COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE BORDEAUX

No 11BX01474

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M. Eric ROULET

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M^me Catherine Girault

Président

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M. Jean-Claude Pauziès

Rapporteur

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M. Nicolas Normand

Rapporteur public

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Audience du 12 novembre 2015

Lecture du 10 décembre 2015

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44-035-04

60-01-03-04

C NS

République Française

AU NOM DU PEUPLE Français

La cour administrative d’appel de Bordeaux

1^re Chambre

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. Roulet a demandé au tribunal administratif de Bordeaux l’annulation de la décision implicite par laquelle le préfet de la Gironde a refusé de mettre la commune de Langon en demeure de procéder à la remise en état d’un terrain lui appartenant, la condamnation de l’Etat et de la commune à lui verser une indemnité de 10 000 euros en réparation du préjudice causé par cette décision et à ce qu’il soit enjoint à la commune de remettre en état le terrain en litige.

Par un jugement n° 0502267 du 3 janvier 2008, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté cette demande.

Par un arrêt n° 08BX00618 du 18 mai 2009, la cour de céans a rejeté la requête de M. A contre le jugement du 3 janvier 2008 du tribunal administratif de Bordeaux

Par une décision n° 329899 du 10 juin 2011, enregistrée au greffe de la cour sous le n° 11BX01474, le Conseil d’Etat statuant au contentieux a, d’une part, annulé l’arrêt n° 08BX00618 du 18 mai 2009 et, d’autre part, renvoyé l’affaire devant la cour.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée au greffe de la cour le 3 mars 2008, et des mémoires complémentaires enregistrés après cassation le 7 septembre 2011, le 3 février 2015 et le 1^er octobre 2015, M. Eric A, représenté par M^e Hachet, puis M^e Galy, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 0502267 du 3 janvier 2008 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision implicite par laquelle le préfet de la Gironde a refusé de mettre la commune de Langon en demeure de procéder à la remise en état d’un terrain lui appartenant sur la commune de Preignac, à la condamnation de l’Etat et de la commune de Langon à lui verser une indemnité de 10 000 euros en réparation du préjudice causé par cette décision et à ce qu’il soit enjoint à la commune de remettre en état le terrain en litige ;

2°) d’annuler la décision implicite de rejet du préfet de la Gironde ;

3°) d’enjoindre à la commune de Langon sous astreinte de procéder à la remise en état des parcelles cadastrées section C130, C131, C132 et C133 ;

4°) de faire procéder avant dire droit à une expertise ayant pour objet de fixer la date à laquelle le site en litige a cessé d’être exploité et d’établir le caractère actif de ce site ;

5°) de condamner l’Etat et la commune de Langon à lui verser la somme de 20 000 euros en réparation du préjudice causé par leur inaction, avec les intérêts à compter du 3 mars 2008 ;

6°) de condamner la commune de Langon et l’Etat à lui verser la somme de 616 508,12 euros correspondant au coût de la remise en état de son terrain, assorties des intérêts légaux capitalisés à compter du 1^er octobre 2015 ;

7°) de condamner l’Etat et la commune de Langon à payer les frais d’expertise liquidés et taxés à la somme de 8 996,21 euros ;

8°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 600 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et à la charge de la commune de Langon une somme du même montant et au même titre.

Il soutient que :

— ni le préfet de la Gironde, ni la commune de Langon qui a été exploitante du site litigieux entre 1973 et 1983, ce qui situe la date de cessation d’exploitation plus de 6 ans après l’entrée en vigueur de la loi de 1976, n’ont apporté la preuve de ce que le site avait été placé par l’exploitant dans un état tel que ne soit susceptible de s’y manifester aucun danger ou inconvénient grave pour la commodité du voisinage, la santé, la salubrité et la sécurité publiques ;

— la commune de Langon doit remettre en état le site litigieux, à moins qu’elle ou le préfet de la Gironde n’apporte la preuve, par une expertise contradictoire avant dire droit à leurs frais avancés, de l’absence de dangers ou inconvénients graves pour la commodité du voisinage, la santé, la salubrité et la sécurité publiques ;

