Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association réunionnaise interprofessionnelle de la pêche et de l’aquaculture (ARIPA) a demandé au tribunal administratif de La Réunion d’annuler la décision du 30 avril 2021 par laquelle le préfet de La Réunion a prononcé la déchéance de son droit à subvention et lui a demandé le remboursement de la somme de 68 066, 64 euros perçue au titre du plan de compensation des surcoûts de l’année 2014, financé par le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Par un jugement n° 2100837 du 12 février 2024, le tribunal administratif de La Réunion a annulé cette décision en raison du fait qu’elle est fondée sur le motif principal tiré de l’absence d’écrêtement des demandes de compensation, pour les mesures production, à hauteur des déclarations de pêche, et a enjoint au préfet de La Réunion de réexaminer la situation de l’ARIPA dans un délai de trois mois à compter de la notification de ce jugement.

Procédure devant la cour :

Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire enregistrés les 15 avril et 28 mai 2024, la ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la souveraineté alimentaire demande à la cour d’annuler ce jugement du tribunal administratif de La Réunion et de rejeter la demande de première instance de l’ARIPA.

Elle soutient que :

 – le moyen tiré de l’erreur de droit accueilli par le tribunal n’est pas fondé ;

 – les autres moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 9 mai 2025, l’ARIPA, représentée par M^e Magnaval, conclut au rejet de la requête et demande, par la voie de l’appel incident, l’annulation du jugement du tribunal administratif de La Réunion du 12 février 2024 en tant qu’il rejette le surplus de ses conclusions. L’ARIPA demande également que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

 – c’est à bon droit que les premiers juges ont retenu le moyen tiré de l’erreur de droit ;

 – la décision du 30 avril 2021 se fonde sur une règle de droit nouvelle non opposable et appliquée de manière rétroactive qui ne découle d’aucun texte européen et méconnaît les règles du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche et le principe d’égalité ;

 – le motif secondaire tiré de la présentation de factures non acquittées est entaché d’erreur de droit ; en l’absence de cadre méthodologique national, l’administration avait validé la possibilité d’établir l’acquittement des factures par la production d’extraits du grand livre comptable ;

 – le motif secondaire tiré de la présentation de quantités à la compensation dont l’origine n’a pas pu être vérifiée sur le journal de bord électronique ou les notes de vente est matériellement inexact ;

 – l’extrapolation du taux d’erreur est illégale et constitue une règle nouvelle qui ne pouvait être appliquée rétroactivement.

Par une ordonnance du 12 mai 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 2 juin 2025 à 12 heures.

L’ARIPA a produit un mémoire enregistré, le 7 avril 2026, postérieurement à la clôture de l’instruction, qui n’a pas été communiqué.

Par une lettre du 23 avril 2026, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions présentées par l’ARIPA, par la voie de l’appel incident, tendant à ce que la cour infirme le jugement en ce qu’il a écarté une partie des moyens qu’elle avait soulevés, cette association n’ayant pas intérêt à critiquer les motifs du jugement qui, par son dispositif, fait intégralement droit à ses conclusions tendant à l’annulation de la décision du préfet de La Réunion prononçant la déchéance partielle de son droit à subvention et lui demandant le remboursement d’une partie de cette subvention.

L’ARIPA a présenté des observations sur ce moyen d’ordre public relevé d’office le 28 avril 2026, qui ont été communiquées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le règlement (CE) n° 1224/2009 du Conseil du 20 novembre 2009 instituant un régime communautaire de contrôle afin d’assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche ;

 – le règlement (UE) n°1303/2013 du 17 décembre 2013 du Parlement européen et du Conseil ;

 – le règlement (UE) n°508/2014 du 15 mai 2014 du Parlement européen et du Conseil ;

 – le règlement délégué (UE) n° 480/2014 du 3 mars 2014 de la Commission ;

 – le règlement délégué (UE) 2015/1970 du 8 juillet 2015 de la Commission ;

 – la décision de la Commission n° C (2015) 8863 du 3 décembre 2015 ;

 – la décision de la Commission n° C (2015) 9570 du 18 décembre 2015 ;

 – le décret n° 2016-126 du 8 février 2016 ;

 – le décret n° 2016-279 du 8 mars 2016 ;

 – l’arrêté du 8 mars 2016 pris en application du décret n° 2016-279 du 8 mars 2016 fixant les règles nationales d’éligibilité des dépenses des programmes européens pour la période 2014-2020 ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M. Gueguein,

 – les conclusions de M. Duplan, rapporteur public,

 – et les observations de M^e Magnaval, représentant l’association réunionnaise interprofessionnelle de la pêche et de l’aquaculture (ARIPA).

