Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’indivision B… et M. A… B… ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler l’arrêté du maire de Cornillon du 28 juin 2019 leur refusant la délivrance d’un permis de construire ainsi que la décision tacite rejetant leur recours gracieux.

Par un jugement n° 1904424 du 9 novembre 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 19 janvier 2022, l’indivision B… et M. B…, représentés par M^e Susini, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler l’arrêté du maire de Cornillon du 28 juin 2019 et la décision tacite rejetant leur recours gracieux ;

3°) d’ordonner au maire de Cornillon de leur délivrer un certificat de permis de construire tacite à la date du 30 juin 2019 dans un délai d’un mois à compter de l’arrêt à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Cornillon une somme de 2 000 euros à leur verser chacun au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- en raison de la notification irrégulière d’une prolongation du délai d’instruction de leur demande de permis de construire, seul le délai d’instruction de droit commun de deux mois s’agissant d’une maison individuelle était applicable à leur demande ;

- le jugement, qui retient un délai d’instruction de sept mois, n’est pas suffisamment motivé sur ce point ;

- c’est à tort que les premiers juges ont estimé qu’aucun permis tacite n’avait pu naître à l’expiration du délai d’instruction de droit commun ;

- l’arrêté portant refus de permis de construire emporte retrait de ce permis tacite et aucune procédure contradictoire préalable n’a été mise en œuvre en méconnaissance des dispositions de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

- le terrain d’assiette du projet n’est pas situé en dehors des parties urbanisées de la commune de Cornillon et le refus de permis de construire ne pouvait être fondé sur l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme.

La commune de Cornillon a été mise en demeure de produire un mémoire en défense le 18 juillet 2023.

Par ordonnance du 20 mars 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 10 avril 2024.

Un mémoire, présenté par la commune de Cornillon, représentée par son maire, a été enregistré le 5 juillet 2024, après la clôture de l’instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration,

- le code de l’urbanisme,

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu :

- le rapport de M. Chabert, président,

- et les conclusions de M^me Meunier-Garner, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

L’indivision B… a déposé le 29 janvier 2019 auprès des services de la commune de Cornillon (Gard) une demande de permis de construire pour la réalisation d’une maison individuelle sur un terrain situé rue Calade de Lavérune au lieu-dit « Rieu de l’Heure ». Par un arrêté du 28 juin 2019, le maire de Cornillon a opposé un refus à cette demande. Par la présente requête, l’indivision B… et M. A… B… relèvent appel du jugement du 9 novembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande tendant à l’annulation de cet arrêté et de la décision tacite rejetant leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la régularité du jugement :

Aux termes de l’article L.9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ».

Les premiers juges, après avoir visé aux points 2 et 3 de leur jugement, les dispositions du code de l’urbanisme et les principes alors applicables en matière d’instruction des demandes de permis de construire, ont précisé au point 4 les conditions dans lesquelles le maire de Cornillon a informé le pétitionnaire d’une majoration du délai d’instruction de la demande de permis de construire en précisant que cette majoration devait être, selon le tribunal, de sept mois. Alors que le jugement n’a pas faire état de l’ensemble des arguments des parties, la réponse apportée sur ce point est suffisamment motivée. La remise en cause par les appelants du délai d’instruction de sept mois retenu en l’espèce par le tribunal se rattache non à la régularité du jugement mais à son bien-fondé.

En ce qui concerne le bien-fondé du jugement :

S’agissant de la naissance d’un permis de construire tacite :

Aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’État. / (…) / Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / (…) ». Selon l’article L. 424-2 du même code, « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur à l’issue du délai d’instruction ».

