dans un délai de vingt jours à compter de la réception de ce courrier. Par un courriel du 27 avril 2022, répondant aux demandes de prorogation de ce délai et de présentation d’observations orales formulées par la SAS Ciments Calcia, l’administration lui a demandé de présenter ses observations écrites avant le 15 mai 2022, et l’a invitée à présenter ses observations orales le 24 mai 2022. Le procès-verbal de cet entretien, signé par les représentants de cette entreprise, indique que celle-ci s’est engagée à supprimer de son site internet les mentions de « ciment non polluant » et « ciment écologique », ce dont la décision attaquée a pris acte. Aucune injonction n’a été prononcée sur ces points. Par ailleurs, le point 4 du rapport du 4 mars 2022 cite l’utilisation par la communication commerciale de la SAS Ciments Calcia de l’expression « process de fabrication nécessitant moins de clinker », et renvoie au a) de son point 2.3 citant la référence à des solutions moins carbonées. Dans ces conditions, sans qu’importe l’absence d’identité parfaite entre les termes de la lettre du 1er avril 2022 et ceux de l’injonction prononcée par la décision attaquée du 5 juillet 2022, qui évoque les mentions de « ciments décarbonés » et « à empreinte carbone réduite », la SAS Heidelberg Materials France Ciments n’est pas fondée à soutenir que la décision attaquée a été prise sans procédure contradictoire préalable.

En ce qui concerne la légalité interne :

9. En premier lieu, pour prendre la décision attaquée, l’inspectrice de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a estimé que l’emploi des expressions « ciments à empreinte carbone réduite que l’on doit à des process de fabrication nécessitant notamment moins de clinker » et « formulation moins carbonée » ne traduisait pas une démarche d’orientation des clients de la SAS Ciments Calcia vers des ciments contenant moins de clinker, et que l’indication selon laquelle les ciments de la gamme « VisionAir » en contenait moins reposait sur la comparaison de ses produits avec des ciments de type différent (CEM I) ne pouvant présenter les mêmes propriétés physiques et chimiques, ce qui était de nature à induire en erreur ses clients sur le mode de fabrication de ses ciments. Elle a ajouté qu’aucun élément ne permettait d’établir que, pour une même catégorie de ciments, ceux de la gamme « VisionAir » contenaient moins de clinker, de sorte que le bénéfice environnemental de cette gamme VisionAir ne différait pas de la gamme classique, et que les allégations relatives à des formulations moins carbonées étaient de nature à induire les clients de la SAS Ciments Calcia en erreur sur les engagements de celle-ci en matière environnementale.

10. D’une part, la plaquette de la SAS Ciments Calcia intitulée « Le VisionAir / Pour lui, l’environnement ce n’est pas du vent » indique que « Moins carbonées, nos solutions permettent de participer très sensiblement à la transition écologique tout en garantissant la performance et la durabilité des solutions mises en œuvre ». L’extrait du guide de la maçonnerie établi par la SAS Ciments Calcia, et consacré à cette gamme de ciments, indique quant à lui que cette société a « pris des mesures environnementales rigoureuses et efficaces », puis que cette gamme comprend « des ciments à empreinte carbone réduite que l’on doit à des process de fabrication nécessitant notamment moins de clinker », et que cette offre traduit « des solutions moins carbonées (…) résultat obtenu grâce à des formulations variant la proportion de clinker et d’ajouts qui offre une performance optimale des produits mis en œuvre et garantit qualité et pérennité des ouvrages ». La présentation des trois ciments et du mortier de cette gamme VisionAir, dénommés Baticia, Flexia et Forcia, mentionne une « Formulation moins carbonée » de ceux-ci. La société présente ainsi une gamme de produits en se référant à une démarche environnementale annoncée comme globale par l’entreprise, mais sur laquelle aucune précision n’est donnée, en suggérant au client que cette gamme regroupe des produits innovants par rapport à des ciments comparables, en comportant moins de clinker pour des performances identiques. Il ressort en outre des observations écrites présentées par la SAS Ciments Calcia le 16 mai 2022 que celle-ci a inclus dans l’offre VisionAir des produits de nature technique identique qui étaient jusqu’alors commercialisés dans la gamme « CALCIA standard ». Ainsi, en soutenant que la gamme « VisionAir » comprend des ciments dotés d’une plus faible teneur en clinker et différant de la gamme classique, la SAS Heidelberg Materials France Ciments, alors qu’elle reconnait que ces produits étaient préalablement commercialisés dans une autre gamme de produits, n’apporte pas d’élément de nature à établir l’existence d’une erreur d’appréciation qui entacherait les motifs de la décision.

