AFFAIRE : CONTENTIEUX PROTECTION SOCIALE

DOUBLE RAPPORTEUR

RG : N° RG 25/04520 – N° Portalis DBVX-V-B7J-QMSG

URSSAF RHÔNE-ALPES SITE DE SAVOIE

C/

S.A. [1] anciennement Syndicat Mixte de [V]

APPEL D’UNE DÉCISION DU :

Cour de Cassation de PARIS

du 10 Avril 2025

RG : 347 F-D

Cour d’appel de GRENOBLE du 13 Octobre 2022 rectifié le 21 Février 2023

Tribunal Judiciaire de Chambéry du 02 Septembre 2019

AU NOM DU PEUPLE FRAN’AIS

COUR D’APPEL DE LYON

CHAMBRE SOCIALE D

PROTECTION SOCIALE

ARRÊT DU 24 FEVRIER 2026

APPELANTE :

URSSAF RHÔNE-ALPES SITE DE SAVOIE

[Adresse 1]

[Localité 1]

représenté par M^e Renaud BLEICHER de la SELARL ACO, avocat au barreau de LYON substituée par M^e Pierre-luc NISOL de la SELARL ACO, avocat au barreau de VIENNE

INTIMÉE :

S.A. [1]

anciennement Syndicat Mixte de [V]

[Adresse 2]

[Adresse 2]

[Localité 2]

représentée par M^e Alexia NICOLAU de la SELARL NICOLAU AVOCATS, avocat au barreau de GRENOBLE

DÉBATS EN AUDIENCE PUBLIQUE DU : 27 Janvier 2026

COMPOSITION DE LA COUR LORS DES DÉBATS:

Présidée par Delphine LAVERGNE-PILLOT, présidente et Nabila BOUCHENTOUF, conseillère, magistrats rapporteurs (sans opposition des parties dûment avisées) qui en ont rendu compte à la Cour dans son délibéré, assistées pendant les débats de Anais MAYOUD, Greffière.

COMPOSITION DE LA COUR LORS DU DÉLIBÉRÉ :

Delphine LAVERGNE-PILLOT, présidente

Nabila BOUCHENTOUF, conseillère

Anne BRUNNER, conseillère

ARRÊT : CONTRADICTOIRE

Prononcé publiquement le 24 Février 2026 par mise à disposition de l’arrêt au greffe de la Cour, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 450 du code de procédure civile ;

Signé par Delphine LAVERGNE-PILLOT, Magistrate et par Anais MAYOUD, Greffière auquel la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.

*************

FAITS CONSTANTS, PROCÉDURE ET PRÉTENTIONS

A la suite d’un contrôle diligenté par l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales Rhône Alpes (l’URSSAF), le [1] (le syndicat), venant aux droits du syndicat mixte [V], a fait l’objet d’un redressement pour la période allant du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2013.

Il s’est vu notifier une lettre d’observations du 13 janvier 2015 d’un montant de 58 419 euros.

Le 6 juillet 2015, l’URSSAF lui a adressé une mise en demeure d’avoir à lui régler la somme de 66 528 euros, majorations de retard incluses.

Le 27 juillet 2015, le syndicat a saisi la commission de recours amiable d’une contestation portant sur le redressement au titre de la réduction dite Fillon.

Par décision du 27 octobre 2015, notifiée le 27 juillet 2015, la commission de recours amiable a rejeté la demande du syndicat.

Le 29 septembre 2015, ce dernier a saisi le tribunal des affaires de sécurité sociale, devenu le pôle social du tribunal de grande instance, aux fins de contestation de la décision de rejet de la commission de recours amiable.

Par jugement du 2 septembre 2019, le tribunal :

— déclare recevable et bien fondé le recours du [1],

— dit que le syndicat est un établissement public à caractère industriel et commercial,

— dit en conséquence qu’il peut valablement bénéficier de la réduction Fillon,

— annule le redressement de l’URSSAF portant sur la réduction Fillon,

— condamne l’URSSAF à payer au syndicat la somme de 1 500 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile,

— condamne l’URSSAF aux entiers dépens,

— déboute les parties de toute demande plus ample ou contraire.