Considérant ce qui suit :

1. L’association réunionnaise interprofessionnelle de la pêche et de l’aquaculture (ARIPA) a déposé, le 16 décembre 2014, une demande d’aide au titre du régime pour la compensation des surcoûts de l’année 2014, financée par le fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP). Le 14 juillet 2016, le préfet de La Réunion et l’ARIPA ont conclu une convention relative à l’attribution d’une aide financière du FEAMP pour la mise en œuvre du plan de compensation des surcoûts de La Réunion au titre de l’année 2014, à hauteur de 4 526 857,26 euros. Le paiement de l’aide a été effectué le 16 juin 2017 pour un montant de 4 502 340,71 euros. À la suite d’un contrôle effectué par la commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC), un rapport d’audit provisoire a été transmis par un courrier du 27 juillet 2018 à l’ARIPA qui y a répondu par une note d’observations le 15 septembre 2018. Un rapport d’audit définitif a été transmis à l’ARIPA par un courrier du 22 octobre 2018. Par un courrier du 27 août 2020, le directeur de la mer sud océan indien a informé l’ARIPA qu’en raison des conclusions de ce rapport, une décision de déchéance de droit lui serait adressée. Par une décision du 30 avril 2021, le préfet de La Réunion a demandé à l’ARIPA de rembourser la somme de 68 066,64 euros, correspondant aux sommes indûment perçues au titre du plan de compensation des surcoûts de l’année 2014, en raison des anomalies constatées. Le ministre de l’agriculture relève appel du jugement du 12 février 2024 par lequel le tribunal administratif de La Réunion a annulé cette décision du préfet de La Réunion du 30 avril 2021 en tant qu’elle est fondée sur le motif principal tiré de l’absence d’écrêtement des demandes de compensation, pour les mesures production, à hauteur des déclarations de pêche, et a enjoint au préfet de La Réunion de réexaminer la situation de l’ARIPA dans un délai de trois mois à compter de la notification de ce jugement. L’ARIPA demande, par la voie de l’appel incident, l’annulation de ce jugement en tant qu’il rejette le surplus de ses demandes.

Sur la recevabilité de l’appel incident :

2. Les appels formés contre les jugements des tribunaux administratifs ne peuvent tendre qu’à l’annulation ou à la réformation du dispositif du jugement attaqué. Par suite, n’est pas recevable, quels que soient les motifs retenus par les premiers juges, l’appel dirigé contre un jugement qui, par son dispositif, fait intégralement droit aux conclusions de la demande qu’avait présentée l’appelant en première instance.

3. L’ARIPA conteste, par la voie de l’appel incident, le jugement par lequel le tribunal administratif de La Réunion a, à sa demande, annulé la décision du 30 avril 2021 par laquelle le préfet de La Réunion a prononcé la déchéance de son droit à subvention et lui a demandé le remboursement de la somme de 68 066,64 euros perçue au titre du plan de compensation des surcoûts de l’année 2014, financé par le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), et a enjoint au préfet de La Réunion de réexaminer sa situation dans un délai de trois mois à compter de la notification de ce jugement. Contrairement à ce que soutient l’ARIPA, qui n’avait pas présenté de conclusions à fin d’injonction, l’article 1er du jugement attaqué, qui énonce que cette décision est annulée et l’article 2 de ce même jugement, qui enjoint au préfet de La Réunion de procéder à un réexamen de sa situation, doivent être regardés comme ayant entièrement fait droit aux conclusions de la demande dont le tribunal était saisi même si l’annulation de la décision du 30 avril 2021 est prononcée en tant qu’elle est fondée sur le motif principal tiré de l’absence d’écrêtement des demandes de compensation, pour les mesures production, à hauteur des déclarations de pêche. Dès lors, les conclusions d’appel incident ne sont pas recevables.