11. D’autre part, il ressort du tableau issu de la norme Afnor EN 197-1, présentant les 27 produits de la famille des ciments courants, que les ciments de type CEM III/C comportent une proportion de 5 % à 19 % de clinker, que ceux de type CEM V/A en comportent une proportion de 40 % à 64 %, tandis que ceux de type CEM I en comportent une proportion de 95 % à 100 %. Il est constant que le ciment Forcia est de type CEM III/C, comme l’indique sa fiche-produit, et que le ciment Baticia est un ciment de type CEMV/A. Par suite, la composition de ces ciments, en raison de leur type même, comporte nécessairement moins de clinker que d’autres ciments, comme par exemple les ciments de type CEM I. La SAS Heidelberg Materials France Ciments n’apporte aucun élément de nature à établir que les ciments de la gamme VisionAir comporteraient, dans une perspective de protection de l’environnement, moins de clinker que les ciments courants du même type. Or la plaquette de présentation de cette gamme indique notamment que « L’offre VisionAIR, c’est l’expression d’un acte éco-citoyen en préférant des solutions qui conjuguent environnement et qualité », et mentionne des « Solutions moins carbonées », des « Solutions à bénéfice environnemental », ainsi qu’une « gamme de solutions moins carbonées » suggérant au client qu’il existe une différence dans la composition des produits correspondants, résultant d’une démarche spécifique. Il est encore indiqué que « L’offre VisionAIR de Ciments Calcia ce sont des solutions moins carbonées pouvant aller jusqu’à -40 % de CO2 au kg/m3 de produit béton. Un résultat obtenu grâce à des formulations variant la proportion de clinker et d’ajouts, qui offre une performance optimale », et que « Cette implication environnementale trouve naturellement aujourd’hui un écho supplémentaire dans la conception de cette nouvelle gamme VisionAIR composée de ciments moins carbonés ». Par ailleurs, la SAS Heidelberg Materials France Ciments ne peut pas utilement invoquer des comparaisons de ses produits avec, d’une part, des ciments de types différents (CEM II et CEM III), d’autre part, une norme Afnor EN 197-5 dont ne relèvent pas ses produits, les pratiques commerciales d’autres société et enfin l’effet sur la concurrence que produirait selon elle la décision attaquée. Dès lors, en se bornant à soutenir qu’elle n’a pas cherché à faire croire à l’innocuité du ciment pour l’environnement, que sa gamme VisionAir regroupe des ciments issus de catégories à teneur faible en clinker et qu’elle aurait opéré une comparaison pertinente avec des ciments d’autres types, la SAS Heidelberg Materials France Ciments n’apporte pas davantage d’élément de nature à établir l’existence d’une erreur d’appréciation qui entacherait les motifs de la décision attaquée.

12. Enfin, aux termes de l’article L. 121-1 du code de la consommation : « Les pratiques commerciales déloyales sont interdites. / Une pratique commerciale est déloyale lorsqu’elle est contraire aux exigences de la diligence professionnelle et qu’elle altère ou est susceptible d’altérer de manière substantielle le comportement économique du consommateur normalement informé et raisonnablement attentif et avisé, à l’égard d’un bien ou d’un service. / (…). / Constituent, en particulier, des pratiques commerciales déloyales les pratiques commerciales trompeuses définies aux articles L. 121-2 à L. 121-4 (…) ». Aux termes de l’article L. 121-5 du même code : « Les dispositions des articles L. 121-2 à L. 121-4 sont également applicables aux pratiques qui visent les professionnels et les non-professionnels ». Si la SAS Heidelberg Materials France Ciments soutient que les ciments en litige n’ont pas été vendus à des particuliers, elle n’apporte toutefois aucun élément susceptible de l’établir. Pour ce motif, et ceux exposés aux points 10 et 11, l’inspectrice de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes n’a pas commis d’erreur d’appréciation en estimant que les supports de communication de la SAS Ciments Calcia étaient de nature à induire en erreur les consommateurs et les professionnels. Ce moyen doit être écarté en toutes ses branches.

13. En deuxième lieu, la décision attaquée n’indique pas que, dans le cadre de sa communication commerciale, la SAS Ciments Calcia a allégué que ses ciments de la gamme VisionAir contenaient moins de clinker que d’autres ciments du même type. La SAS Heidelberg Materials France Ciments ne peut, dès lors, utilement soutenir qu’un tel motif serait entaché d’erreur de fait. La décision attaquée se fonde par ailleurs sur l’absence de mention sur les sacs de ciment de la catégorie à laquelle ils appartiennent, et enjoint à la SAS Ciments Calcia de cesser d’indiquer que ses ciments sont « décarbonés ». Si ces motifs reposent sur des faits matériellement inexacts, il résulte de l’instruction que l’inspectrice de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes aurait légalement pris la même décision si elle ne s’était pas fondée sur ces motifs.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Heidelberg Materials France Ciments n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision de l’inspectrice de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de la direction départementale de la protection des populations des Yvelines du 5 juillet 2022.

Sur les conclusions relatives aux frais d’instance :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la SAS Heidelberg Materials France Ciments au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

16. La présente instance ne comporte pas de dépens. Les conclusions présentées par la SAS Heidelberg Materials France Ciments au titre des dispositions de l’article R. 761-1 du code de justice administrative doivent, par suite et en tout état de cause, être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SAS Heidelberg Materials France Ciments est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Heidelberg Materials France Ciments et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

Copie en sera adressée au préfet des Yvelines.

Délibéré après l’audience du 2 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M. Mauny, président,

M^me Benoit, première conseillère,

M. Lutz, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 avril 2026.

La rapporteure,

Signé

C. Benoit

Le président,

Signé

O. Mauny

La greffière,

Signé

C. Benoit-Lamaitrie

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.