— les déchets ménagers poursuivent leur évolution pendant une très longue durée pouvant atteindre des décennies (30 à 50 ans) et la production de biogaz s’étend sur une très longue durée, pouvant atteindre 50 ans, ce qui provoque des nuisances olfactives, comme celles constatées en l’espèce, et peut entraîner une diminution des défenses immunitaires avec un risque accru de développer un cancer chez les riverains ;

— le principe de précaution en matière environnementale issu de l’article 5 de la Charte de l’Environnement de 2004, intégré au préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, impose aux autorités publiques la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ;

— en ne procédant pas à la remise en état du terrain, la commune de Langon et les services de l’Etat ont commis une illégalité qui a entraîné un préjudice qui sera indemnisé à hauteur de la somme de 20 000 euros, avec les intérêts à compter du 3 mars 2008 ;

— l’Etat et la commune de Langon doivent être condamnés à lui verser la somme de 616 508,12 euros correspondant aux frais de remise en état du site avec les intérêts et la capitalisation des intérêts à compter du 1^er octobre 2015.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 septembre 2011 et des mémoires complémentaires enregistrés le 16 janvier 2015, le 11 février 2015 et le 12 octobre 2015, la commune de Langon représentée par M^e Piquet, conclut au rejet de la requête, à ce que la cour ordonne la mise en cause de la commune de Preignac dans la présente instance, à ce que les frais de remise en état du terrain et les frais d’expertise soient partagés entre la commune de Langon, l’Etat et la commune de Preignac, et à la condamnation de M. Roulet à lui verser une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’obligation de remise en état d’un site ne s’impose qu’en cas de dangers ou inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité ou la salubrité publique, or, il n’est pas démontré que le site présente de tels inconvénients ;

— aucune mise en demeure de respecter les dispositions du code de l’environnement ne lui a été adressée et si tel avait été le cas, elle s’y serait conformée ;

— les travaux de mise en recouvrement de la décharge, qui ont déjà été effectués, ont permis de sécuriser le site ;

— la réglementation sur les déchets ménagers et assimilés n’existait pas à la date de l’utilisation du site litigieux et depuis 1974, le terrain litigieux n’est plus utilisé à titre de décharge ;

— elle est intervenue de bonne foi à la présente procédure alors que la décharge est située sur le territoire de la commune de Preignac ;

— des investigations complémentaires doivent être menées afin d’évaluer les éventuels dangers ou inconvénients de l’ancienne décharge ;

— le principe de précaution n’est pas applicable en l’absence de risque avéré ;

— la commune de Preignac doit être appelée dans la cause dès lors que la décharge est située sur le territoire de cette commune ; une mise en cause peut être demandée sans condition de délai y compris devant la cour administrative d’appel ;

Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire enregistrés au greffe de la cour le 21 octobre 2011 et le 28 octobre 2015, le ministre de l’écologie, du développement durable, et de l’énergie conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

— le site ne présente pas de dangers ou inconvénients portant atteinte aux intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement ;

— l’objectif de la remise en état ne peut consister dans un retour à l’état initial ou un degré de dépollution adapté au nouvel usage envisagé par M. Roulet, mais seulement dans la remise en état pour un usage comparable à celui de la dernière période d’exploitation ;

— le principe de précaution ne peut être invoqué en matière de décharges de déchets ménagers puisque les risques de dommages sont connus, prévenus et encadrés par la réglementation ; au demeurant, le risque de dangers graves n’est pas établi ;

— M. Roulet avait connaissance de l’usage du terrain lorsqu’il en a fait l’acquisition, en effet, la présence passée de la décharge était connue du voisinage, l’acte de vente fait état de la présence passée d’une gravière et le prix d’acquisition des parcelles était modeste compte tenu de la superficie du terrain ;

— le vendeur des parcelles litigieuses n’a pas respecté l’obligation d’information prévue à l’article L. 514-20 du code de l’environnement.