Par déclaration enregistrée le 14 octobre 2019, l’URSSAF a relevé appel de cette décision.

Par arrêt du 13 octobre 2022 rectifié par arrêt du 21 février 2023, la cour d’appel de Grenoble :

— confirme le jugement,

Y ajoutant,

— condamne l’URSSAF à verser au syndicat la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile,

— condamne l’URSSAF aux dépens.

L’URSSAF s’est pourvue en cassation contre cet arrêt.

Par arrêt du 10 avril 2025, la Cour de cassation :

— casse et annule, sauf en ce qu’il confirme le jugement en tant qu’il déclare recevable le recours du syndicat, l’arrêt rendu le 13 octobre 2022, entre les parties, par la cour d’appel de Grenoble,

— remet, sauf sur ce point, l’affaire et les parties dans l’état où elles se trouvaient avant cet arrêt et les renvoie devant la cour d’appel de Lyon,

— condamne le syndicat aux dépens,

— en application de l’article 700 du code de procédure civile, rejette la demande formée par le syndicat et le condamne à payer à l’URSSAF la somme de 3 000 euros.

La Cour de cassation juge que :

« Vu les articles L. 241-13, II, du code de la sécurité sociale, L. 5424-1, 3°, et L. 5424-2 du code du travail, dans leur rédaction applicable à la date d’exigibilité des cotisations litigieuses :

Selon le premier de ces textes, la réduction générale des cotisations patronales de sécurité sociale sur les bas salaires est appliquée aux gains et rémunérations versés aux salariés au titre desquels l’employeur est soumis à l’obligation édictée par l’article L. 5422-13 du code du travail et aux salariés mentionnés au 3° de l’article L. 5424-1 du même code.

Selon la combinaison des deux derniers, ont la faculté d’adhérer au régime d’assurance chômage, de manière irrévocable, les employeurs inscrits au répertoire national des entreprises contrôlées majoritairement par l’État et ceux ayant la qualité juridique, soit d’établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales, soit de sociétés d’économie mixte dans lesquelles les collectivités ont une participation majoritaire.

Il en résulte que la réduction générale des cotisations patronales sur les bas salaires ne s’applique aux rémunérations versées aux salariés des établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales ou des sociétés d’économie mixte dans lesquelles les collectivités ont une participation majoritaire que si ces derniers ont adhéré au régime d’assurance chômage, pour leurs salariés, par une option irrévocable.

Pour accueillir le recours de l’établissement public, l’arrêt retient que, nonobstant la nature de son inscription au système national d’identification et du répertoire des entreprises et de leurs établissements et son défaut d’inscription au registre du commerce et des sociétés, l’établissement public est fondé à se prévaloir de la qualité d’établissement public à caractère industriel et commercial compte tenu de l’objet de son activité, consistant principalement en l’exploitation d’un domaine skiable, de l’origine de ses ressources, principalement constituées des redevances perçues en contrepartie du service rendu, et de son mode de fonctionnement, comparable à celui d’une entreprise privée.

En statuant ainsi, alors qu’elle devait vérifier, au besoin d’office, si les conditions requises pour bénéficier de la réduction des cotisations patronales sur les bas salaires étaient réunies durant la période considérée et qu’il ne résulte pas de ses constatations que l’établissement public ait effectivement adhéré, de manière irrévocable, pour ses salariés, au régime d’assurance chômage ».

