Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’établissement de droit finlandais Keva a demandé au tribunal administratif de Montreuil de prononcer la restitution des retenues à la source prélevées sur les dividendes de source française qui lui ont été versés au cours des années 2015 et 2016, pour un montant global de 735 405,95 euros.

Par un jugement no 1902383 du 21 décembre 2023, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 20 avril 2024, sous le n° 24PA01836, et un mémoire enregistré le 9 juillet 2025, l’établissement Keva, représenté par M^e Lauratet, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) à titre principal, de prononcer la restitution des retenues à la source prélevées sur les dividendes de source française qui lui ont été versés au cours des années 2015 et 2016 ou, à titre subsidiaire, à hauteur de la somme de 367 702,97 euros ;

3°) d’ordonner le versement d’intérêts moratoires en application de l’article L. 208 du livre des procédures fiscales ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat l’intégralité des frais exposés dans la présente procédure et une somme de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Comment by MILON Audrey: On ne sait pas exactement de quels frais il s’agit (dépens ?)

Il soutient que :

- dès lors qu’il est une institution du secteur public finlandais, créée en vertu d’une loi spécifique, placée sous la supervision du ministre en charge des finances et administrée par un conseil composé de membres nommés par ce même ministre, dont la tâche est de gérer des fonds afin de garantir le paiement des pensions des fonctionnaires et employés des administrations locales, des employés de l’Eglise évangélique luthérienne et des employés de la Banque de Finlande, et de stabiliser l’évolution des cotisations de retraite, il est indissociable de l’Etat souverain de Finlande et doit donc être assimilé à un Etat souverain au sens des dispositions du I de l’article 131 sexies du code général des impôts ; à cet égard, contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, la circonstance qu’en réponse à des considérations démocratiques, les candidatures pour quatre des membres du conseil sont proposées par des institutions locales ne limite pas le pouvoir et l’autorité de l’Etat finlandais, ces quatre membres ne représentant que 13,3 % des membres du conseil ; il n’a, par ailleurs, aucune véritable autonomie, la supervision générale du fonds, la planification financière, les prises de décisions stratégiques et la gestion des risques incombant en dernier ressort au ministre des finances ;

- les placements réalisés ne constituent pas des investissements permettant la prise de contrôle ou l’extension du contrôle d’une société française au sens de la loi n° 66-1008 du 28 décembre 1966 modifiée par la loi n° 96-109 du 14 février 1996, relative aux relations financières avec l’étranger ;

- les actions qu’il détient sont déposées auprès d’un établissement de crédit établi en France ;

- l’interprétation donnée à l’article 131 sexies du code général des impôts contrevient au principe de la libre circulation des capitaux garanti par le droit de l’Union européenne dès lors qu’il est, d’un point de vue fiscal, défavorablement traité par rapport aux collectivités ou entités publiques de droit français comparables, dont les dividendes de source française sont exonérés d’impôt sur les sociétés en application des dispositions du 1 de l’article 206 et du 6° du 1 de l’article 207 du code général des impôts, sans qu’une telle différence de traitement ne soit justifiée par une différence de situation ou une raison impérieuse d’intérêt général ;

- alors qu’il a la qualité de résident fiscal et de contribuable finlandais, les dividendes perçus de sociétés françaises doivent être imposés en Finlande, en application du 1 de l’article 10 de la convention fiscale conclue entre la France et la Finlande ; en effet, l’Etat, les collectivités locales et leurs personnes morales de droit public doivent, compte tenu des objectifs poursuivis, être considérés comme des résidents d’un Etat au sens des conventions fiscales, que les stipulations le précisent ou non, conformément à l’interprétation figurant aux commentaires du modèle de convention établi par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ;

- il résulte des énonciations de la doctrine de l’administration publiée au bulletin officiel des impôts sous la référence « INT-CVB-DZA-10 » à propos de la convention fiscale conclue entre la France et l’Algérie, mais dont les principes sont transposables, que, même lorsque la convention ne l’indique pas, il convient de considérer l’État, ses collectivités locales et leurs personnes morales de droit public comme des résidents de cet État pour l’application de la convention, ainsi d’ailleurs, que le précise désormais la convention fiscale conclue entre la France et la Finlande ; cette interprétation ressort également de la doctrine de l’administration relative à la convention fiscale franco-luxembourgeoise, dont les énonciations sont communément citées ;

- à titre subsidiaire, il convient, en raison de sa comparabilité à un organisme sans but lucratif français, alors que sa gestion est désintéressée et que ses activités non lucratives sont prépondérantes, d’appliquer aux dividendes le taux réduit d’impôt sur les sociétés de 15 %, prévu à l’article 219 bis du code général des impôts.

