Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société civile immobilière Lyphe a demandé au tribunal administratif de Melun d’annuler l’arrêté du 4 mars 2022 du maire de Couilly-Pont-aux-Dames portant mise en recouvrement d’une astreinte administrative au bénéfice de la commune d’un montant de trente euros par jour et de la décharger de cette somme.

Par un jugement n° 2204610 du 27 septembre 2024, le tribunal administratif de Melun, après avoir regardé la demande comme dirigée contre l’arrêté du maire de Couilly-Pont-aux-Dames du 21 janvier 2023, s’étant substitué en cours d’instance à celui du 4 mars 2022, l’a rejetée comme mal fondée.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 13 janvier 2025 et des mémoires enregistrés le 14 avril 2025 et le 27 mai 2025, la société civile immobilière Lyphe, représentée par M^e Riquier (Publica Avocats AARPI), demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n° 2204610 du 27 septembre 2024 du tribunal administratif de Melun ;

2°) d’annuler l’arrêté du 21 janvier 2023 du maire de la commune de Couilly-Pont-aux-Dames ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Couilly-Pont-aux-Dames le versement d’une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la demande de première instance était recevable, dès lors que l’invocation de l’inexistence de l’arrêté litigieux constitue en soi un moyen de droit ;

— le jugement attaqué est irrégulier, faute d’avoir suffisamment répondu aux moyens présentés ;

— l’arrêté litigieux est insuffisamment motivé ;

— il n’a pas été précédé de la mise en œuvre d’une procédure contradictoire régulière ;

— les pare-vues contestés ont été installés antérieurement à l’entrée en vigueur des dispositions du plan local d’urbanisme qui ne saurait leur être appliqué rétroactivement ;

— le règlement de la zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager ne fait pas obstacle à l’installation de pare-vues ;

— l’arrêté litigieux est entaché de détournement de pouvoir ;

— l’astreinte prononcée est disproportionnée.

Par un mémoire en défense enregistré le 9 avril 2025 et des pièces enregistrées le 14 avril 2025, la commune de Couilly-Pont-aux-Dames, représentée par M^e Trennec (SCP Arents Trennec 53) conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société requérante en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— les moyens de la requête sont irrecevables dès lors qu’ils relèvent de causes juridiques distinctes de celle fondant la demande de première instance qui se fonde exclusivement sur l’inexistence de l’arrêté litigieux ;

— les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Stéphane Diémert,

— les conclusions de M. Jean-François Gobeill, rapporteur public,

— et les observations de M^e Baud substituant M^e Riquier, avocat de la société civile immobilière Lyphe.

Considérant ce qui suit :

1. Par un procès-verbal du 6 septembre 2021, le maire de Couilly-Pont-aux-Dames (Seine-et-Marne) a constaté une infraction au plan local d’urbanisme de la commune sur la parcelle sise 39 quater avenue Pasteur, appartenant à la société civile immobilière Lyphe représentée par M^me A, en raison de l’apposition de pare vues sur les grilles de sa clôture du côté de la voie publique. Par un courrier du 21 janvier 2022, ce maire a mis en demeure la société civile immobilière Lyphe et M^me A de remettre la clôture en conformité dans un délai de quinze jours et les a informées qu’à défaut, une astreinte de trente euros par jour de retard serait prononcée. Par un arrêté du 4 mars 2022, il a mis en recouvrement cette astreinte par trimestre échu à l’égard de M^me A jusqu’à la satisfaction de la mise en demeure. La société civile immobilière Lyphe ayant demandé au tribunal administratif de Melun l’annulation de l’arrêté du 4 mars 2022 et la décharge des sommes à payer, cette juridiction, après avoir regardé la demande comme dirigée contre l’arrêté du maire de Couilly-Pont-aux-Dames du 21 janvier 2023, s’étant substitué en cours d’instance à celui du 4 mars 2022, l’a rejetée comme mal fondée. L’intéressée relève appel de ce jugement devant la Cour.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. La demande de première instance comportait un moyen, certes dépourvu de toute précision, fondés sur l’erreur commise par la commune dans l’interprétation des dispositions du plan local d’urbanisme, auquel le jugement attaqué, ainsi que le soutient la société requérante, n’a apporté aucune réponse. Ce jugement est ainsi irrégulier et doit être annulé.

