Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me C B a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler l’arrêté n° 2017-I-1114 du 19 septembre 2017 déclarant d’utilité publique la création d’une réserve foncière sur le secteur « Gimel » à Grabels au profit de l’établissement public foncier d’Occitanie.

Par un jugement n° 1705437 du 30 avril 2019, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 29 juin 2019, et un mémoire, enregistré le 4 mai 2021, M^me B, représentée par M^e E, de la SCP SVA, demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 30 avril 2019 ;

2°) d’annuler l’arrêté n° 2017-I-1114 du 19 septembre 2017 déclarant d’utilité publique la création d’une réserve foncière sur le secteur « Gimel » à Grabels au profit de l’établissement public foncier d’Occitanie ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté attaqué, qui a été précédé d’un dossier d’enquête publique simplifié, méconnaît les articles R. 112-4 et R. 112-5 du code l’expropriation pour cause d’utilité publique dès lors que le projet d’aménagement était suffisamment établi à la date de l’arrêté attaqué ;

— la constitution d’une réserve foncière ne présentait aucun caractère d’urgence ;

— l’anticipation d’une réserve foncière est dépourvue d’utilité publique ;

— la décision contestée est entachée d’un détournement de procédure.

Par un mémoire enregistré le 29 juin 2020, l’établissement public foncier d’Occitanie, représenté par M^e A, de la SELARL Parme Avocats, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de M^me B au versement de la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 mai 2021, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me D,

— les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public,

— et les observations de M^e F, substituant M^e E, représentant

M^me B.

Une note en délibéré, produite pour M^me B, a été enregistrée le 26 mai 2021.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 12 décembre 2016, le conseil municipal de la commune de Grabels a approuvé le projet de création d’une réserve foncière correspondant au secteur « Gimel » situé dans la commune et autorisé le maire de la commune à saisir le préfet de l’Hérault « en vue de l’ouverture d’une enquête publique visant à la déclaration d’utilité publique des acquisitions foncières nécessaires à la réalisation du projet de futur éco-quartier sur le secteur Gimel », au bénéfice de l’établissement public foncier d’Occitanie, autorisé par une convention d’anticipation foncière signée le 8 septembre 2016 entre lui-même, la commune de Grabels et la métropole Montpellier Méditerranée Métropole à acquérir à l’amiable, par préemption et par voie d’expropriation, les terrains nécessaires à la réalisation du projet. Après enquête publique, qui s’est tenue du 6 juin au 7 juillet 2017, le préfet de l’Hérault, par arrêté du 19 septembre 2017, a déclaré d’utilité publique la constitution d’une réserve foncière dans le secteur « Gimel », au profit de l’établissement public foncier d’Occitanie. M^me B, propriétaire d’un terrain cadastré section AA n°1 du territoire de la commune de Grabels, dans le département de l’Hérault, relève appel du jugement du 30 avril 2019 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la régularité de la composition du dossier d’enquête publique :

2. Aux termes de l’article L. 221-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « L’État, les collectivités locales, ou leurs groupements y ayant vocation, les syndicats mixtes et les établissements publics mentionnés aux articles L. 321-1 et L. 324-1, les bénéficiaires des concessions d’aménagement mentionnés à l’article L. 300-4, les sociétés publiques définies à l’article L. 327-1 et les grands ports maritimes sont habilités à acquérir des immeubles, au besoin par voie d’expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d’une action ou d’une opération d’aménagement répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 ». L’article L. 300-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige, dispose que : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / L’aménagement, au sens du présent code, désigne l’ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d’une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l’alinéa précédent et, d’autre part, à assurer l’harmonisation de ces actions ou de ces opérations () ».

3. Il résulte de ces dispositions que les personnes publiques concernées peuvent légalement acquérir des immeubles par voie d’expropriation pour constituer des réserves foncières, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle la procédure de déclaration d’utilité publique est engagée, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si le dossier d’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique fait apparaître la nature du projet envisagé, conformément aux dispositions du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