Par un mémoire enregistré le 19 août 2024, et un mémoire enregistré le 29 septembre 2025, non communiqué, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et énergétique conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la société appelante ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 19 août 2025, l’instruction a été close au 3 octobre 2025.

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

- la convention fiscale franco-finlandaise tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l’évasion fiscale en matière d’impôts sur le revenu et sur la fortune du 11 septembre 1970 ;

- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;

- la loi n° 66-1008 du 28 décembre 1966 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Milon,

- et les conclusions de Mme de Phily, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

L’établissement Keva, qui se présente comme une entité de droit public finlandais en charge de la gestion du système de retraite de fonctionnaires et employés d’administrations locales finlandaises, d’employés de l’Eglise évangélique luthérienne et d’employés de la Banque de Finlande, a perçu, au cours des années 2015 et 2016, des dividendes de source française qui ont été soumis à des retenues à la source, au taux de 30 %, et dont le montant s’est élevé, au total, à 735 405,95 euros. Cet établissement a présenté, le 28 décembre 2017, une réclamation tendant à la restitution de ces retenues à la source, en se prévalant des dispositions du I de l’article 131 sexies du code général des impôts. Sa réclamation ayant été rejetée par la direction des impôts des non-résidents, l’établissement Keva a demandé au tribunal administratif de Montreuil de lui restituer ces retenues à la source. Il fait appel du jugement du 21 décembre 2023 par lequel le tribunal a rejeté sa demande.

Comment by BARTHEZ Alain: De l’Etat ?

Sur les conclusions tendant à la décharge des retenues à la source :

Il incombe au juge de l’impôt, lorsqu’il est saisi d’une contestation relative à une convention fiscale, de se placer d’abord au regard de la loi fiscale nationale pour rechercher si, à ce titre, l’imposition contestée a été valablement établie et, dans l’affirmative, sur le fondement de quelle qualification. Il lui appartient ensuite, le cas échéant, en rapprochant cette qualification des stipulations de la convention, de déterminer – en fonction des moyens invoqués devant lui ou même, s’agissant de déterminer le champ d’application de la loi, d’office – si cette convention fait ou non obstacle à l’application de la loi fiscale.

En ce qui concerne l’application de la loi fiscale :

En premier lieu, aux termes du 2 de l’article 119 bis du code général des impôts : « Les produits visés aux articles 108 à 117 bis donnent lieu à l’application d’une retenue à la source dont le taux est fixé par l’article 187 lorsqu’ils bénéficient à des personnes qui n’ont pas leur domicile fiscal ou leur siège en France (…) ». Toutefois, aux termes du I de l’article 131 sexies du même code : « Les produits d’actions, de parts sociales ou de parts bénéficiaires distribués par des sociétés françaises, ainsi que les produits mentionnés à l’article 118, qui bénéficient à des organisations internationales, à des Etats souverains étrangers ou aux banques centrales de ces Etats, sont exonérés des retenues à la source prévues aux 1 et 2 de l’article 119 bis et du prélèvement prévu au III de l’article 125 A. / Ces placements ne doivent pas constituer un investissement direct au sens de la loi n° 66-1008 du 28 décembre 1966 modifiée relative aux relations financières avec l’étranger et des textes réglementaires pris pour son application. Les titres doivent revêtir la forme nominative ou être déposés auprès d’un établissement de crédit établi en France ».

Pour remettre en cause l’application de retenues à la source aux dividendes qui lui ont été versés par des sociétés françaises au titre des années 2015 et 2016, l’établissement Keva entend se prévaloir du dispositif d’exonération ouvert par les dispositions du I de l’article 131 sexies du code général des impôts, soutenant qu’il doit être assimilé à un Etat étranger souverain au sens de ces dispositions. Il fait valoir que la mission, qui lui a été confiée par le législateur finlandais, consiste à recevoir les cotisations obligatoires de retraite versées notamment par des employeurs publics, à gérer ces actifs et à verser les pensions de retraite aux personnes éligibles à ce régime. Il indique être responsable du financement de la couverture des pensions du personnel employé par ses organismes membres, à savoir les collectivités locales finlandaises, qui correspondent, d’après lui, aux municipalités finlandaises et aux autorités municipales conjointes, aux comtés de services et aux autorités conjointes de services, mais également de la couverture des pensions pour le personnel des collectivités locales, de l’Etat, de l’Institution d’assurance sociale et de la Banque de Finlande. Il estime ainsi devoir être assimilé à l’Etat finlandais.