Par un arrêt en date du 10 mai 2012, la cour administrative d’appel de Bordeaux a ordonné, avant dire-droit, la réalisation d’une expertise.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative le 29 janvier 2015, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions de la commune de Langon tendant à la mise en cause de la commune de Preignac, qui, formulées pour la première fois en appel, présentent le caractère de conclusions nouvelles et comme telles irrecevables.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative le 5 octobre 2015, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur des moyens relevés d’office, tirés de l’irrecevabilité des conclusions de la commune de Langon tendant à la mise en cause de la commune de Preignac, en l’absence de production d’une délibération du conseil municipal précisant les cas dans lesquels le maire est habilité à agir en justice, de l’irrecevabilité des conclusions indemnitaires de M. Roulet dirigées contre la commune de Langon présentées après l’expiration du délai de recours contentieux en première instance et de l’irrecevabilité des conclusions de M. Roulet tendant à la condamnation de l’Etat et de la commune de Langon à lui verser la somme de 616 508,12 euros au titre des travaux de remise en état du site dès lors qu’elles excèdent le montant demandé en première instance.

Un mémoire présenté pour M. Roulet a été enregistré le 9 novembre 2015, postérieurement à la clôture d’instruction.

Vu :

— le rapport d’expertise enregistré au greffe de la cour le 13 juillet 2015 ;

— l’ordonnance du 1^er septembre 2015, par laquelle le président de la cour a taxé les frais de l’expertise réalisée par M. Jean Rémy Ferbos ;

— les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Charte de l’environnement ;

— le code de l’environnement ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Jean-Claude Pauziès,

— les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public,

— et les observations de M^e Galy représentant de M. Roulet, de M^e Piquet, représentant de la commune de Langon, et de M^e Chapenoire, représentant de la commune de Preignac.

Considérant ce qui suit :

1. M. Roulet a acquis en 1999 une ancienne gravière dont il dit avoir découvert en 2001 qu’elle avait été auparavant comblée par des déchets ménagers déposés notamment par la commune de Langon. Après avoir demandé en vain à cette commune de remettre le site en état, puis au préfet de mettre en demeure la commune d’y procéder, l’intéressé a saisi le juge administratif. M. Roulet relève appel du jugement n° 0502267 du 3 janvier 2008 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision implicite par laquelle le préfet de la Gironde a refusé de mettre la commune de Langon en demeure de procéder à la remise en état du terrain dont il est propriétaire, à la condamnation de l’Etat et de la commune à lui verser une indemnité de 10 000 euros en réparation du préjudice causé par cette décision et à ce qu’il soit enjoint à la commune de remettre en état le terrain en litige. Par arrêt avant dire droit en date du 10 mai 2012, la cour a ordonné une expertise et donné notamment mission à l’expert d’indiquer si, compte tenu de leur nature et de leur mode d’enfouissement, la présence des déchets emporte, à l’heure actuelle et dans l’avenir, compte tenu de la proximité de cours d’eau et d’habitations, des dangers ou des inconvénients, dont il précisera la nature, soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité et la salubrité publiques au sens de l’article L. 511-1 du code de l’environnement. Le rapport de l’expert a été déposé au greffe de la cour le 13 juillet 2015.

Sur la recevabilité de la demande :

2. Dans sa requête introductive d’instance, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Bordeaux le 13 juin 2005, M. Roulet demandait la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice. Dans un mémoire complémentaire enregistré au greffe du tribunal le 30 mars 2007, M. Roulet a demandé la condamnation de la commune de Langon à lui verser une somme identique. Ces conclusions, dirigées contre une autre personne publique, présentées plus de deux mois après l’introduction de la requête introductive d’instance, constituent une demande nouvelle et sont par suite irrecevables.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

