Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et M^me A… B… ont demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler l’arrêté du 2 mars 2021 par lequel le préfet du Morbihan a approuvé le tracé modifié de la servitude de passage des piétons le long du littoral de la commune de Belz ainsi que la décision de rejet de leur recours gracieux.

Par un jugement n° 2104807 du 29 septembre 2023, le Tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 30 novembre 2023 M. et M^me A… B…, représentés par M^e Rouhaud, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 29 septembre 2023 ;

2°) d’annuler l’arrêté du 2 mars 2021 par lequel le préfet du Morbihan a approuvé le tracé modifié de la servitude de passage des piétons le long du littoral de la commune de Belz, ainsi que la décision de rejet de leur recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de l’État le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l’arrêté contesté méconnait les dispositions de l’article L. 103-3 du code de l’urbanisme, dès lors qu’aucun acte administratif n’a défini les modalités de la concertation et les objectifs poursuivis ; aucun acte administratif n’a tiré le bilan de la concertation ni n’a été annexé à l’enquête publique ;

- cet arrêté méconnait les dispositions de l’article L. 134-2 du code des relations entre le public et l’administration, dès lors que le dossier d’enquête publique ne comportait pas une évaluation complète des incidences du projet sur l’avifaune et que le mémoire en réponse déposé par le bureau d’études TBM environnement en décembre 2019, qui ne permet pas de pallier les insuffisances relevées par le commissaire enquêteur, n’ont pas été portées à la connaissance de ce dernier et du public au cours de l’enquête ;

- les évaluations des incidences du projet sur la zone Natura 2000 sont insuffisantes ;

- l’arrêté contesté est entaché d’erreur d’appréciation et méconnait les dispositions des articles L. 121-32 et R. 121-13 du code de l’urbanisme, dès lors que le tracé retenu est de nature à compromettre la conservation d’un site à protéger pour des raisons écologiques et qu’il aurait dû être suspendu sur l’ensemble de l’anse de Kerguen, notamment sur la pointe de Ninézur ;

- l’arrêté contesté est entaché d’un détournement de procédure dès lors que le projet de servitude vise en réalité à permettre la création d’un itinéraire de grande randonnée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 septembre 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par M. et M^me A… B… ne sont pas fondés.

Un mémoire, présenté par M. et M^me A… B…, représentés par M^e Rouhaud, a été enregistré le 8 novembre 2024 à 11 heures 55 et n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Hannoyer,

- les conclusions de M^me Ody, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Vautier, substituant M^e Rouhaud, représentant M. et M^me A… B….

Considérant ce qui suit :

Une servitude de passage des piétons le long du littoral sur le territoire de la commune de Belz (Morbihan) a été instituée par un arrêté du préfet du Morbihan du 29 octobre 1991. Le tracé de cette servitude a été partiellement annulé par un arrêt n° 97NT00292 rendu le 6 octobre 1999 par la cour administrative de Nantes. Par un arrêté du 2 mars 2021 portant sur les sections de ce tracé dont la légalité n’avait pas été remise en cause, le préfet du Morbihan a approuvé des modifications du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétons le long du littoral et des suspensions de la servitude sur la commune de Belz afin d’assurer la continuité du cheminement des piétons le long du littoral. M. et M^me A… B… sont propriétaires de plusieurs parcelles cadastrées section B nos 58, 59, 60, 930 et 1541, situées sur la côte ouest de l’anse de Kerguen, à Belz. Les intéressés ont saisi le préfet du Morbihan d’un recours gracieux tendant au retrait de l’arrêté du 2 mars 2021. Cette demande a été rejetée par le préfet le 21 juillet 2021 et M. et M^me A… B… ont demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler l’arrêté préfectoral du 2 mars 2021, ensemble la décision de rejet de leur recours gracieux. Ils relèvent appel du jugement du 29 septembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le moyen tiré de l’irrégularité d’une concertation :

Aux termes de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme : « Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L’élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme ; 2° La création d’une zone d’aménagement concerté ; 3° Les projets et opérations d’aménagement ou de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d’affecter l’environnement, au sens de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, ou l’activité économique, dont la liste est arrêtée par décret en Conseil d’Etat ;4° Les projets de renouvellement urbain. ». Aux termes de l’article L. 103-3 dudit code : « Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : 1° L’autorité administrative compétente de l’Etat lorsque la révision du document d’urbanisme ou l’opération sont à l’initiative de l’Etat ; (…) ». Aux termes de l’article L. 103-4 du même code : « Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l’importance et des caractéristiques du projet, au public d’accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l’autorité compétente. ».