Sur le bien-fondé du moyen retenu par le tribunal :

4. D’une part, aux termes de l’article 1er du règlement n° 508/2014 du Parlement et du Conseil du 15 mai 2014 relatif au fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche : « Objet – Le présent règlement définit des mesures financières de l’Union pour la mise en œuvre : a) de la politique commune de la pêche (PCP) (…) ». Aux termes de l’article 5 de ce règlement : " Objectifs – Le FEAMP contribue à la réalisation des objectifs suivants: a) promouvoir une pêche et une aquaculture qui soient compétitives, durables sur les plans environnemental et économique et socialement responsables; b) favoriser la mise en œuvre de la PCP; c) promouvoir un développement territorial équilibré et solidaire des zones tributaires de la pêche et de l’aquaculture; d) encourager l’élaboration et la mise en œuvre de la PMI de l’Union de manière à compléter la politique de cohésion et la PCP. / La poursuite de ces objectifs n’entraîne pas d’augmentation de la capacité de pêche « . Aux termes de l’article 70 de ce règlement : » 1. Le FEAMP peut soutenir la compensation des surcoûts que subissent les opérateurs lors de la pêche, de l’élevage, de la transformation et de l’écoulement de certains produits de la pêche et de l’aquaculture provenant des régions ultrapériphériques visées à l’article 349 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. / 2. Chacun des États membres concernés établit, pour les régions qui sont visées au paragraphe 1, la liste des produits de la pêche et de l’aquaculture, ainsi que les quantités correspondantes, qui sont éligibles au bénéfice de la compensation. / 3. Lorsqu’ils établissent la liste et les quantités visées au paragraphe 2, les États membres tiennent compte de tous les facteurs pertinents, notamment la nécessité d’assurer la pleine conformité de la compensation avec les règles de la PCP. (…) « . Aux termes de l’article 72 du même règlement : » 1. Les États membres concernés soumettent à la Commission un plan de compensation pour chaque région visée à l’article 70, paragraphe 1. Ce plan comprend la liste et les quantités de produits de la pêche et de l’aquaculture et le type d’opérateurs visés à l’article 70, le niveau de compensation visé à l’article 71 et l’autorité de gestion visée à l’article 97. La Commission adopte des actes d’exécution énonçant sa décision d’approuver ou non ces plans de compensation. (…). ". Les plans de compensation des surcoûts élaborés par la France ont été approuvés par la Commission européenne par une décision n° C (2015) 9570 du 18 décembre 2015. Le décret n° 2016-126 du 8 février 2016, le décret n° 2016-279 du 8 mars 2016 et l’arrêté du 8 mars 2016 pris en application du décret n° 2016-279 du 8 mars 2016 ont précisé la mise en œuvre de ce programme. Enfin, les cadres méthodologiques nationaux rédigés en octobre 2016 et en avril 2019 par la Direction des pêches maritimes et de l’aquaculture ont précisé la méthodologie employée pour l’instruction des demandes d’aide au titre des plans de compensation des surcoûts.