3. L’article L. 511-1 du code de l’environnement prévoit que : « Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d’une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l’agriculture, soit pour la protection de la nature, de l’environnement et des paysages, soit pour l’utilisation rationnelle de l’énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique.(…) ». L’article L. 514-1 du même code dispose : « I.-Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, et lorsqu’un inspecteur des installations classées ou un expert désigné par le ministre chargé des installations classées a constaté l’inobservation des conditions imposées à l’exploitant d’une installation classée, le préfet met en demeure ce dernier de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé. (…) ». Aux termes de l’article R. 512-39-1 du même code, antérieurement codifié à l’article R. 512-74 : « I.-Lorsqu’une installation classée soumise à autorisation est mise à l’arrêt définitif, l’exploitant notifie au préfet la date de cet arrêt trois mois au moins avant celui-ci. Ce délai est porté à six mois dans le cas des installations visées à l’article R. 512-35.(…). II.- La notification prévue au I indique les mesures prises ou prévues pour assurer, dès l’arrêt de l’exploitation, la mise en sécurité du site. Ces mesures comportent, notamment : 1° L’évacuation des produits dangereux, et, pour les installations autres que les installations de stockage de déchets, gestion des déchets présents sur le site ; 2° Des interdictions ou limitations d’accès au site ; 3° La suppression des risques d’incendie et d’explosion ; 4° La surveillance des effets de l’installation sur son environnement. III.-En outre, l’exploitant doit placer le site de l’installation dans un état tel qu’il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 et qu’il permette un usage futur du site déterminé selon les dispositions des articles R. 512-39-2 et R. 512-39-3. ». Enfin, l’article R. 512-39-5 du code de l’environnement dispose : « Pour les installations ayant cessé leur activité avant le 1^er octobre 2005, le préfet peut imposer à tout moment à l’exploitant, par arrêté pris dans les formes prévues à l’article R. 512-31, les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1, en prenant en compte un usage du site comparable à celui de la dernière période d’exploitation de l’installation. ». En application de ces dispositions, l’ancien exploitant d’une décharge entrant dans les prévisions de ces articles du code de l’environnement, même s’il n’a pas été autorisé à l’exploiter, ou le cas échéant son ayant droit, est dans l’obligation de placer le site dans un état tel que ne soient susceptibles de s’y manifester aucun des dangers ou inconvénients susmentionnés et le préfet peut lui imposer des prescriptions à cette fin.

4. Il résulte de l’instruction, et notamment du rapport d’expertise, que les matériaux affleurant sur le terrain de M. Roulet sont des ordures ménagères enfouies sur une profondeur comprise entre 1,50 mètre et 3 mètres. L’expert n’a pas obtenu de documents explicitant les mesures prises par la commune de Langon, et en a déduit sans être contredit que la décharge avait été laissée à l’air libre et n’était que très sommairement recouverte de végétaux et de leur substrat. Les investigations réalisées ont permis de constater qu’il n’y avait pas de pollution de la couche de terre située en dessous des dépôts d’ordures et l’expert en déduit qu’il n’y a pas de danger pour les eaux souterraines, aucun produit toxique n’ayant été décelé. L’expert a ainsi écarté des risques pour la santé ou la salubrité publiques. En revanche, l’expert relève également que compte tenu du caractère superficiel des dépôts d’ordures, l’ancienne décharge présente des dangers pour la sécurité des personnes puisque les matériaux qui la composent, qui comportent bouteilles en verre et diverses ferrailles, sont facilement extractibles et peuvent être tranchants et contondants. Compte tenu de ces constats, qui ne sont pas remis en cause par les parties, la présence des déchets sur les parcelles de M. Roulet doit être regardée comme emportant des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la sécurité publique au sens de l’article L. 511-1 du code de l’environnement. Il suit de là que le préfet de la Gironde ne pouvait donc légalement refuser, dans le cadre de ses pouvoirs de police, de mettre la commune de Langon en demeure de remettre le site en état.

5. Compte tenu de ce qui précède, M. Roulet est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision implicite par laquelle le préfet de la Gironde a refusé de mettre la commune de Langon en demeure de procéder à la remise en état du terrain.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

6. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public (…) prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure, assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. ». En vertu de l’article R. 512-39-5 du code de l’environnement : « Pour les installations ayant cessé leur activité avant le 1^er octobre 2005, le préfet peut imposer à tout moment à l’exploitant, par arrêté pris dans les formes prévues à l’article R. 512-31, les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1, en prenant en compte un usage du site comparable à celui de la dernière période d’exploitation de l’installation. ».

7. Il résulte de l’instruction et notamment du rapport d’expertise que deux solutions peuvent être mises en œuvre pour traiter les déchets présents sur les parcelles de M. Roulet, le confinement sur site ou l’enlèvement des déchets du site. Si l’expert déconseille le confinement au motif qu’il risquerait de créer une butte inesthétique et de faire obstacle à tout usage futur du terrain par M. Roulet, ces considérations sont étrangères aux objectifs des dispositions précitées du code de l’environnement. Il ressort de son rapport que la solution du confinement des déchets, moins onéreuse et dont l’Etat souligne dans son dire à l’expert qu’elle est régulièrement mise en œuvre dans les décharges d’ordures ménagères, suffit à sécuriser le site au regard des seules préoccupations du code de l’environnement. Dans ces conditions, il y a lieu d’enjoindre au préfet de la Gironde de prescrire, dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt, à la commune de Langon de procéder au confinement des déchets laissés dans le terrain appartenant à M. Roulet, sous le contrôle de l’inspection des installations classées.