Il ressort de ces dispositions que la procédure de modification de la servitude de passage des piétons le long du littoral n’est pas soumise à la procédure de concertation qu’elles prévoient. En outre, si le préfet a mis en place une concertation en constituant un comité de pilotage et en organisant une réunion publique et des rendez-vous avec les propriétaires des parcelles grevées par la servitude litigieuse, il ne ressort pour autant pas des pièces du dossier qu’il aurait entendu soumettre la modification du tracé de la servitude à la procédure de concertation prévue par les dispositions précitées. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le caractère suffisant de l’enquête publique et de l’étude des incidences sur la zone Natura 2000 :

D’une part, aux termes de l’article L. 121-31 du code de l’urbanisme : « Les propriétés privées riveraines du domaine public maritime sont grevées sur une bande de trois mètres de largeur d’une servitude destinée à assurer exclusivement le passage des piétons. ». Aux termes de l’article L. 121-32 du même code : « L’autorité administrative compétente de l’Etat peut, par décision motivée prise après avis de la ou des communes intéressées et au vu du résultat d’une enquête publique (…) : 1° Modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude, afin, d’une part, d’assurer, compte tenu notamment de la présence d’obstacles de toute nature, la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, d’autre part, de tenir compte des chemins ou règles locales préexistants. Le tracé modifié peut grever exceptionnellement des propriétés non riveraines du domaine public maritime ; 2° A titre exceptionnel, la suspendre. ». Aux termes de l’article L. 134-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L’enquête publique a pour objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration d’une décision administrative. Les observations et propositions recueillies au cours de l’enquête sont prises en considération par l’administration compétente avant la prise de décision. » Et aux termes de l’article R. 121-20 du même code : « L’enquête mentionnée aux articles R. 121-16 et R. 121-19 a lieu dans les formes prévues par le chapitre IV du titre III du livre Ier du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions particulières édictées aux articles R. 121-21 et R. 121-22. ».

D’autre part, aux termes de l’article R. 121-16 du code de l’urbanisme : « En vue de la modification, par application du 1o de l’article L. 121-32, du tracé ainsi que, le cas échéant, des caractéristiques de la servitude, le chef du service maritime adresse au préfet, pour être soumis à enquête, un dossier qui comprend;  1o Une notice explicative exposant l’objet de l’opération prévue;  2o Le plan parcellaire des terrains sur lesquels le transfert de la servitude est envisagé, avec l’indication du tracé à établir et celle de la largeur du passage;  3o La liste par communes des propriétaires concernés par le transfert de la servitude, dressée à l’aide d’extraits des documents cadastraux délivrés par le service du cadastre ou à l’aide des renseignements délivrés par le conservateur des hypothèques au vu du fichier immobilier, ou par tous autres moyens;  4o L’indication des parties de territoire où il est envisagé de suspendre l’application de la servitude, notamment dans les cas mentionnés à l’article R. 121-13, ainsi que les motifs de cette suspension, et celle des parties de territoire où le tracé de la servitude a été modifié par arrêté préfectoral en application de l’article R. 121-12. ».