Toutefois, il est constant que l’établissement Keva est doté de la personnalité morale. Ainsi, alors même que la supervision financière en est assurée par le ministre des finances finlandais, notamment par la nomination d’une majorité des membres de son conseil d’administration et le contrôle de son budget, l’établissement Keva ne peut être regardé comme un Etat souverain au sens des dispositions du I de l’article 131 sexies du code général des impôts. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit, par suite, être écarté, alors même que seraient remplies les autres conditions fixées par cet article, tenant à ce que, d’une part, les placements réalisés ne constituent pas des investissements permettant la prise de contrôle ou l’extension du contrôle d’une société française au sens de la loi n° 66-1008 du 28 décembre 1966 modifiée, relative aux relations financières avec l’étranger et à ce que, d’autre part, les actions détenues par l’établissement soient déposées auprès d’un établissement de crédit établi en France.

En second lieu, aux termes de l’article 63 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : « 1. Dans le cadre des dispositions du présent chapitre, toutes les restrictions aux mouvements de capitaux entre les Etats membres et entre les Etats membres et les pays tiers sont interdites. / (…) ».

Les mesures interdites par cet article, en tant que restrictions aux mouvements de capitaux, comprennent celles qui sont de nature à dissuader les non-résidents de procéder à des investissements dans un Etat membre, qu’elles introduisent une différence de traitement entre résidents et non-résidents (« restrictions directes »), ou que, bien qu’indistinctement applicables aux résidents et aux non-résidents, elles défavorisent, de fait, les situations transfrontalières par rapport aux situations purement internes (« restrictions indirectes »).

Le dispositif d’exonération des retenues à la source perçues sur les produits distribués par les sociétés françaises, prévu au I de l’article 131 sexies du code général des impôts, en tant qu’il ne bénéficie pas aux collectivités publiques autres que les organisations internationales, les Etats souverains étrangers et les banques centrales de ces Etats, peut certes dissuader ces entités, exclues de ce dispositif, de procéder à des investissements dans des sociétés françaises. Toutefois, sont, par principe, également soumis à l’impôt les dividendes de source française perçus par les investisseurs résidant en France, à l’exception de l’Etat français lui-même, de même que ceux perçus par les investisseurs étrangers, à l’exception des Etats étrangers souverains, de leurs banques centrales et des organisations internationales. Dès lors, le dispositif en cause n’a ni pour objet, ni pour effet, de dissuader davantage les non-résidents d’investir dans des sociétés françaises. Il ne résulte pas davantage de l’instruction que ce dispositif défavoriserait, de fait, les situations transfrontalières par rapport aux situations purement internes.

L’établissement Keva fait valoir, en particulier, que son exclusion du dispositif prévu à l’article 131 sexies du code général des impôts, conduit à une différence de traitement injustifiée par rapport à la situation réservée aux entités publiques de droit français qui, d’après lui, se trouveraient dans une situation comparable et seraient exonérées d’impôt. Il se prévaut, à cet égard, des dispositions du 6° du 1 de l’article 207 du code général des impôts et du 1 de l’article 206 du même code qui, d’après lui, exonèrent d’impôt sur les sociétés les dividendes de source française perçus par l’Etat français, ses subdivisions politiques ainsi que les entités de droit public. Toutefois, d’une part, si l’Etat français et ses subdivisions politiques ne sont pas passibles de l’impôt sur les sociétés, l’établissement Keva ne peut, pour les raisons indiquées au point 5, être regardé comme se trouvant dans une situation comparable à celle de l’Etat français ou de l’une de ses subdivisions politiques. D’autre part, il résulte du 1 de l’article 206 du code général des impôts, dans sa rédaction en vigueur en 2015 et en 2016, qu’à l’exception des collectivités territoriales et leurs groupements, visés aux 6° et 6° bis du 1 de l’article 207 du code général des impôts, auxquelles ne peut être comparé l’établissement appelant, sont notamment passibles de l’impôt sur les sociétés les établissements publics, les organismes de l’Etat jouissant de l’autonomie financière, ainsi que les organismes des départements et des communes et toutes autres personnes morales se livrant à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif. S’il n’est pas contesté par l’administration fiscale que l’établissement Keva est un organisme constitué par l’Etat finlandais en vue de gérer les fonds issus des cotisations de retraite versées par des employeurs publics et de servir des pensions de retraite, il ne résulte pas de l’instruction, notamment des rapports et des comptes-rendus financiers annuels versés à l’instance, que les opérations auxquelles se livre cet établissement seraient, dans leur ensemble, dépourvues de caractère lucratif. Ainsi, il ne peut être regardé comme établi que cet établissement se trouverait dans une situation comparable à celle d’entités publiques de droit français exonérées d’impôt, ni, par suite, que l’application des retenues à la source en litige aurait pour effet de le traiter de façon plus défavorable que ces entités. Dans ces conditions, l’établissement Keva n’est pas fondé à soutenir que les dispositions de l’article 131 sexies du code général des impôts sont à l’origine d’une différence de traitement contraire à l’article 63 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