Sur les conclusions indemnitaires :

8. M. Roulet demande la condamnation de l’Etat à lui verser une indemnité de 20 000 euros en réparation du préjudice causé par la décision implicite du préfet de la Gironde, en invoquant l’indisponibilité de sa propriété et la carence de l’administration. M. Roulet n’apporte toutefois aucune précision sur les éventuels projets qu’il n’aurait pu entreprendre en raison de la présence du dépôt d’ordures litigieux, alors au demeurant que la remise en état du site pour respecter les prescriptions du code de l’environnement n’impose pas que les déchets soient retirés de sa propriété. La carence fautive de l’administration est donc seulement à l’origine d’un préjudice lié aux multiples démarches qu’il a engagées et aux troubles subis dans ces conditions d’existence, dont il sera fait une juste appréciation en condamnant l’Etat à verser à M. Roulet la somme de 2 000 € tous intérêts échus. Par contre, et dès lors qu’aux termes du présent arrêt, l’obligation de remise en état du site n’incombe pas à M. Roulet, ses conclusions tendant à la condamnation de l’Etat et de la commune de Langon à lui verser la somme de 616 508,12 euros correspondant aux frais de remise en état du site ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les conclusions de la commune de Langon :

9. Les conclusions de la commune de Langon tendant à ce que la commune de Preignac soit mise en cause dans la présente instance, et partage la charge des frais de remise en état du site et des frais d’expertise, qui n’ont pas été soumises aux premiers juges, ont le caractère de conclusions nouvelles en appel et sont, par suite, irrecevables.

Sur les frais d’expertise :

10. Il y a lieu de mettre à la charge définitive de l’Etat et de la commune de Langon, à hauteur de 50 % chacun, les frais de l’expertise taxés et liquidés à la somme de 8 966,21 euros par ordonnance du président de la cour en date du 1^er septembre 2015.

Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

11. Ces dispositions font obstacle à ce que M. Roulet, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à la commune de Langon. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat et de la commune de Langon la somme de 1 000 euros chacun au bénéfice de M. Roulet en application de ces mêmes dispositions.

décide :

Article 1^er : Le jugement n° 0502267 du 3 janvier 2008 du tribunal administratif de Bordeaux et la décision implicite par laquelle le préfet de la Gironde a refusé de mettre la commune de Langon en demeure de procéder à la remise en état des parcelles appartenant à M. Roulet sont annulés.

Article 2 : L’Etat est condamné à verser à M. Roulet la somme de 2 000 euros, tous intérêts compris.

Article 3 : Il est enjoint au préfet de la Gironde de prescrire, dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt, à la commune de Langon de procéder au confinement des déchets.

Article 4 : Les frais de l’expertise taxés et liquidés à la somme de 8 966,21 euros sont mis à la charge de l’Etat et de la commune de Langon, à hauteur de 50 % chacun.

Article 5 : L’Etat et la commune de Langon verseront à M. Roulet la somme de 1 000 euros chacun au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 6 : Les conclusions de la commune de Langon tendant à la mise en cause de la commune de Preignac sont rejetées.

Article 7 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 8 : Le présent arrêt sera notifié à M. Roulet, à la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, au préfet de la Gironde, à la commune de Langon et à la commune de Preignac. Copie en sera adressée à l’expert M. Ferbos.

Délibéré après l’audience du 12 novembre 2015 à laquelle siégeaient :

M^me Catherine Girault, président,

M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,

M. Paul-André Braud, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 10 décembre 2015.

Le rapporteur, Le président,

Jean-Claude PAUZIÈS Catherine GIRAULT

Le greffier,

Delphine CÉRON

La République mande et ordonne à la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie en ce qui la concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition certifiée conforme.

Le greffier,

Delphine CÉRON