Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B A a demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle la communauté d’agglomération de Pau Béarn Pyrénées a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) en tant qu’elle classe les parcelles lui appartenant sur la commune de Sendets en zone agricole.

Par un jugement n° 2000400 du 30 décembre 2022, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 2 mars 2023 et 15 janvier 2024, M. A, représenté par M^e Leplat, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 30 décembre 2022 ;

2°) d’annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle la communauté d’agglomération de Pau Béarn Pyrénées a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal et en tant qu’elle classe les parcelles en litige lui appartenant sur la commune de Sendets en zone A ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération de Pau Béarn Pyrénées la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— il justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir et sa requête est recevable ;

— les modalités de la concertation n’ont pas été définies et n’ont pas été respectées, en méconnaissance des dispositions des articles L. 103-2 et L. 300-2 du code de l’urbanisme, dès lors que les mesures de concertation mises en œuvre n’ont porté que sur celles définies par la communauté d’agglomération de Pau Béarn Pyrénées ;

— c’est à tort que le tribunal a écarté comme inopérant le moyen tiré de ce que les conseillers communautaires n’ont pas été destinataires d’une note de synthèse avant la séance du 31 mai 2018 au cours de laquelle les orientations du projet d’aménagement et de développement durable ont fait l’objet d’un débat ;

— la délibération du 19 décembre 2019 méconnait les dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, les conseillers communautaires n’ayant pas été suffisamment informés sur le projet de PLUi ;

— le classement des parcelles lui appartenant est entaché d’erreur de fait et d’erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire enregistré le 7 décembre 2023, la communauté d’agglomération Pau Béarn Pyrénées, représentée par la SCP Bouyssou et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. A en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— le moyen tiré de l’absence de définition des modalités de la concertation est inopérant ;

— les moyens soulevés sont infondés.

Par une ordonnance du 2 février 2024, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat.

Un mémoire produit par M^e Leplat pour M. A a été enregistré le 1er février 2025.

Par un courrier du 26 mai 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions du requérant tendant à l’annulation totale de la délibération du conseil communautaire de la communauté d’agglomération de Pau Béarn Pyrénées du 19 décembre 2019 dès lors que ce sont des conclusions nouvelles en appel.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Carine Farault ;

— les conclusions de M. Sébastien Ellie, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Dunyach, représentant la communauté d’agglomération Pau Béarn Pyrénées.

Considérant ce qui suit :

1. Le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Pau Béarn Pyrénées (CAPBP) a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal, couvrant le territoire des communes membres de cet établissement public de coopération intercommunale, par une délibération du 19 décembre 2019. M. A relève appel du jugement du 30 décembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette délibération en tant qu’elle classe les parcelles lui appartenant, sur la commune de Sendets, en zone agricole.

Sur les conclusions tendant à l’annulation totale de la délibération du 19 décembre 2019 :

2. Les conclusions tendant à l’annulation totale de la délibération du 19 décembre 2019 de la communauté d’agglomération Pau Béarn Pyrénées ont été présentées pour la première fois en appel. Par suite, elles sont irrecevables.

Sur les conclusions d’annulation de la délibération en tant qu’elle classe les parcelles lui appartenant en zone non constructible :

En ce qui concerne la légalité externe de la délibération du 19 décembre 2019 :

S’agissant de la régularité de la procédure d’adoption de la délibération :

Quant à l’information des conseillers communautaires :

3. Aux termes des dispositions de l’article L. 153-12 du code de l’urbanisme, dans sa version alors en vigueur : « Un débat a lieu au sein de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables mentionné à l’article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l’examen du projet de plan local d’urbanisme () ».

4. Aux termes respectivement des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicables à l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l’article L. 5211-1 de ce code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal./ Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l’ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur () » et « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ».

5. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n’ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

6. En premier lieu, il résulte des dispositions de l’article L. 153-12 du code de l’urbanisme précitées que le projet d’aménagement et de développement durables, s’il doit faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour d’une séance de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale pour y être débattu, n’est pas soumis à une délibération. Par suite, le moyen, tiré de ce qu’il n’est pas établi que la note explicative de synthèse relative au projet d’aménagement et de développement durables aurait été adressée aux conseillers communautaires en violation des dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, doit être écarté comme étant inopérant. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier, en particulier du procès-verbal de la séance du 31 mai 2018, que les conseillers communautaires ont été régulièrement convoqués le 25 mai 2018 et qu’un débat s’est tenu sur les orientations générales du PADD.