3. Il y a lieu pour la Cour, l’affaire étant en état, de statuer par la voie de l’évocation.

Sur les conclusions dirigées contre l’arrêté du 4 mars 2022 :

4. L’arrêté du maire de Couilly-Pont-aux-Dames du 21 janvier 2023, intervenu postérieurement à l’enregistrement de la demande de première instance, a retiré son précédent arrêté du 4 mars 2022. Il n’y a donc plus lieu de statuer sur les conclusions qui tendent à l’annulation de ce dernier.

Sur les conclusions dirigées contre l’arrêté du 21 janvier 2023 :

5. L’arrêté du maire de Couilly-Pont-aux-Dames du 21 janvier 2023 a été pris en vue de corriger une erreur sur l’identité de la personne redevable de l’astreinte prononcée par l’arrêté susmentionné du 4 mars 2022 et a désigné à cet effet la société civile immobilière Lyphe et non plus M^me A. Dès lors qu’il a ainsi la même portée que l’arrêté du 4 mars 2022 initialement contesté, les conclusions présentées contre ce dernier doivent être regardées comme étant désormais dirigées contre l’arrêté du 21 janvier 2023 en tant qu’il prononce une astreinte à l’encontre de la société requérante.

6. D’autre part, aux termes de l’article. L. 481-1 du code de l’urbanisme : " I. –  Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application () et qu’un procès-verbal a été dressé en application de l’article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, l’autorité compétente () peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité () de l’installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / II.- Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l’infraction constatée et des moyens d’y remédier. Il peut être prolongé par l’autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l’intéressé pour s’exécuter. / III. – L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L’astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s’il n’y a pas été satisfait, après que l’intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l’ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l’astreinte ne peut excéder 25 000 euros. « L’article L. 481-2 du même code dispose que : » I. – L’astreinte prévue à l’article L. 481-1 court à compter de la date de la notification de l’arrêté la prononçant et jusqu’à ce qu’il ait été justifié de l’exécution des opérations nécessaires à la mise en conformité ou des formalités permettant la régularisation. Le recouvrement de l’astreinte est engagé par trimestre échu. / II. – Les sommes dues au titre de l’astreinte sont recouvrées, dans les conditions prévues par les dispositions relatives aux produits communaux, au bénéfice de la commune sur le territoire de laquelle est implanté l’immeuble ayant fait l’objet de l’arrêté. (). / III. – L’autorité compétente peut, lors de la liquidation trimestrielle de l’astreinte, consentir une exonération partielle ou totale de son produit si le redevable établit que la non-exécution de l’intégralité de ses obligations est due à des circonstances qui ne sont pas de son fait. "

— En ce qui concerne la légalité externe :

7. En se bornant à soulever devant le tribunal administratif le seul moyen tiré de l’inexistence de l’arrêté litigieux au motif de ce qu’il était adressé à une personne physique non-propriétaire de la parcelle d’assiette de l’aménagement contesté, la demande de première instance doit être regardée comme ayant néanmoins soulevé un moyen relevant de la cause juridique de la légalité externe. Dès lors, les moyens présentés en appel et relevant de cette même cause sont recevables.

Quant à l’insuffisance de motivation :

8. Aux termes de l’article L. 211-4 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. ». L’article L. 211-2 du même code dispose : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / À cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; [] « . En vertu de l’article L. 211-5 dudit code, cette motivation » doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". La mise en demeure prise sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, qui constitue une mesure de police administrative, doit être motivée en application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l’administration.

9. D’une part, il ressort des visas de l’arrêté litigieux du 21 janvier 2023 que l’un de ses motifs est ainsi rédigé : « Considérant que face au non-respect de la mise en demeure, il y a lieu de faire application de l’article L. 481-18 du code de l’urbanisme ». Dès lors que ce motif a pour seul objet de conclure la démonstration qui, dans les visas précédents, entend établir les fondements légaux et factuels de la mise en demeure et de l’astreinte corrélative, la référence qu’il opère à une disposition législative inexistante est, dans les circonstances de l’espèce, de nature à caractériser une méconnaissance des dispositions législatives citées au point précédent, relativement à l’obligation de motivation en droit des décisions concernées, dès lors qu’elle ne permet pas au destinataire de l’arrêté d’en comprendre la portée à sa seule lecture.