Par ses dernières écritures reçues au greffe le 2 janvier 2026 et reprises oralement sans ajout ni retrait au cours des débats, l’URSSAF demande à la cour de :

— infirmer le jugement entrepris en ce qu’il a :

* dit que le syndicat est un établissement industriel,

* dit en conséquence qu’il peut valablement bénéficier de la réduction Fillon,

* annule le redressement de l’URSSAF portant sur la réduction Fillon,

* condamne l’URSSAF à payer au syndicat la somme de 1 500 euros au titre de l’article 1 500 euros du code de procédure civile,

* condamne l’URSSAF aux entiers dépens,

* déboute les parties de toute demande plus ample ou contraire,

Statuant à nouveau,

— déboute le syndicat de l’ensemble de ses demandes, fins et conclusions,

— confirmer le redressement notifié,

— valider la mise en demeure du 6 juillet 2015 pour un montant de 66 528 euros,

— condamner le syndicat à lui payer la somme de 66 528 euros, au titre des cotisations et majorations restant dues, sans préjudice du calcul des majorations de retard complémentaires,

— condamner le syndicat à lui régler la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile,

— condamner le syndicat aux entiers dépens.

Par ses dernières écritures reçues au greffe le 7 janvier 2026 et reprises oralement sans ajout ni retrait au cours des débats, le syndicat demande à la cour de :

— confirmer le jugement entrepris,

En conséquence,

— dire et juger qu’ayant adhéré en tant qu’EPIC, de par son statut, de manière irrévocable à l’assurance chômage, il entre dans le champ d’application de la réduction de charges sociales dite « Fillon » prévue à l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale,

— dire et juger qu’il a valablement appliqué la réduction précitée au titre des années 2012 et 2013 pour les montants respectifs de 25 539 euros et 33 057 euros,

— annuler en conséquence le redressement de l’URSSAF sur ce point tel que notifié par lettre d’observations du 13 janvier 2015,

Et partant,

— annuler la décision de la commission de recours amiable du 27 octobre 2015,

— confirmer la condamnation de l’URSSAF à lui verser la somme de 1 500 euros par application des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile pour la procédure de première instance,

— condamner l’URSSAF à lui verser la somme de 3 000 euros par application des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile pour la procédure devant la cour d’appel de renvoi,

— débouter l’URSSAF de l’ensemble de ses demandes,

— condamner l’URSSAF aux entiers dépens.

En application de l’article 455 du code de procédure civile, la cour se réfère, pour un plus ample exposé des prétentions et des moyens des parties, à leurs dernières conclusions sus-visées.

MOTIFS DE LA DÉCISION

Selon l’article 445 du code de procédure civile, après la clôture des débats, les parties ne peuvent déposer aucune note à l’appui de leurs observations, si ce n’est en vue de répondre aux arguments développés par le ministère public, ou à la demande du président dans les cas prévus aux articles 442 et 444.

Ici, la note en délibéré adressée au greffe par voie électronique le 28 janvier 2026 qui n’a pas été autorisée sera écartée des débats, ainsi que le sollicite l’appelante.

LE REDRESSEMENT RELATIF À LA RÉDUCTION FILLON : EMPLOYEURS ET SALARIES CONCERNES

L’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale relatif à la réduction générale des cotisations patronales sur les bas salaires en son alinéa II, dispose, dans ses versions successivement applicables au présent litige que :

'I.-Les cotisations à la charge de l’employeur au titre des assurances sociales et des allocations familiales qui sont assises sur les gains et rémunérations inférieurs au salaire minimum de croissance majoré de 60 %, font l’objet d’une réduction dégressive.

II. -Cette réduction est appliquée aux gains et rémunérations versés aux salariés au titre desquels l’employeur est soumis à l’obligation édictée par l’article L. 5422-13 du code du travail et aux salariés mentionnés au 3° de l’article L. 5424-1 du même code, à l’exception des gains et rémunérations versés par les particuliers employeurs.

Cette réduction n’est pas applicable aux gains et rémunérations versés par les employeurs relevant des dispositions du titre Ier du livre VII du présent code, à l’exception des employeurs relevant des régimes spéciaux de sécurité sociale des marins, des mines et des clercs et employés de notaires.(…)'.