5. D’autre part, aux termes de l’article 2 du règlement (CE) n° 1224/2009 du Conseil du 20 novembre 2009 instituant un régime communautaire de contrôle afin d’assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche : « 1. Le présent règlement s’applique à toutes les activités relevant de la politique commune de la pêche qui sont exercées sur le territoire des États membres ou par des navires de pêche communautaires ou, sans préjudice de la responsabilité principale de l’État du pavillon, par des ressortissants des États membres (…) ». Aux termes de l’article 7 de ce règlement : « Autorisation de pêche : 1. Un navire de pêche communautaire opérant dans les eaux communautaires n’est autorisé à exercer des activités de pêche spécifiques que si celles-ci sont indiquées dans une autorisation de pêche valable lorsque les pêcheries ou zones de pêche où ces activités sont autorisées : a) font l’objet d’un régime de gestion de l’effort de pêche (…) ». Aux termes de l’article 14 du même règlement " Établissement et transmission du journal de pêche / 1. Sans préjudice des dispositions spécifiques contenues dans les plans pluriannuels, le capitaine de chaque navire de pêche de l’Union d’une longueur hors tout de 10 mètres au moins tient un journal de pêche des activités, en indiquant expressément, pour chaque sortie de pêche, toutes les quantités de chaque espèce capturées et conservées à bord supérieures à 50 kg en équivalent-poids vif. Le seuil de 50 kg s’applique dès que les captures d’une espèce dépassent 50 kg. / 2. Le journal de pêche visé au paragraphe 1 comporte en particulier les informations suivantes : / (…) f) les quantités estimées de chaque espèce en kilogrammes, exprimées en équivalent-poids vif ou, le cas échéant, le nombre d’individus, y compris les quantités ou individus de taille inférieure à la taille minimale de référence de conservation applicable, dans une mention séparée ; / (…). La tolérance autorisée dans les estimations consignées dans le journal de bord des quantités en kilogrammes de poisson détenu à bord est de 10 % pour toutes les espèces. (…) « . Aux termes de l’article 15 de ce règlement : » 1. Les capitaines de navires de pêche M5 de l’Union d’une longueur hors tout de 12 mètres au moins enregistrent sous forme électronique les informations visées à l’article 14 et les transmettent par voie électronique à l’autorité compétente de l’État membre du pavillon au moins une fois par jour. / 2. Les capitaines de navires de pêche M5 de l’Union d’une longueur hors tout de 12 mètres au moins communiquent les informations visées à l’article 14 à la demande de l’autorité compétente de l’État membre du pavillon et transmettent en tout état de cause les données pertinentes du journal de pêche après la dernière opération de pêche et avant l’entrée dans le port (…) « . Aux termes de l’article 23 dudit règlement : » 1. Sans préjudice des dispositions spécifiques contenues dans les plans pluriannuels, le capitaine d’un navire de pêche M5 de l’Union d’une longueur hors tout de 10 mètres au moins, ou son représentant, remplit une déclaration de débarquement indiquant expressément toutes les quantités de chaque espèce débarquée. / (…) / c) les quantités de chaque espèce, en poids de produit exprimé en kilogrammes, ventilées par type de présentation des produits, ou, le cas échéant, le nombre d’individus, y compris les quantités ou les individus de taille inférieure à la taille minimale de référence de conservation applicable, dans une mention séparée ; (…) « . Aux termes de l’article 24 du même règlement : » 1. Le capitaine d’un navire de pêche M5 de l’Union d’une longueur hors tout de 12 mètres au moins, ou son représentant, enregistre sous forme électronique les informations visées à l’article 23 et les transmet par voie électronique à l’autorité compétente de l’État membre du pavillon dans un délai de vingt-quatre heures après la fin de l’opération de débarquement. (…) ".

6. Enfin, aux termes de l’article 1er du règlement d’exécution (UE) n° 404/2011 de la Commission du 8 avril 2011 portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1224/2009 du Conseil instituant un régime communautaire de contrôle afin d’assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche : « Le présent règlement établit les modalités d’application du système de contrôle de l’Union européenne mis en place par le règlement de contrôle ». Aux termes de l’article 36 de ce règlement : « Exigence d’un système d’enregistrement et de communication électroniques sur les navires de pêche de l’UE / 1. Sans préjudice de l’article 39, paragraphe 4, du présent règlement, un navire de pêche de l’UE soumis à l’établissement et à la transmission électroniques du journal de pêche, de la déclaration de transbordement et de la déclaration de débarque ment conformément aux articles 15, 21 et 24 du règlement de contrôle n’est pas autorisé à quitter le port s’il n’est pas équipé d’un système d’enregistrement et de communication électroniques pleinement opérationnel installé à bord (…) ».

7. Une décision qui a pour objet l’attribution d’une subvention constitue un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire. Toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu’elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d’octroi, qu’elles aient fait l’objet d’une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu’elles découlent implicitement mais nécessairement de l’objet même de la subvention. Il en résulte que les conditions mises à l’octroi d’une subvention sont fixées par la personne publique au plus tard à la date à laquelle cette subvention est octroyée. Quand ces conditions ne sont pas respectées, en tout ou partie, le retrait ou la réduction de la subvention peuvent intervenir sans condition de délai.