4. Il ressort des pièces du dossier, et en particulier de la notice explicative jointe au dossier d’enquête préalable à l’enquête publique, que la commune de Grabels poursuit depuis le 29 janvier 2009 au moins, date à laquelle a été créé par arrêté préfectoral une zone à aménagement différé (ZAD) dans la zone, un projet d’aménagement urbain dans le secteur dit « Gimel ». Le plan local d’urbanisme (PLU) de la commune, valant révision du plan d’occupation des sols (POS), adopté par délibération du conseil municipal du 7 octobre 2013, a classé le secteur « Gimel », zone d’une surface de 19 hectares située à proximité immédiate de la ville de Montpellier, composée à majorité de terrains nus et à proximité de la ligne de tramway, en zone à urbaniser pour réaliser un programme mixte d’habitats, d’équipements publics et d’activités de commerce et services, ceci en conformité avec le document d’orientations générales (DOG) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de l’agglomération de Montpellier, qui désignait la zone comme secteur prioritaire d’extension urbaine à haute valeur paysagère. Les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) du PLU prévoient la réalisation dans ce secteur de 800 logements, de deux équipements publics, l’un scolaire, l’autre culturel à partir d’un bâtiment déjà existant et présentant un intérêt patrimonial, ainsi que différentes activités de commerce et de service. Un plan indique les emplacements possibles de ces différents aménagements ainsi que des espaces paysagers. Il ressort de ce qui vient d’être rappelé comme de l’ensemble des pièces du dossier que le projet d’aménagement ainsi poursuivi par la commune de Grabels, consistant en un ensemble d’équipements publics et d’habitats, dont 30 % de logements sociaux et intermédiaires, dans un futur quartier écologique, est au nombre des projets d’aménagements prévus par les dispositions des articles L. 300-1 et L. 221-1 du code de l’urbanisme, susceptibles de donner lieu à la création de réserves foncières par la voie de l’expropriation, alors même que les caractéristiques dudit projet n’étaient pas toutes définies à la date d’engagement de la procédure de déclaration d’utilité publique.

5. Aux termes de l’article R. 112-4 du code l’expropriation pour cause d’utilité publique : " Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d’ouvrages, l’expropriant adresse au préfet du département où l’opération doit être réalisée, pour qu’il soit soumis à l’enquête, un dossier comprenant au moins : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le plan général des travaux ; 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; 5° L’appréciation sommaire des dépenses. « . L’article R. 112-5 du même code dispose que : » Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de l’acquisition d’immeubles, ou lorsqu’elle est demandée en vue de la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’urbanisme importante et qu’il est nécessaire de procéder à l’acquisition des immeubles avant que le projet n’ait pu être établi, l’expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu’il soit soumis à l’enquête, un dossier comprenant au moins : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; 4° L’estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser. ".

6. Un dossier d’enquête publique simplifié, en application des dispositions précitées de l’article R. 112-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, a été constitué par la commune et le commissaire enquêteur, désigné lors de l’ouverture de l’enquête publique par arrêté préfectoral du 15 mai 2017, a rendu un avis favorable à la création de la réserve foncière, qui a été déclarée d’utilité publique par arrêté du 19 septembre 2017. La requérante soutient, toutefois, que l’utilité publique du projet ne pouvait être reconnue sur la base d’un dossier d’enquête publique simplifié dès lors que le projet était suffisamment établi à la date à laquelle a été demandée l’ouverture de l’enquête publique et que la constitution d’une telle réserve foncière ne présentait aucun caractère d’urgence, en l’absence d’une quelconque pression foncière sur la zone concernée. Elle fait valoir, en effet, que contrairement à ce que soutient la commune, d’une part, aucun mouvement spéculatif n’est observable ni prévisible dans la zone, son périmètre étant soumis à un droit de préemption urbain institué par une délibération du conseil de la métropole de Montpellier du 26 mai 2016, d’autre part, que la maîtrise de l’urbanisation est assurée par le PLU, dont les articles 1er et 2 interdisent toute construction dans la zone, enfin, que la commune n’établit aucune nécessité de préserver la sensibilité environnementale et paysagère du site, composé en majeure partie de grands espaces non bâtis.

7. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier qu’alors même que le projet d’aménagement est ancien, que la commune a tenté d’user de son droit de préemption pour acquérir les mêmes parcelles dans le cadre de la réalisation d’une ZAD en 2009 et que la révision du POS en 2013 a confirmé cette orientation d’aménagement, le projet d’aménagement n’était, à date de l’enquête publique ouverte par arrêté du 15 mai 2017, défini que dans ses grandes lignes, rappelées au point 4. Ainsi, l’étude du programme des travaux et des caractéristiques principales des ouvrages de la zone n’était pas suffisamment avancée pour que le projet puisse être regardé comme établi au sens des dispositions de l’article R. 112-5 du code de l’urbanisme précitées.

8. La circonstance qu’en octobre 2018, le projet était défini, notamment quant à la nature des équipements publics et au bilan financier, ainsi qu’il ressort de la délibération du conseil municipal du 8 octobre 2018, soit près de deux ans après la demande d’enquête publique, est sans incidence sur cette appréciation, pas davantage que ne l’est l’avis d’appel public à la concurrence pour la réalisation de l’étude d’impact du projet, en date du 9 janvier 2017, qui ne suppose pas l’existence préalable d’un projet suffisamment défini, ou encore la mention de la possibilité de réaliser le projet sous forme de zone d’aménagement concerté (ZAC) dans la délibération du conseil municipal de Grabels du 12 juillet 2016.