Le délai d’instruction des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et des déclarations préalables est, selon l’article R* 423-18 du code de l’urbanisme, déterminé dans les conditions suivantes : « a) Un délai de droit commun est défini [à l’article R. 423-23]. En application de l’article R. 423-4, il est porté à la connaissance du demandeur par le récépissé ; / b) Le délai de droit commun est modifié dans les cas prévus [aux articles R. 423-24 à R. 423-33]. La modification est notifiée au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande ; / c) Le délai fixé en application des a ou b est prolongé dans les cas prévus [aux articles R. 423-34 à R. 423-37-3], pour prendre en compte des obligations de procédure qui ne peuvent être connues dans le mois qui suit le dépôt de la demande ». D’une part, l’article R*423-4 du même code prévoit que le récépissé de la demande de permis ou de la déclaration préalable précise la date à laquelle un permis tacite doit intervenir, en application du premier alinéa de l’article L. 424-2, ou, dans le cas d’une déclaration préalable, la date à partir de laquelle les travaux peuvent être entrepris. Ce récépissé précise également, en application de l’article R.*423-5 du même code, que l’autorité compétente peut, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier : « a) Notifier au demandeur que le dossier est incomplet ; / b) Notifier au demandeur un délai différent de celui qui lui avait été initialement indiqué, lorsque le projet entre dans les cas prévus aux articles R. 423-24 à R. 423-33 ; / (…) ». D’autre part, aux termes de l’article R*423-42 du même code : « Lorsque le délai d’instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l’autorité compétente indique au demandeur ou à l’auteur de la déclaration, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; / c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l’article R. 424-2, qu’à l’issue du délai, le silence éventuel de l’autorité compétente vaudra refus tacite du permis. / Copie de cette notification est adressée au préfet ». Et aux termes de l’article R*423-43 du même code : « Les modifications de délai prévues par les articles R. 423-24 à R. 423-33 ne sont applicables que si les notifications prévues par la présente sous-section ont été faites. / (…) ». Enfin, aux termes de l’article R*424-1 du même code : « A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III [du titre II du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme], le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; / b) Permis de construire, permis d’aménager ou permis de démolir tacite ».

Il résulte de ces dispositions qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l’urbanisme relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. Une modification du délai d’instruction notifiée après l’expiration du délai d’un mois prévu à l’article R*423-18 de ce code ou qui, bien que notifiée dans ce délai, ne serait pas motivée par l’une des hypothèses de majoration prévues aux articles R*423-24 à R*423-33 du même code, n’a pas pour effet de modifier le délai d’instruction de droit commun à l’issue duquel naît un permis tacite ou une décision de non-opposition à déclaration préalable. S’il appartient à l’autorité compétente, le cas échéant, d’établir qu’elle a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé la prolongation du délai d’instruction, le bien-fondé de cette prolongation est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.

Il ressort des pièces du dossier que dans le délai d’un mois suivant le dépôt de la demande de permis de construire, le maire de Cornillon a, par un courrier du 21 février 2019, sollicité la production de pièces complémentaires et informé l’indivision B… et M. B… que l’instruction de leur demande nécessitait de consulter l’architecte des bâtiments de France ainsi que la délivrance d’une autorisation de défrichement. Ce même courrier précise alors que le « délai d’instruction de votre demande de permis de construire doit être porté à : / – 3 mois / – 5 mois sans reconnaissance de la situation du terrain, / – 7 mois lorsque le défrichement doit faire l’objet d’une enquête publique en application de l’article R. 423-28 du code de l’urbanisme ». Ce même courrier indique en conclusion que « une fois votre dossier complété, le délai d’instruction de votre demande commencera à courir. Si vous ne recevez pas de réponse de l’administration à la fin du délai de 3, 5 ou 7 mois après le dépôt de toutes les pièces manquantes en mairie, votre demande sera automatiquement acceptée et votre projet fera l’objet d’un permis de construire tacite ».

Si le délai d’instruction de droit commun de la demande de permis de construire déposée par les appelants était de deux mois s’agissant d’un projet de maison individuelle, il résulte de ce qui a été exposé ci-dessus que le maire de Cornillon a informé l’indivision B… que ce délai ne pouvait être appliqué en l’espèce et qu’un délai d’instruction de trois mois était au minimum requis. En revanche, et contrairement à ce qu’ont retenu les premiers juges, les termes mêmes du courrier du maire en date du 21 février 2019 cités au point précédent ne permettaient pas de connaître avec une précision suffisante la durée exacte du délai d’instruction majoré compris entre trois et sept mois. Dans ces conditions, il y a lieu de retenir non pas le délai maximal de sept mois indiqué par le maire de Cornillon, mais le délai minimal porté à la connaissance du pétitionnaire, soit un délai d’instruction de trois mois.

Il ressort des pièces du dossier qu’en réponse à la demande de pièces complémentaires qui lui a été adressée par ce même courrier du 21 février 2019, l’indivision B… a complété sa demande par des pièces enregistrées en mairie de Cornillon le 30 avril 2019. Il s’ensuit que le délai d’instruction de trois mois retenu au point précédent a commencé à courir à compter de cette date pour expirer le 30 juillet suivant. Or il ressort également des pièces du dossier que l’arrêté de refus de permis de construire, pris par le maire de Cornillon le 28 juin 2019, a été notifié avant l’expiration de ce délai d’instruction. Dans ces conditions et contrairement à ce que soutiennent les appelants, en l’absence de naissance d’un permis de construire tacite à cette date, l’arrêté en litige ne peut être regardé comme ayant pour effet de retirer un tel permis de construire. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure dont serait entaché le refus de permis de construire en l’absence de mise en œuvre d’une procédure contradictoire préalable au retrait d’un permis de construire tacite ne peut qu’être écarté.