En ce qui concerne l’application de la convention fiscale franco-finlandaise :

Aux termes de l’article 4 de la convention fiscale franco-finlandaise : « 1. Au sens de la présente Convention, l’expression « résident d’un Etat contractant » désigne toute personne qui, en vertu de la législation dudit Etat, est assujettie à l’impôt dans cet Etat, en raison de son domicile, de sa résidence, de son siège de direction ou de tout autre critère de nature analogue. (…) ». Aux termes de l’article 10 de la même convention : « 1. Les dividendes payés par une société qui est un résident d’un Etat contractant à un résident de l’autre Etat contractant ne sont imposables que dans cet autre Etat. / 2. Toutefois, les dividendes payés par une société résidente de l’un des Etats contractants à une société de l’autre Etat, sont exonérés d’impôts dans cet autre Etat, dans la mesure et dans les conditions où une telle exonération serait accordée en vertu de la législation interne de cet Etat, si l’une et l’autre sociétés étaient résidentes dudit Etat. (…) ».

Les stipulations de l’article 4 de la convention fiscale franco-finlandaise citées ci-dessus doivent être interprétées conformément au sens ordinaire à attribuer à leurs termes, dans leur contexte et à la lumière de leur objet et de leur but. Il résulte des termes mêmes de ces stipulations, qui définissent le champ d’application de la convention, conformément à son objet principal qui est d’éviter les doubles impositions, que les personnes qui ne sont pas soumises à l’impôt en cause par la loi de l’État concerné à raison de leur statut ou de leur activité ne peuvent être regardées comme assujetties au sens de ces stipulations. Dès lors, une personne exonérée d’impôt dans un État contractant à raison de son statut ou de son activité ne peut être regardée comme assujettie à cet impôt au sens du 1 de l’article 4 de cette convention, ni, par voie de conséquence, comme résident de cet État pour l’application de cette convention.

En premier lieu, l’établissement Keva fait valoir qu’il a la qualité de résident fiscal en Finlande. Il se prévaut d’un document qu’il intitule « Keva enregistrements » établissant, d’après lui, son enregistrement auprès de l’administration fiscale finlandaise en tant que contribuable, conformément à la section 20 de la loi sur l’impôt sur le revenu. Toutefois, ce document, à supposer même qu’il atteste de l’enregistrement de l’établissement auprès de l’administration fiscale finlandaise, ne justifie pas de son assujettissement à l’impôt dans cet Etat. Dès lors, conformément aux principes rappelés au point 11, l’établissement Keva ne peut être regardé comme un résident fiscal finlandais en application des stipulations précitées de l’article 4 de la convention conclue entre la France et la Finlande aux fins d’éliminer les doubles impositions et les retenues à la source en litige ne peuvent, de ce point de vue, être regardées comme contraires aux stipulations de l’article 10 de cette convention.

En second lieu, l’établissement Keva fait valoir que l’Etat, les collectivités locales et leurs personnes morales de droit public doivent, compte tenu des objectifs poursuivis, être considérées comme des résidents d’un Etat au sens des conventions fiscales, que les stipulations le précisent ou non. Il se prévaut, à cet égard, de l’interprétation figurant aux commentaires du modèle de convention établi par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), lequel, avant 1995, n’indiquait pas expressément que ces entités doivent être regardées comme des résidents de l’Etat au sens de la convention. Il souligne, notamment, l’indication, qui figure au point 8.4 des commentaires du modèle de convention établi par l’OCDE, selon laquelle l’interprétation générale de la plupart des États membres conduit à regarder comme des résidents de ces Etats le gouvernement de chaque État ainsi que ses subdivisions politiques ou collectivités locales et ajoute que la France et la Finlande ont fait le choix d’une telle interprétation lors de la conclusion, en 2023, d’une nouvelle convention fiscale. Toutefois, alors qu’il est doté de la personnalité morale, il ne résulte pas de l’instruction que l’établissement Keva est susceptible d’être regardé comme une subdivision politique de l’Etat finlandais ou de l’une de ses collectivités locales. Il n’est donc, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que les retenues à la source méconnaissent, de ce point de vue, les stipulations de la convention fiscale franco-finlandaise, telles que celles-ci pourraient être interprétées en tenant compte des commentaires du modèle de convention établi par l’OCDE.