9. En second lieu, les dispositions rappelées au point 5 n’imposent nullement à la collectivité souhaitant constituer une réserve foncière de justifier d’une situation d’urgence pour requérir l’expropriation des terrains nécessaires à la réalisation de ce projet, dès lors qu’elle justifie de la réalité d’un projet d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article

L. 300-1 du code de l’urbanisme, comme c’est le cas en l’espèce, ainsi qu’il ressort du point 4.

10. En outre, d’une part, il ressort des pièces du dossier et notamment de la notice explicative jointe au dossier d’enquête publique que la commune présente un déficit de logements, en particulier sociaux, dans un contexte de progression démographique importante et que le secteur de Gimel est la seule zone foncière pouvant accueillir le projet au regard de sa surface. D’autre part, eu égard à la situation stratégique des lieux, en limite de Montpellier, à la disponibilité des terrains nus et peu bâtis et à la proximité avec le tramway, à la haute valeur paysagère du secteur et alors que la création du secteur en ZAD, caduque à la date à laquelle a été engagée la procédure préalable à la demande de déclaration d’utilité publique de la réserve foncière, n’avait pas permis d’obtenir l’objectif poursuivi de maîtrise du foncier dans le secteur, compte tenu de l’importance et de la complexité de l’opération, la constitution d’une réserve foncière permettant l’acquisition des immeubles présentait un caractère nécessaire à la réalisation du projet non encore établi.

11. Enfin, la circonstance que l’enquête parcellaire, préalable à l’engagement de la procédure d’expropriation, n’avait toujours pas été engagée à la date d’introduction de la requête d’appel est sans incidence sur la légalité de l’arrêté litigieux, dès lors que la constitution d’une réserve foncière a pour seul objectif de s’assurer la maîtrise foncière des immeubles concernés, et non de procéder immédiatement à la réalisation du projet.

12. Il résulte de ce qui précède que la commune pouvait, sans méconnaître ses obligations légales et réglementaires, présenter un dossier d’enquête publique simplifié, n’imposant pas la production d’un plan général des travaux et des caractéristiques principales des ouvrages les plus importants, et non de celles de l’article R. 112-4 du même code. Dès lors, le moyen tiré de l’irrégularité de la procédure suivie doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de la déclaration d’utilité publique :

13. Une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d’ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l’environnement, et l’atteinte éventuelle à d’autres intérêts publics qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente.

14. Ainsi qu’il a été dit au point 4, le projet d’aménagement du secteur « Gimel » est au nombre des projets définis par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme et a pour objectif la réalisation, notamment, d’un programme de construction de logements rendu nécessaire tant par la pression démographique de la commune que par son déficit de logements sociaux, associés à la réalisation d’équipements publics et au développement d’activités nécessitées par ce nouveau foyer de population, tout en préservant l’environnement paysager de cet espace. Il présente donc, ce qui n’est, au demeurant, pas contesté, un intérêt public, lequel s’attache au projet d’aménagement lui-même, et non à la constitution d’une réserve foncière pour en permettre la réalisation, laquelle est justifiée dès lors qu’elle répond aux critères définis par les articles L. 221-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme.

En ce qui concerne le détournement de procédure allégué :

15. En se bornant à soutenir que la déclaration d’utilité publique contestée a pour seul objet de faire obstacle à la formation de recours contentieux par les propriétaires concernés en les privant d’un dossier d’enquête publique complet, ce qui est, en tout état de cause, démenti par les recours exercés par les propriétaires des terrains situés dans la zone concernée par la procédure, M^me B n’établit pas que l’arrêté attaqué est entaché d’un détournement de procédure.

16. Il résulte de tout ce qui précède que M^me B n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Sur les conclusions relatives aux frais de l’instance :

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque au titre des frais non compris dans les dépens exposés par la requérante. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions de l’établissement public foncier d’Occitanie tendant à l’application des dispositions de cet article.

DECIDE :

Article 1^er : La requête de M^me B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l’établissement public foncier d’Occitanie sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me C B, à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à l’établissement public foncier d’Occitanie.

Copie en sera adressée au préfet de l’Hérault.

Délibéré après l’audience du 25 mai 2021, où siégeaient :

' M. Badie, président,

' M. d’Izarn de Villefort, président assesseur,

' M^me D, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 juin 2021.