Et aux termes de l’article L. 414-4 du code de l’environnement : « I.- Lorsqu’ils sont susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l’objet d’une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après « Evaluation des incidences Natura 2000 » : 1° Les documents de planification (…) 2° Les programmes ou projets d’activités, de travaux, d’aménagements, d’ouvrages ou d’installations ; 3° Les manifestations et interventions dans le milieu naturel ou le paysage.(…). III. – Sous réserve du IV bis, les documents de planification, programmes ou projets ainsi que les manifestations ou interventions soumis à un régime administratif d’autorisation, d’approbation ou de déclaration au titre d’une législation ou d’une réglementation distincte de Natura 2000 ne font l’objet d’une évaluation des incidences Natura 2000 que s’ils figurent : (…) 2° Soit sur une liste locale, complémentaire de la liste nationale, arrêtée par l’autorité administrative compétente. (…). ». L’arrêté du préfet de la région Bretagne du 18 mai 2011 fixant la liste locale des documents de planification, programmes, projets, manifestations et interventions soumis à évaluation d’incidences Natura 2000 soumet à évaluation l’institution, la modification ou la suspension des servitudes de passage piétonnier sur le littoral, notamment dans le périmètre d’un site inscrit sur la liste actualisée des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique atlantique en application de l’alinéa 2 de l’article 4 de la directive 92/43/CEE du conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, ou désignés en zones spéciales de conservation en application de l’alinéa 4 du même article. Le site de la Ria d’Etel constitue un site d’importance communautaire pour la région biogéographique atlantique ainsi qu’une zone spéciale de conservation. Les modifications et suspension litigieuses du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétons le long du littoral sur le territoire de la commune de Belz devaient donc faire l’objet d’une évaluation de leurs incidences.

Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une évaluation d’incidences ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative.

Il ressort tout d’abord des pièces du dossier que si le projet de servitude piétonne a été conduit sur le territoire de plusieurs communes riveraines de la Ria d’Etel, les enquêtes publiques concernant ce projet ont été organisées séparément pour chaque commune. Les enquêtes publiques concernant la servitude piétonne grevant les parcelles situées sur le territoire des communes de Landaul et de Landevant se sont tenues du 2 au 22 mai 2018 sur le territoire de ces dernières, et celle concernant la servitude piétonne grevant les parcelles situées sur le territoire de la commune de Belz s’est tenue du 3 au 21 juin 2019 concernant le secteur de la pointe de Kerio au Pont-Lorois.

Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que l’évaluation des incidences repose sur des inventaires de terrain, qui ont été conduits par le bureau d’études TBM environnement, lequel a privilégié une approche géographique des incidences en sélectionnant les secteurs les plus sensibles, correspondant aux espaces où le niveau de fréquentation des oiseaux d’eau en hiver par vasière sur le littoral de Belz est élevé. Ce bureau d’études a identifié trois secteurs dans lesquels la fréquentation simultanée des randonneurs et des oiseaux était susceptible de générer un dérangement particulièrement important et nuisible pour ces derniers. Les anses de Pen Mané Braz, Pont Carnac et Kerguen font l’objet d’une description détaillée portant sur la fréquentation des espèces présentes en hiver et l’utilisation fonctionnelle du site et une carte répertorie et localise les espèces présentes ainsi que le degré de vulnérabilité de la zone. Il ressort des éléments complémentaires apportés par ce bureau d’études en décembre 2019 que la baisse de la fréquentation du sentier par les randonneurs en période hivernale n’atténue pas nécessairement l’impact de cette activité anthropique sur l’avifaune dès lors que durant cette saison de nombreuses populations d’oiseaux gagnent ces quartiers d’hivernage au climat plus clément et où les ressources alimentaires sont disponibles toute l’année, les oiseaux s’exposant ainsi plus facilement à la proximité des randonneurs, aussi peu nombreux soient-ils. S’agissant des inventaires réalisés, au cours de 24 journées de prospections de terrain ainsi que de 12 passages spécifiques, des cartes complémentaires identifiant les points d’observation et d’écoute de l’avifaune attestent d’une répartition tout au long du linéaire de sentier. A cet égard, la seule circonstance que le bureau d’études TBM environnement ait entendu, par son mémoire en réponse de décembre 2019, apporter des éléments de réponse aux conclusions de l’enquête publique, n’est pas de nature à nuire à l’information de l’ensemble des personnes intéressées par l’opération, ni de nature à exercer une influence sur les résultats de cette enquête.

Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de l’insuffisance de l’étude des incidences sur la zone Natura 2000 et de l’insuffisance du dossier d’enquête publique doivent être écartés.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 121-32 et R. 121-13 du code de l’urbanisme :