10. D’autre part, et alors qu’en vertu des dispositions précitées de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, le montant de l’astreinte « est modulé en tenant compte de l’ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. », l’arrêté litigieux ne comporte aucune motivation sur les considérations qui ont présidé à la fixation dudit montant. Il est donc, là encore, entaché d’une insuffisance de motivation.

Quant au caractère irrégulier de la procédure contradictoire :

11. Dès lors que la requête désigne expressément M^me A comme « représentante légale » de la société requérante, cette dernière ne peut sérieusement soutenir que la procédure contradictoire engagée par le maire de Couilly-Pont-aux-Dames dans un courrier notifié à l’intéressée le 26 janvier 2022 et invitant sa destinataire à présenter ses observations ne l’aurait pas été régulièrement à son encontre, faute d’avoir été renouvelée après l’intervention de l’arrêté du 21 janvier 2023 pour tenir compte du changement de l’identité de la personne redevable de l’astreinte, et alors au demeurant que le délai écoulé entre ce dernier arrêté et l’arrêté initial 4 mars 2022 ne peut être regardé comme excessif. Le moyen doit donc être écarté.

— En ce qui concerne la légalité interne :

12. La demande de première instance, qui a réfuté la critique portant sur le caractère irrégulier de la pose des pare-vues, doit être regardée comme ayant soulevé un moyen se rattachant à la cause juridique de la légalité interne.

Quant à l’absence de prohibition des pare-vues dans les dispositions réglementaires applicables à la date de l’arrêté en litige :

13. Pour prendre l’arrêté litigieux, le maire de Couilly-Pont-aux-Dames s’est fondé sur les dispositions combinées de l’article 6.4.2 du règlement de la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager et de l’article 4.2 du règlement du plan local d’urbanisme applicable à la zone Ub du plan local d’urbanisme de la commune approuvé le 14 juin 2019, et de l’article 6.4.2 du règlement de la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.

14. D’une part, l’article 4.2 du règlement du plan local d’urbanisme, applicable à la parcelle terrain d’assiette de l’objet du litige, dispose que : " Clôtures : / En bordure des voies, la clôture sera constituée : / – soit d’un mur de maçonnerie dont la hauteur, l’aspect et la couleur seront en harmonie avec les constructions ou les clôtures avoisinantes ; / – soit d’un muret surmonté d’une grille ou d’une barrière de dessin simple ; / – soit d’un grillage doublé intérieurement d’une haie. / La hauteur de toute clôture n’excèdera pas 2 mètres, sauf pour les clôtures existantes et sur les ouvertures. Dans le cas d’une couverture, celle-ci devra être comprise entre 35 et 45. / () / non revêtues est prohibé en bordure des voies. La hauteur totale de la clôture n’excèdera pas 2 mètres, éléments de portail non compris. / Au droit de l’accès principal, en cas de nouvelle construction, la clôture et le portail devront observer un recul d’au moins 2 mètres par rapport à l’alignement, de manière à permettre le stationnement temporaire des véhicules hors de la voie publique. / Cette dernière règle ne s’applique pas en cas d’extension ou de construction d’annexe sur une unité foncière déjà bâtie à la date d’approbation du présent P.L.U. "