L’article L. 5424-1, alinéa 3°, du Code du travail énumère parmi les bénéficiaires du régime d’assurance chômage 'les salariés relevant soit des établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales, soit des sociétés d’économie mixte dans lesquelles ces collectivités ont une participation majoritaire'.

L’article L. 5424-2 du même code énonce également que 'les employeurs mentionnés à l’article L. 5424-1 assurent la charge et la gestion de l’allocation d’assurance. Ceux-ci peuvent, par convention conclue avec l’institution mentionnée à l’article L. 5312-1, pour le compte de l’organisme mentionné à l’article L. 5427-1, lui confier cette gestion.

Toutefois, peuvent adhérer au régime d’assurance :

1° Les employeurs mentionnés au 2° de l’article L. 5424-1 ;

2° Par une option irrévocable, les employeurs mentionnés aux 3°, 4° et 6° de ce même article;

3° Pour leurs agents non titulaires, les établissements publics d’enseignement supérieur et les établissements publics à caractère scientifique et technologique ;

4° Pour les assistants d’éducation, les établissements d’enseignement mentionnés à l’article L. 916-1 du code de l’éducation.

Les entreprises de la branche professionnelle des industries électriques et gazières soumises au statut national du personnel des industries électriques et gazières, adhérentes, avant leur assujettissement au statut national, au régime d’assurance chômage prévu par les articles L. 5422-1 et suivants, ainsi que les entreprises en création sont considérées comme ayant exercé leur option irrévocable mentionnée au 2°.

Il se déduit de ces textes que la réduction générale des cotisations patronales sur les bas salaires ne s’applique aux rémunérations versées aux salariés des établissements publics que si deux conditions cumulatives sont remplies : tout d’abord, que l’employeur soit qualifié d’établissement public à caractère industriel et commercial et ensuite, que cet employeur ait adhéré au régime d’assurance chômage par une option irrévocable.

1 – Si l’URSSAF considère qu’au regard de l’arrêt de la Cour de cassation, il incombe liminairement au juge de vérifier la condition tenant à l’adhésion irrévocable, la cour rappelle que la Cour suprême a annulé l’arrêt de la cour d’appel de Grenoble, sauf en ce qu’il a déclaré recevable le recours du syndicat de sorte que, conformément à l’article 624 du code de procédure civile, la présente cour est saisie de l’entier litige.

Il importe donc à ce stade d’examiner si le syndicat répond à la qualification d’établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC).

La cour précise, comme le rappellent les parties, que la régie des domaines skiables de [V] est un service d’exploitation interne dépourvu de personnalité morale propre et doté de la seule autonomie financière, tandis que le [1] est la véritable entité juridique dotée de la personnalité morale.

Aux termes de l’article L. 5721-1 du code général des collectivités territoriales, le syndicat mixte est un établissement public.

Il est constant (CE, 16 novembre 1956, Union syndicale des industries aéronautiques) que la qualification d’un établissement public à caractère industriel et commercial suppose, pour être retenue, que trois critères cumulatifs soient remplis : le premier tenant à l’objet du service (les opérations auxquelles l’établissement se livre doivent être de même nature que celles auxquelles les entreprises privées pourraient se livrer) ; le second au mode de financement (le financement de l’organisme doit être assuré principalement par des redevances, c’est-à-dire des revenus directs générés par les prestations fournies aux usagers, et non par des subventions budgétaires), et le troisième aux modalités de fonctionnement (l’exploitation doit se faire selon les règles du droit privé, notamment en ce qui concerne le statut du personnel, les relations avec les salariés et la gestion administrative).

Ici, l’URSSAF, qui ne conteste pas formellement que la régie du syndicat mixte est gérée sous la forme d’un service public à caractère industriel et commercial, rappelle qu’elle n’est toutefois pas habilitée à qualifier le statut juridique d’un établissement public et qu’elle se réfère aux modalités déclaratives de l’établissement lors de sa création.