Aux termes de l’article L. 121-32 du code de l’urbanisme  : « L’autorité administrative compétente de l’Etat peut, par décision motivée prise après avis de la ou des communes intéressées et au vu du résultat d’une enquête publique réalisée conformément au chapitre IV du titre III du livre Ier du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions particulières prévues par le présent code : 1° Modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude, afin, d’une part, d’assurer, compte tenu notamment de la présence d’obstacles de toute nature, la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, d’autre part, de tenir compte des chemins ou règles locales préexistants. Le tracé modifié peut grever exceptionnellement des propriétés non riveraines du domaine public maritime ; 2° A titre exceptionnel, la suspendre. ». Et aux termes de l’article R. 121-13 du même code : « A titre exceptionnel, la servitude de passage longitudinale peut être suspendue, notamment dans les cas suivants : 1° Lorsque les piétons peuvent circuler le long du rivage de la mer grâce à des voies ou passages ouverts au public ; 2° Si le maintien de la servitude de passage fait obstacle au fonctionnement soit d’un service public, soit d’un établissement de pêche bénéficiaire d’une concession, soit d’une entreprise de construction ou de réparation navale ; 3° A l’intérieur des limites d’un port maritime ; 4° A proximité des installations utilisées pour les besoins de la défense nationale ; 5° Si le maintien de la servitude de passage est de nature à compromettre soit la conservation d’un site à protéger pour des raisons d’ordre écologique ou archéologique, soit la stabilité des sols ; 6° Si l’évolution prévisible du rivage est susceptible d’entraîner un recul des terres émergées. La suspension de la servitude est prononcée dans les conditions définies par les articles R. 121-16 à R. 121-18 et R. 121-20 à R. 121-25.».

Les dispositions précitées de l’article L. 121-32 du code de l’urbanisme instituent un droit de passage le long du littoral au profit des piétons. Dès lors, ainsi qu’il résulte d’ailleurs des termes mêmes du 2) de cet article, la suspension de la servitude de passage sur certaines portions du littoral ne saurait être qu’exceptionnelle. Dans l’hypothèse prévue par les dispositions précitées de l’article R. 121-13 du code de l’urbanisme, l’administration ne peut légalement décider de suspendre, jusqu’à nouvel ordre, la servitude, que si elle justifie que ni la définition de la servitude dans les conditions prévues par l’article R. 121-9 du code, ni une modification de son tracé ou de ses caractéristiques dans les conditions et limites prévues par la loi, ne peuvent, même après la réalisation des travaux qu’implique la mise en état du site pour assurer le libre passage et la sécurité des piétons, garantir la conservation d’un site à protéger pour des raisons d’ordre écologique ou archéologique, ou, dans l’intérêt tant de la sécurité publique que de la préservation des équilibres naturels et écologiques, la stabilité des sols. En outre, l’autorité administrative peut prévoir sur ce fondement un cheminement empruntant des parcelles non riveraines du domaine public maritime.

Il ressort des pièces du dossier que, s’agissant de la servitude de passage le long du littoral au niveau de l’anse de Kerguen, située sur la commune de Belz, l’arrêté préfectoral contesté du 2 mars 2021 prévoit la suspension du tracé, à l’est de l’anse, le long de la parcelle cadastrée section C no 1156, et une modification du tracé à l’ouest de l’anse, le long des parcelles cadastrées section B nos 77, 78, 73 et 70, cette suspension et cette modification étant motivées par la nécessité de garantir la conservation d’un site à protéger pour des raisons d’ordre écologique, au regard de l’avifaune dans l’anse de Kerguen.

Les requérants soutiennent que l’arrêté contesté méconnaît les dispositions précitées des articles L. 121-32 et R. 121-13 du code de l’urbanisme en ce qu’il n’a pas suspendu le tracé de la servitude de passage sur la totalité de la rive ouest de l’anse de Kerguen jusqu’à la pointe de Ninézur, alors que l’avifaune dans cette anse le justifiait.

Le tracé ainsi approuvé par l’arrêté du 2 mars 2021 n’apporte aucune modification à celui résultant de l’arrêté du 29 octobre 1991, sur la rive ouest de l’anse de Kerguen à hauteur des parcelles des requérants, situées à l’ouest des parcelles cadastrées nos B 61 et 1183 qui bordent le rivage de l’anse à cette hauteur.