8. Il ressort des dispositions précitées du règlement (CE) n°1224/2009 du Conseil du 20 novembre 2009 et de son règlement d’exécution (UE) n°404/2011 de la Commission du 8 avril 2011 qu’afin d’assurer le respect des normes de la politique commune de la pêche, qui vise à l’exploitation durable des ressources halieutiques, a été notamment mis en place un dispositif assurant la traçabilité des produits de la pêche qui repose en particulier sur le contrôle de l’utilisation des possibilités de pêche par la traçabilité des volumes de poissons pêchés déclarés dans les journaux de pêche, à savoir selon les cas, la fiche de pêche, le journal de pêche, le journal de bord électronique (JBE), et les volumes de poissons déclarés lors des opérations de débarquement. Pour les bateaux d’une longueur hors tout de plus de dix mètres, cette traçabilité repose sur les déclarations faites en mer sur le JBE.

9. Il ressort des pièces du dossier que le préfet de La Réunion et l’ARIPA ont conclu le 14 juillet 2016 une convention relative à l’attribution d’une aide financière, financée par le FEAMP, pour la mise en œuvre du plan de compensation des surcoûts de La Réunion au titre de l’année 2014, pour un montant de 4 526 857,26 euros. Dès lors, l’ARIPA pouvait se prévaloir d’une situation juridiquement constituée à compter de la signature de cette convention, qui fixe les conditions de versement de l’aide et le montant de l’aide à laquelle elle pouvait prétendre. Le paiement de l’aide a eu lieu le 24 novembre 2017 pour un montant de 4 502 340,71 euros. Lors des opérations d’audit des opérations du PCS pour 2014, les agents de la CICC ont notamment constaté, sur une partie des opérations contrôlées, que les volumes de poissons pêchés déclarés au titre des mesures de compensation des surcoûts dépassaient, au-delà de la marge de 10% prévue au point 3 de l’article 14 du règlement n° 1224/2009, le volume de poisson déclaré au titre du contrôle des règles de la politique de la pêche. Estimant que la détermination des volumes de poissons servant au calcul des aides ne pouvait diverger des quantités déclarées au titre de la politique commune de la pêche, le préfet de La Réunion a estimé que les opérations reposant sur un volume de pêche supérieur à 110% des volumes déclarés en mer sur les JBE constituaient des anomalies et, par une décision du 30 avril 2021, il a ordonné à l’ARIPA de reverser une partie de l’aide perçue, à hauteur de 68 066, 64 euros, en se fondant sur le motif principal tiré de l’absence d’écrêtement des demandes de compensation, pour les mesures production, à hauteur des déclarations de pêche.

10. Toutefois, l’alignement des volumes de poissons pêchés servant à déterminer le montant des aides aux surcoûts, opposé par les services d’audit et de contrôle en 2018 et figurant dans une fiche annexée à un courrier adressé à l’ARIPA le 13 janvier 2020, a été édictée postérieurement à la conclusion de la convention du 21 décembre 2016. Si le ministre soutient que l’alignement des volumes de poissons pêchés utilisés pour calculer le montant des plans de compensation des surcoûts sur les volumes de pêche déclarés au titre de la politique commune de la pêche résulte des dispositions du règlement (CE) n° 1224/2009 citées au point 8, ces dispositions, qui ont seulement pour objet de fixer les obligations déclaratives des pêcheurs dans le cadre de la politique commune de la pêche, n’ont pas pour objet de régir les modalités de calcul du montant de l’aide versée au titre des plans de compensation des surcoûts financés par le FEAMP. Par suite, alors que l’ARIPA pouvait se prévaloir d’une situation juridiquement constituée à compter de la signature de la convention le 14 juillet 2016, en se fondant sur le motif tiré de l’absence d’écrêtement à hauteur des déclarations de pêche, le préfet de La Réunion a appliqué une règle nouvelle et a méconnu le principe de non rétroactivité des actes administratifs.

11. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a annulé sa décision en date du 30 avril 2021.

Sur les frais liés au litige :

12. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions de l’ARIPA présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : La requête du ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire est rejetée.

Article 2 : Les conclusions d’appel incident de l’ARIPA sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l’association réunionnaise interprofessionnelle de la pêche et de l’aquaculture et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Copie sera adressée au préfet de La Réunion.

Délibéré après l’audience du 30 avril 2026 à laquelle siégeaient :
M^me Butéri, présidente de chambre,
M. Gueguein, président assesseur,
M^me Gaillard, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mai 2026.

Le rapporteur,

S. GUEGUEIN La présidente,

K. BUTÉRI

La greffière,

A. DETRANCHANT

La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

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N° 24BX00957