Elle estime ainsi qu’il appartient à l’établissement de rapporter la preuve qu’il relève de la qualification de l’EPIC au regard des critères posés par la jurisprudence, ce que ne fait pas le syndicat mixte. En outre, elle objecte, d’une part, que la cour administrative d’appel a retenu la qualification d’établissement public administratif (CAA Lyon, 6 mai 2019, n° 18LY003336) et, d’autre part, que l’établissement ne s’est jamais immatriculé au RCS du tribunal de commerce.

En réponse, le syndicat mixte soutient que la détermination du caractère d’EPIC n’appartient ni à l’URSSAF ni au cotisant, car elle est déterminée par la loi elle-même, et qu’à cet égard, par application de l’article L. 342-13 du code du tourisme qui encadre strictement le mode d’exploitation des domaines skiables et énumère les trois modes applicables, son exploitation répond à la définition légale de la régie gérée par une personne publique sous forme d’un service public à caractère industriel et commercial.

Il affirme qu’en tout état de cause, il remplit les conditions de l’EPIC telles que posées par la jurisprudence, ce qu’a retenu le premier juge et que n’a pas remis en cause la Cour de cassation dans son arrêt du 10 avril 2025.

La cour de céans retient que le syndicat doit être qualifié d’établissement public à caractère industriel et commercial.

Cette qualification découle d’abord directement de l’article L. 342-13 du code du tourisme, qui énumère de manière limitative les modes d’exploitation des domaines skiables. L’exploitation du [V] ne pouvant correspondre qu’à une régie par personne publique sous forme de service public industriel et commercial (et non de régie directe, ni d’entreprise sous convention), le Syndicat est un EPIC par détermination expresse du législateur.

En outre, il ne peut être contesté que l’objet de son activité consiste principalement en l’exploitation d’un domaine skiable avec remontées mécaniques et pistes de ski, ainsi qu’en des activités touristiques et de loisirs connexes, activités susceptibles d’être exercées ou concurrencées par des entreprises du secteur privé.

De plus, l’origine de ses ressources est principalement constituée des redevances perçues en contrepartie du service rendu et l’exploitation d’activités touristiques, l’URSSAF n’apportant pas la preuve d’un financement public ni d’une autre origine des recettes.

Enfin, le syndicat mixte établit que son mode de fonctionnement est comparable à celui d’une entreprise privée puisque l’ensemble de son personnel, à l’exception du directeur, relève du droit privé et du code du travail, et est soumis à la convention collective des remontées mécaniques et des domaines skiables.

Nonobstant l’absence d’immatriculation du syndicat mixte au RCS, le premier juge a donc justement qualifié le [1] d’établissement public à caractère industriel et commercial.

2 – La qualification d’EPIC, bien que démontrée, ne suffit pas à elle seule puisqu’il incombe au syndicat d’établir, en sus, qu’il a adhéré irrévocablement au régime d’assurance chômage durant la période 2012-2013, la cour devant opérer cette vérification au besoin d’office, selon la Cour de cassation.

L’URSSAF considère que le simple versement de cotisations à l’assurance chômage ne suffit pas à établir que l’adhésion au régime était irrévocable, dans la mesure où cette prise en charge n’est que l’effet de la conclusion d’une convention d’adhésion révocable entre le syndicat et l’URSSAF, à effet depuis le 5 mai 2011, et qu’en définitive, l’absence de démonstration par le syndicat mixte de son adhésion de manière irrévocable ne lui permet pas de prétendre à la réduction Fillon.

Le Syndicat mixte rétorque que l’adhésion d’un EPIC au régime d’assurance chômage est nécessairement irrévocable par principe, conformément à la lettre-circulaire Acoss n° 2012-0000063 du 24 mai 2012, en application de l’article L. 5424-1, 3°, du code du travail, ce que confirmerait aussi le livret UNEDIC 'Questions/réponses – L’assurance chômage des agents publics’ édité en 2021.