En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier, notamment de l’évaluation des incidences réalisée par le bureau d’études TBM environnement, et de son mémoire en réponse à l’issue de l’enquête publique qui s’est déroulée en juin 2019, ainsi que de la notice explicative émise par la direction départementale des territoires et de la mer du Morbihan, que les suspensions de la servitude le long de l’anse de Kerguen résultent de ce que l’utilisation par les piétons le long de certaines parcelles bordant le rivage de l’est et de l’ouest de cette anse, est trop dérangeante pour l’avifaune identifiée sur ce secteur. Il ressort ainsi des pièces du dossier que, tout comme le long de la parcelle n° C 1156 située à l’est de l’anse, la sensibilité de l’avifaune est qualifiée de forte le long des parcelles nos B 77 et 78 situées à l’ouest de l’anse, qu’empruntaient l’ancien tracé longeant le rivage, ainsi que le long de la parcelle n° B 69 jouxtant celles-ci côté nord, que contournait déjà le tracé précédent par l’intérieur des terres, où a été relevée la présence récurrente de diverses espèces d’oiseaux. Par ailleurs, il ressort de l’évaluation des incidences sur cette avifaune du précédent tracé, le long du rivage, notamment que l’étroitesse de l’anse, en forme d’entonnoir et comprenant un « goulot » de zones humides de plus de 200 mètres de long sur une largeur de moins de 100 mètres, caractérisée par une perspective très dégagée et exposée à la vue des oiseaux, y induit une concentration de l’avifaune et une exposition importante de celle-ci aux perturbations liées à la présence humaine. La circonstance que la fréquentation humaine de la zone, classée site Natura 2000, n’ait pas été précisément quantifiée notamment en période de migration et d’hivernage des oiseaux, est sans incidence sur la légalité de la décision contestée dès lors que la proximité des oiseaux au rivage et la nature farouche de certaines espèces identifiées justifient à elles seules que soient évités le dérangement de cette avifaune et une perte indirecte de leur habitat et alimentation. Si les requérants font valoir que tout l’ouest du rivage de l’anse de Kerguen, jusqu’à la pointe de Ninézur, aurait dû faire l’objet d’une suspension du tracé, dès lors que les enjeux écologiques seraient similaires dans la totalité de l’anse, il ressort toutefois des pièces du dossier que la configuration des lieux n’est pas uniforme dans l’ensemble de l’anse qui, comme il a été dit précédemment, est en forme d’entonnoir et comprend un « goulot » de zones humides, lequel est précisément situé à hauteur des parcelles nos B 77 et 78, le long desquelles le tracé est suspendu. Il ressort en outre des pièces du dossier que la suspension du tracé, telle que prévue par l’arrêté contesté, permet d’éviter la zone où la sensibilité de l’avifaune est qualifiée de forte dans cette anse, en ce qu’elle rejoint le tracé existant à l’arrière de la parcelle n° B 69, avant de longer de nouveau le rivage à partir de la parcelle n° B 1603, rivage qui à cette hauteur, s’il longe encore partiellement une zone de forte sensibilité de l’avifaune, est quant à lui bordé de végétation.

Par suite, c’est par une exacte application des dispositions citées au point 11 que le préfet du Morbihan, par son arrêté contesté du 2 mars 2021, a approuvé la suspension et la modification du tracé décrites au point 13.

En ce qui concerne le moyen tiré du détournement de procédure :

Aux termes de l’article L. 361-1 du code de l’environnement : « Le département établit, après avis des communes intéressées, un plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée. / Les itinéraires inscrits à ce plan peuvent emprunter des voies publiques existantes, des chemins relevant du domaine privé du département ainsi que les emprises de la servitude destinée à assurer le passage des piétons sur les propriétés riveraines du domaine public maritime en application de l’article L. 121-31 du code de l’urbanisme. Les itinéraires inscrits à ce plan peuvent emprunter les emprises de la servitude de marchepied mentionnée à l’article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques (…) ».

La circonstance que l’arrêté contesté permettrait la création d’un itinéraire de grande randonnée n’est pas de nature à établir le détournement de procédure allégué. Par suite, le moyen doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que M. et M^me A… B… ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande.

Il suit de là que leurs conclusions à fin d’annulation doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, leurs conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. et M^me A… B… est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. et M^me C… A… B…, et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Copie sera adressée, pour information, au préfet du Morbihan.

Délibéré après l’audience du 15 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

- M^me Rimeu, présidente de chambre,

- M^me Dubost, première conseillère,

- M. Hannoyer, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 février 2026.

Le rapporteur,

R. HANNOYER

La présidente,

S. RIMEU

Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.