En ce qui concerne l’interprétation administrative de la loi fiscale :

L’établissement Keva se prévaut des énonciations contenues dans la doctrine de l’administration publiée au bulletin officiel des impôts, sous la référence INT-CVB-DZA-10, selon laquelle l’Etat, ses collectivités locales et leurs personnes morales de droit public sont des résidents de cet Etat pour l’application de la convention fiscale conclue entre la France et l’Algérie. Toutefois, ainsi que l’a jugé le tribunal, cette doctrine, relative à l’application de la convention fiscale franco-algérienne, ne peut être utilement invoquée, sur le fondement de l’article L. 80 A du livre des procédures fiscales, dans le cadre du présent litige. L’établissement Keva ne peut davantage utilement se prévaloir, sur le même fondement, de l’interprétation, résultant de la doctrine de l’administration, relative à la convention fiscale franco-luxembourgeoise. Enfin, la circonstance que l’interprétation résultant de cette doctrine administrative serait communément admise, à la supposer avérée, ne suffit pas à la rendre opposable dans le présent litige, sur le fondement de l’article L. 80 A du livre des procédures fiscales.

Sur la demande subsidiaire d’application du taux réduit d’imposition :

L’établissement Keva demande, à titre subsidiaire, l’application du taux réduit d’impôt sur les sociétés, que l’article 219 bis du code général des impôts a fixé à 15 % s’agissant des dividendes perçus par les établissements publics, les associations et les collectivités sans but lucratif. Il fait valoir, à l’appui de cette demande, sa comparabilité à un organisme sans but lucratif français. Il revendique l’application des principes énoncés par le Conseil d’Etat dans l’arrêt n° 298108 rendu le 13 février 2009, qui a jugé contraires à la libre circulation des capitaux les instructions fiscales 4 J-1-05 du 25 février 2005 et 4 J-2-05 du 28 avril 2005 en tant qu’elles ne prévoyaient pas de neutraliser l’application de la retenue à la source au paiement de dividendes de sociétés françaises à des organismes tels que les fonds de pension néerlandais qui seraient en mesure d’apporter la preuve qu’ils pourraient bénéficier, s’ils étaient établis en France, de l’exonération d’impôt sur les sociétés prévue au c) du 5 de l’article 206 à raison de la perception de dividendes de sociétés françaises. Toutefois, à supposer même que les niveaux des rémunérations versées à ses trois principaux dirigeants, lesquelles se sont élevées, au total, à plus de 500 000 euros en 2015, puissent être considérés comme en adéquation avec les sujétions qui sont imposées à ces derniers, l’établissement Keva, qui se borne à faire valoir que ses activités non lucratives sont prépondérantes et à renvoyer vers le questionnaire qu’il a renseigné dans le cadre de la présente instance d’appel, n’apporte pas suffisamment d’éléments permettant d’établir que sa gestion présenterait un caractère désintéressé. Par ailleurs, il n’explicite aucunement les éléments susceptibles d’établir que sa situation serait, au regard des autres critères énoncés par la jurisprudence dont il se prévaut, comparable à celle d’un organisme sans but lucratif de droit français intervenant dans le domaine de la gestion des pensions de retraite. La demande, présentée à titre subsidiaire par l’établissement Keva, tendant au bénéfice du taux réduit de 15% prévu par l’article 219 bis du code général des impôts, doit donc être écartée.

Il résulte de ce qui précède que l’établissement Keva n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande. Ses conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.

DECIDE :

Article 1er : La requête de l’établissement Keva est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l’établissement Keva et à la ministre de l’action et des comptes publics.

Copie en sera adressée à la direction des impôts des non-résidents.

Délibéré après l’audience du 6 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Barthez, président de chambre,

- M^me Milon, présidente assesseure,

- M. Aggiouri, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe de la Cour, le 1er décembre 2025.

La rapporteure,

A. MILON

Le président,

A. BARTHEZ

La greffière,

E. MOUCHON

La République mande et ordonne à la ministre de l’action et des comptes publics en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.