S’agissant du motif initial opposé à la demande de permis de construire :

Aux termes de de l’article L. 174-1 du code de l’urbanisme : « Les plans d’occupation des sols qui n’ont pas été mis en forme de plan local d’urbanisme, en application du titre V du présent livre, au plus tard le 31 décembre 2015 sont caducs à compter de cette date, sous réserve des dispositions des articles L. 174-2 à L. 174-5. La caducité du plan d’occupation des sols ne remet pas en vigueur le document d’urbanisme antérieur. A compter du 1er janvier 2016, le règlement national d’urbanisme mentionné aux articles L. 111-1 et L. 422-6 s’applique sur le territoire communal dont le plan d’occupation des sols est caduc ». Aux termes de l’article L. 174-3 du même code : « Lorsqu’une procédure de révision du plan d’occupation des sols a été engagée avant le 31 décembre 2015, cette procédure peut être menée à terme en application des articles L. 123-1 et suivants, dans leur rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, sous réserve d’être achevée au plus tard le 26 mars 2017 ou, dans les communes d’outre-mer, le 26 septembre 2018. Les dispositions du plan d’occupation des sols restent en vigueur jusqu’à l’approbation du plan local d’urbanisme et au plus tard jusqu’à cette dernière date ».

Il ressort des motifs de l’arrêté en litige que pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité par l’indivision B…, le maire de Cornillon a opposé le non-respect des règles d’implantation des constructions prévues par l’article UC 6 du règlement du plan d’occupation des sols de la commune applicable à la zone UC. Toutefois, ce plan d’occupation des sols était, à la date de cet arrêté, devenu caduc en application des dispositions citées au point précédent. Ainsi, le territoire de la commune de Cornillon se trouvait régi par le règlement national d’urbanisme en application des articles L. 174-1 et L. 174-3 du code de l’urbanisme. Dans ces conditions, et ainsi que l’on relevé à bon droit les premiers juges, le maire ne pouvait légalement se fonder sur l’ancien plan d’occupation des sols de la commune pour opposer un refus à la demande de permis de construire dont il était saisi.

S’agissant de la substitution de motif accueillie par les premiers juges :

L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

L’article L. 111-3 du code de l’urbanisme dispose que « En l’absence de plan local d’urbanisme, de tout document d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ». Ces dispositions interdisent en principe, en l’absence de plan local d’urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d’urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées « en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune », c’est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu’en dehors du cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l’article L. 111-4, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d’étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d’étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est notamment tenu compte de la géographie des lieux, de la desserte par des voies d’accès, de la proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune, du nombre et de la densité des constructions projetées, du sens du développement de l’urbanisation, ainsi que de l’existence de coupures d’urbanisation, qu’elles soient naturelles ou artificielles.

Il ressort des pièces du dossier, et notamment du plan de situation et de l’extrait cadastral joints à la demande de permis de construire, ainsi que des photographies aériennes produites par les appelants, que le terrain d’assiette du projet est séparé du bourg de Cornillon, situé à l’ouest, par une vaste zone naturelle boisée et par la route départementale n° 220 formant une coupure d’urbanisation. Il se situe aussi dans un compartiment de terrain distinct de celui des parcelles bâties à la sortie du hameau de Verune qui est délimité au sud et au sud-ouest par une boucle formée par la rue de la Calade de Verune et au nord et au nord-est par un ruisseau dénommé le Valat des Jonquets. La circonstance que la parcelle en cause est desservie par la voie publique et l’ensemble des réseaux ne permet pas de regarder ce terrain comme étant situé dans la partie urbanisée de la commune de Cornillon. Dans ces conditions, la demande de permis de construire déposée par l’indivision B… pouvait être légalement refusée sur le fondement des dispositions et principes mentionnés au point précédent.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que l’indivision B… et M. B… ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Le présent arrêt, qui rejette l’appel formé par l’indivision B… et M. B… n’implique aucune mesure d’exécution au sens des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Il y a lieu, par suite, de rejeter les conclusions à fin d’injonction présentées par les appelants.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Cornillon, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par les appelants et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l’Indivision B… et de M. A… B… est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l’Indivision B…, à M. A… B… et à la commune de Cornillon.

Délibéré après l’audience du 8 juillet 2024, où siégeaient :

- M. Chabert, président de chambre,

- M. Jazeron, premier conseiller,

- M^me Lasserre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 juillet 2024.

Le président-rapporteur,

D. Chabert

L’assesseur le plus ancien,

F. Jazeron La greffière,

N. Baali

La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.