7. En second lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les conseillers communautaires n’auraient pas été suffisamment informés sur le projet de PLUi, dans des conditions leur permettant de remplir normalement leur mandat et d’adopter le document d’urbanisme par la délibération en cause du 19 décembre 2019. Il ressort ainsi des pièces du dossier et notamment de la convocation versée au dossier, que la communauté d’agglomération a régulièrement convoqué les conseillers communautaires le 13 décembre 2019, précisé l’ordre du jour, et produit le projet de la délibération attaquée. Le projet de délibération pouvait faire office de note de synthèse et contenait l’ensemble des éléments nécessaires aux conseillers communautaires pour délibérer sur ce sujet, en particulier les étapes de la procédure, les objectifs poursuivis par la collectivité, le parti d’aménagement retenu, les modalités de la concertation, la synthèse des consultations et de la concertation réalisée et les conclusions de l’enquête publique au regard des observations émises par le public. Il ne ressort pas des pièces du dossier que certains conseillers communautaires auraient sollicité des informations ou documents complémentaires qui ne leur auraient pas été communiqués. Le moyen soulevé ne peut donc qu’être écarté.

Quant aux modalités de la concertation :

8. En premier lieu, aux termes de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme : « Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L’élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme () ». Les dispositions de l’article L. 103-3 du même code dispose : « Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : / () / 2° L’organe délibérant () de l’établissement public () ».

9. Selon l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable au litige, une délibération prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l’article L. 103-3 du même code. Aux termes de l’article L. 600-11 du code de l’urbanisme : « Les documents d’urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l’article L. 103-3 ont été respectées ».

10. Le moyen tiré de l’illégalité de la délibération prescrivant l’adoption ou la révision du plan local d’urbanisme qui porte, d’une part, sur les objectifs, au moins dans leurs grandes lignes, poursuivis par la commune en projetant d’élaborer ou de réviser ce document d’urbanisme et, d’autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants et les associations locales ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoqué contre la délibération approuvant le plan local d’urbanisme. En revanche, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l’élaboration ou la révision du document d’urbanisme sont invocables à l’occasion d’un recours contre le plan local d’urbanisme approuvé. Un vice affectant la procédure de concertation n’est de nature à entacher d’irrégularité la procédure d’élaboration du projet de plan local d’urbanisme que s’il a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la délibération approuvant le projet ou s’il a privé le public d’une garantie.

11. Par ailleurs, aux termes de l’article L.153-9 du code de l’urbanisme : « I.- L’établissement public de coopération intercommunale mentionné au 1° de l’article L. 153-8 peut achever toute procédure d’élaboration ou d’évolution d’un plan local d’urbanisme ou d’un document en tenant lieu, engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu’elle est issue d’une fusion ou du transfert de cette compétence. Lorsque la procédure a été engagée par une commune, l’accord de celle-ci est requis. L’établissement public de coopération intercommunale se substitue de plein droit à la commune ou à l’ancien établissement public de coopération intercommunale dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence. II.- L’établissement public de coopération intercommunale mentionné au I de l’article L. 153-6 peut également délibérer pour étendre à la totalité de son territoire une procédure d’élaboration ou de révision, en application du 1° de l’article L. 153-31, d’un plan local d’urbanisme intercommunal engagée avant la date du transfert de cette compétence, de la modification de son périmètre ou de sa création, y compris lorsque celle-ci résulte d’une fusion. Cette possibilité est ouverte si le projet de plan local d’urbanisme intercommunal n’a pas été arrêté. Cette délibération précise, s’il y a lieu, les modifications apportées aux objectifs définis dans la délibération initiale et expose les modalités de concertation complémentaires prévues. Cette délibération est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. Un débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables est organisé au sein du nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent, dans les conditions prévues à l’article L. 153-12, avant l’arrêt du projet de plan local d’urbanisme intercommunal étendu à l’ensemble de son territoire. / L’établissement public de coopération intercommunale peut, dans les mêmes conditions qu’au premier alinéa du présent II, fusionner deux ou plusieurs procédures d’élaboration ou de révision de plans locaux d’urbanisme intercommunaux () ».

12. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 11 mars 2016, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a décidé de fusionner la communauté d’agglomération de Pau Pyrénées avec la communauté de communes de Miey de Béarn et la communauté de communes Gave et Coteaux en excluant certaines communes membres de ces deux derniers établissements publics de coopération intercommunale, créant ainsi la nouvelle CAPBP. Celle-ci a prescrit l’élaboration d’un PLUi par une délibération du 16 mars 2017. Si la communauté d’agglomération, en application des dispositions de l’article L. 153-9 du code de l’urbanisme, devait, le cas échéant, reprendre les modalités de la concertation fixées par les anciens établissements public de coopération intercommunale et décider de mesures complémentaires pour les territoires non encore concernés par le projet de PLUi, il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que la communauté de communes Gave et Coteaux aurait, antérieurement à l’arrêté du 11 mars 2016, engagé une procédure d’élaboration d’un PLUi. Dans ces conditions, le requérant ne peut utilement soutenir que les modalités de la concertation n’ont pas été définies conformément aux dispositions citées au point 11.

13. En deuxième lieu, contrairement aux allégations du requérant, le bilan de la concertation, adopté par une délibération du 28 mars 2019, a été mis à la disposition du public et figurait au dossier d’enquête publique.

14. En dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier et n’est en outre pas soutenu, que les modalités de la concertation prescrites n’auraient pas été respectées.

15. Il suit de là que le moyen tiré de ce que les modalités de la concertation n’ont pas été définies et n’ont pas été respectées, en méconnaissance des dispositions des articles L. 103-2 et L. 300-2 du code de l’urbanisme, doit être écarté.

En ce qui concerne l’erreur de fait et l’erreur manifeste d’appréciation dans le classement des parcelles appartenant au requérant :

16. Aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ». Aux termes de l’article L. 151-9 de ce code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Aux termes de l’article R. 151-22 du même code : « Les zones agricoles sont dites » zones A « . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ». Il résulte de ces dispositions qu’une zone agricole, dite « zone A » du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

17. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d’utilisation du sol, de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

18. Les parcelles cadastrées section DC nos 60, 87 et 32 sur la commune de Sendets, appartenant à M. A, anciennement classées en zone A, ont été maintenues en zone A par le PLUi. Il ressort des pièces du dossier et du site Geoportail, accessible tant au juge qu’aux parties, que les trois parcelles nos 32, 60 et 87, respectivement de 34 878 m2, 19 865 m2 et 10 767 m2, vierges de toute construction, se situent au sud de la rue de la Castagnère, en dehors des tissus urbanisés constitués définis par le rapport de présentation du PLUi. Elles ouvrent, de toutes parts, vers un secteur à vocation essentiellement agricole et ne constituent pas une dent creuse, contrairement à ce que soutient le requérant, par le fait que quelques parcelles disséminées dans ce vaste secteur rural à l’extérieur du bourg de la commune, supportent des constructions. En outre, le requérant ne peut utilement soutenir que ces parcelles auraient dû être classées en zone urbaine dès lors qu’il appartient seulement au juge administratif de s’assurer que le classement retenu n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation, et non de vérifier qu’un autre classement était possible. Au regard des objectifs poursuivis par le PLUi, consistant notamment à renforcer l’urbanisation dans les zones déjà urbanisées et à protéger les espaces agricoles et naturels de l’extension de l’urbanisation, les auteurs du PLUi n’ont commis ni d’erreur de fait ni d’erreur manifeste d’appréciation en classant ces parcelles en zone A, l’ensemble de la zone présentant un réel potentiel agronomique.

19. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande d’annulation de la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle la CAPBP a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal, en tant qu’elle classe les parcelles lui appartenant en zone A. Ses conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte doivent être rejetées par voie de conséquence.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CAPBP, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande le requérant à ce titre. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. A la somme de 800 euros à verser à la CAPBP sur le fondement de ces mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : M. A versera la somme de 800 euros à la communauté d’agglomération Pau Béarn Pyrénées en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et à la communauté d’agglomération Pau Béarn Pyrénées.

Copie en sera adressée pour information au préfet des Pyrénées-Atlantiques.

Délibéré après l’audience du 17 juin 2025 où siégeaient :

M^me Fabienne Zuccarello, présidente,

M. Nicolas Normand, président-assesseur,

M^me Carine Farault, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juillet 2025.

La rapporteure,

Carine Farault

La présidente,

Fabienne Zuccarello

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.