Il estime en outre que refuser de lui faire bénéficier de la réduction Fillon alors qu’il constitue un EPIC, qui fonctionne dans des conditions strictement identiques à toute entreprise de droit privé, constituerait une rupture d’égalité devant la loi.

La cour rappelle que selon l’article L. 5424-2, alinéa 2, du code du travail, les employeurs ayant la qualité juridique d’établissement public à caractère industriel et commercial 'peuvent adhérer au régime d’assurance [chômage] par une option irrévocable', ce qui constitue donc pour eux une simple faculté.

En outre, le syndicat mixte propose une lecture totalement erronée de la circulaire Acoss concernant l’adhésion des EPIC à l’assurance chômage, puisque cette circulaire indique en réalité que pour les adhésions irrévocables, 'il n’y a pas de contrat à signer entre le cotisant et l’URSSAF. Le cotisant doit manifester, par écrit, sa volonté d’adhérer de façon non équivoque au régime d’assurance chômage. L’employeur est informé de l’étendue et du caractère irrévocable de son adhésion à l’assurance chômage.

L’URSSAF doit, en revanche, s’assurer que ce dernier remplit les conditions d’adhésion irrévocable et vérifier que les conditions d’adhésion irrévocable définies par les articles L. 5424-1 et L. 5424-2 du Code du travail sont réunies.' (Page 4 de la lettre-circulaire)

Or, s’il démontre par des bulletins de salaires qu’il était effectivement affilié au régime d’assurance chômage pour certains salariés, aucune des pièces qu’il produit n’est en revanche suffisante pour justifier qu’il a adhéré de manière irrévocable au régime de l’assurance chômage pendant la période visée dans sa demande, soit du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2013, alors qu’il doit manifester son choix pour cette option par écrit.

Enfin, le simple versement de cotisations est compatible avec une adhésion révocable et si le syndicat verse aux débats le livret UNEDIC 2021 qui énonce que, pour les EPIC, seule l’adhésion irrévocable est possible, ce document, sans aucune portée normative, est en tout état de cause bien postérieure à la période du redressement.

En conséquence, force est de constater que le syndicat ne rapporte pas la preuve d’une manifestation de volonté d’adhérer de manière irrévocable au régime d’assurance chômage durant la période 2012-2013 et il s’en déduit qu’il ne remplissait pas les conditions pour bénéficier de la réduction Fillon. Le jugement sera donc infirmé en ses dispositions contraires.

LES DEMANDES ACCESSOIRES

La décision attaquée sera infirmée en ses dispositions relatives à l’article 700 du code de procédure civile et aux dépens.

L’abrogation, au 1er janvier 2019, de l’article R. 144-10 du code de la sécurité sociale a mis fin à la gratuité de la procédure en matière de sécurité sociale. Pour autant, pour les procédures introduites avant le 1er janvier 2019, le principe de gratuité demeure. En l’espèce, la procédure ayant été introduite en 2015, il n’y avait pas lieu de statuer sur les dépens.

Le syndicat, partie succombante, sera tenu au règlement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile, ainsi qu’aux dépens d’appel.

PAR CES MOTIFS :

La cour,

Infirme le jugement en ses dispositions soumises à la cour, sauf en ce qu’il déclare recevable le recours du [1],

Statuant à nouveau dans cette limite et y ajoutant,

Valide le chef de redressement n° 3 relatif à la 'réduction Fillon : employeurs et salariés concernés : règles détaillées',

Condamne le [1] à payer à l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales Rhône-Alpes la somme de 66 528 euros au titre des cotisations et majorations restant dues, sans préjudice du calcul des majorations de retard complémentaires,

Vu l’article 700 du code de procédure civile, rejette la demande du [1] et le condamne à payer en cause d’appel à l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales Rhône-Alpes la somme de 3 000 euros,

Dit n’y avoir lieu à condamnation aux dépens de première instance,

Condamne le [1] aux dépens d’appel.

LA GREFFIÈRE LA PRÉSIDENTE