15. D’autre part, aux termes de l’article 6.4.2 du règlement de la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager : « 6.4.2. Clôtures neuves. Dans le secteur 1, les clôtures neuves seront soit des murs pleins, de préférence en maçonnerie de moellons, revêtues d’un enduit chaux et plâtre, soit des grilles métalliques à barreaux verticaux, peintes, érigées sur murets en maçonnerie. / Dans les secteurs 2 et 3 : les clôtures neuves seront de simples haies végétales, doublées ou non d’un grillage. / 6.4.2.1. Murs pleins. Dans le secteur 1, selon l’emplacement de la clôture à refaire ou à créer, la (re) construction d’un mur plein pourra être imposée pour restituer la continuité d’un ensemble de clôtures. / Ces murs en maçonnerie auront environ 2 mètres de hauteur. / Ils seront bâtis de préférence en maçonnerie de moellons hourdie au mortier de chaux ou chaux et plâtre, et seront couverts d’un chapeau en tuiles plates. / 6.4.2.3. Haies végétales, éventuellement doublées de grillage : / Ce type de clôture est destiné aux secteurs 2 et 3. / Les végétaux conseillés sont les fusains, buis, houx, troènes, noisetiers, aubépines, épines noires. Arbres taillés : érables champêtres, charmilles, charmes. Sont proscrits : les thuyas et autres résineux. / 6.4.2.4. Matériaux proscrits : / Les clôtures en bois vernis ou peint, les lisses en PVC et les simples grillages doublés d’une haie végétale sont proscrits dans le secteur 1. Les murs en parpaings à nu et les palissades en bois sont proscrits dans l’ensemble de la ZPPAUP. » Il ressort des pièces du dossier que la parcelle appartenant à la société requérante est située en zone 2 de la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.

16. Il ne résulte d’aucune des dispositions réglementaires précitées que la pose de pare-vues soit expressément prohibée dans le cas d’une clôture telle que celle installée sur la parcelle de la société requérante, composée d’un grillage doublé intérieurement d’une haie, alors au demeurant qu’un pare-vues peut n’être pas placé au plus près de la grille, ainsi d’ailleurs que tel semble être désormais le cas après la modification de l’état initial des lieux antérieur à l’arrêté en litige. L’arrêté litigieux est donc entaché, sur ce point, d’une erreur de droit.

Quant au caractère disproportionné de l’astreinte prononcée :

17. Eu égard à l’amovibilité de l’aménagement critiqué et à l’atteinte très minime à l’esthétique des lieux avoisinants en résultant, l’astreinte de trente euros par jour prononcée par l’arrêté litigieux à l’encontre de la société requérante présente un caractère manifestement disproportionné, de nature à justifier, en tout état de cause, son annulation.

Quant aux autres moyens :

18. Aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme (), la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation (), en l’état du dossier. » En l’état de l’instruction, les moyens respectivement tirés de l’application rétroactive de dispositions réglementaires à la situation de la société requérante et du détournement de pouvoir ne sont pas, de nature à fonder l’annulation de l’arrêté litigieux.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la société civile immobilière Lyphe est fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du maire de la commune de Couilly-Pont-aux-Dames en date du 21 janvier 2023 ; il y a donc lieu de prononcer l’annulation tant de ce jugement que de cet arrêté.

Sur les frais de l’instance :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Couilly-Pont-aux-Dames, qui succombe dans la présente instance, puisse en invoquer le bénéfice. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à sa charge le versement à la société civile immobilière Lyphe de la somme de 2 000 euros qu’elle réclame sur ce même fondement.

DÉCIDE :

Article 1er : Il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à l’annulation de l’arrêté du maire de la commune de Couilly-Pont-aux-Dames en date du 4 mars 2022.

Article 2 : Le jugement n° 2204610 du 27 septembre 2024 du tribunal administratif de Melun et l’arrêté du maire de la commune de Couilly-Pont-aux-Dames en date du 21 janvier 2023 prononçant une astreinte administrative à l’encontre de la société civile immobilière Lyphe, sont annulés.

Article 3 : La commune de Couilly-Pont-aux-Dames versera à la société civile immobilière Lyphe une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Couilly-Pont-aux-Dames fondées sur l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Lyphe et à la commune de Couilly-Pont-aux-Dames.

Copie en sera adressée au préfet de la Seine-et-Marne et, en application de l’article R. 751-11 du code de justice administrative, au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Melun.

Délibéré après l’audience du 5 juin 2025, à laquelle siégeaient :

— M. Stéphane Diémert, président de la formation de jugement en application des articles L. 234-3 (1er alinéa) et R. 222-6 (1er alinéa) du code de justice administrative,

— M^me Irène Jasmin-Sverdlin, première conseillère,

— M^me Hélène Brémeau-Manesme, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 3 juillet 2025.

L’assesseure la plus ancienne,

I. JASMIN-SVERDLINLe président,

Rapporteur

S. DIÉMERT

La greffière,

Y. HERBER

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.