Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association La ferme de Champrond a demandé au tribunal administratif de Versailles d’annuler la décision du 5 juillet 2021 par laquelle le département de l’Essonne a refusé d’autoriser son projet de création d’un lieu de vie et d’accueil, et d’enjoindre le réexamen de sa demande.

Par un jugement n° 2107373 du 25 septembre 2023, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 13 novembre 2023, l’association La ferme de Champrond, représentée par M^e Gaffet, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler la décision du 5 juillet 2021 de refus d’autorisation ;

3°) d’enjoindre au département de l’Essonne de réexaminer sa demande d’autorisation dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de l’arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge du département de l’Essonne le versement d’une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

la décision attaquée méconnaît le principe du contradictoire de la procédure énoncé à l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

cette décision a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière dès lors qu’elle a été privée du droit d’être entendue consacré par l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;

elle est entachée d’une erreur de droit à l’égard des dispositions du 1° de l’article L. 313-4 du code de l’action sociale et des familles et de l’article D. 316-3 du même code, dans la mesure où l’autorisation d’un projet de lieu de vie et d’accueil ne doit pas être examinée à l’aune des seuls besoins du département d’implantation ; en tout état de cause, le projet répondait aux axes 2 et 3 du schéma départemental de l’Essonne ;

le département ne pouvait, sans commettre une erreur de droit, fonder son refus d’agrément sur le fait que le projet prévoit des cas d’exclusion qui sont légitimes ;

la décision est entachée d’une erreur d’appréciation des règles de fonctionnement et de prise en charge que prévoit le projet ;

elle est entachée d’une erreur de droit dès lors que le département ne pouvait refuser de lui délivrer l’autorisation sollicitée au regard du tarif journalier proposé, alors que ce tarif sera, par une autre décision, fixé unilatéralement par l’administration ;

elle porte atteinte à sa liberté d’entreprendre.

Par un mémoire en défense, enregistré 25 janvier 2024, le département de l’Essonne, représenté par M^e Sagalovitsch, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de l’association La ferme de Champrond le versement d’une somme de 4 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir qu’aucun des moyens n’est fondé et, à titre subsidiaire, sollicite une substitution de motifs de la décision attaquée, faisant valoir que celle-ci aurait également pu être fondée sur les dispositions du 2° de l’article L. 313-4 du code de l’action sociale et des familles.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;

- le code de l’action sociale et des familles ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Clot,

- les conclusions de M. Illouz, rapporteur public,

- et les observations de M^e Bouniol, représentant le département de l’Essonne.

Considérant ce qui suit :

L’association La ferme de Champrond, association déclarée relevant de la loi du 1er juillet 1901, a pour but d’accueillir des personnes mineures, de futures mères ou des mères de jeunes enfants rencontrant des difficultés personnelles, familiales ou sociales et des difficultés professionnelles. Elle a déposé le 27 juin 2017 une demande d’autorisation d’ouverture d’un lieu de vie et d’accueil pour personnes mineures, mères et enfants que le président du conseil départemental de l’Essonne a rejetée par décision du 6 septembre 2017. Saisi par l’association de la légalité de ce rejet, le tribunal de Versailles a annulé cette décision par un jugement n° 1707838 du 7 janvier 2020. En exécution de ce jugement, le président du département de l’Essonne a procédé au réexamen de la demande d’ouverture, qu’il a, à nouveau, rejetée par une décision du 5 juillet 2021. Par un jugement n° 2107373 du 25 septembre 2023, le tribunal administratif de Versailles a rejeté la demande de l’association tendant à l’annulation de cette décision de rejet. L’association La ferme de Champrond relève appel de ce jugement.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe de la décision attaquée :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. ». Aux termes de l’article L. 110-1 du même code : « Sont considérées comme des demandes au sens du présent code, les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressés à l’administration ». Il résulte de ces dispositions que le principe du contradictoire ne saurait utilement être invoqué à l’encontre de décisions prises à la suite d’une demande adressée par un administré à l’administration. La décision attaquée ayant répondu à la demande d’autorisation d’ouverture d’un lieu de vie et d’accueil déposée le 27 juin 2017 par l’association requérante, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées ne peut qu’être écarté comme étant inopérant.

En second lieu, aux termes de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne : « Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions et organes de l’Union. / Ce droit comporte notamment : / – le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre ; (…) ». Il résulte de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne que cet article s’adresse non pas aux Etats membres mais uniquement aux institutions, organes et organismes de l’Union. Ainsi, le moyen tiré de leur violation par une autorité d’un Etat membre est inopérant. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 41 de cette charte doit également être écarté comme étant inopérant. En tout état de cause, l’association requérante a eu la faculté d’exposer sa position à l’occasion du dépôt de son dossier de demande d’autorisation, avant que n’intervienne la décision attaquée.

En ce qui concerne la légalité interne de la décision attaquée :

En premier lieu, aux termes du III de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles : « Les lieux de vie et d’accueil qui ne constituent pas des établissements et services sociaux ou médico-sociaux au sens du I doivent faire application des articles L. 311-4 à L. 311-8. Ils sont également soumis à l’autorisation mentionnée à l’article L. 313-1 et aux dispositions des articles L. 313-13 à L. 313-25, dès lors qu’ils ne relèvent ni des dispositions prévues au titre II du livre IV relatives aux assistants maternels, ni de celles relatives aux particuliers accueillant des personnes âgées ou handicapées prévues au titre IV dudit livre. Un décret fixe le nombre minimal et maximal des personnes que ces structures peuvent accueillir et leurs règles de financement et de tarification. ». Aux termes de l’article L. 313-1-1 de ce code, dans sa rédaction applicable à l’espèce : « I.- (…) les projets de lieux de vie et d’accueil (…) sont autorisés par les autorités compétentes en application de l’article L. 313-3. (…) ». Selon l’article L. 313-3 du même code : « L’autorisation est délivrée : a) Par le président du conseil départemental, (…) pour les lieux de vie et d’accueil mentionnés au III du même article L. 312-1, lorsque les prestations qu’ils dispensent sont susceptibles d’être prises en charge par l’aide sociale départementale ou lorsque leurs interventions relèvent d’une compétence dévolue par la loi au département ; (…) ». Aux termes de l’article L. 313-4 de ce code : « L’autorisation est accordée si le projet : 1° Est compatible avec les objectifs et répond aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma régional de santé ou par le schéma d’organisation sociale et médico-sociale dont il relève et, pour les établissements visés au b du 5° du I de l’article L. 312-1, aux besoins et débouchés recensés en matière de formation professionnelle ; 2° Satisfait aux règles d’organisation et de fonctionnement prévues par le présent code et prévoit les démarches d’évaluation et les systèmes d’information respectivement prévus aux articles L. 312-8 et L. 312-9 ; 3° Répond au cahier des charges établi, dans des conditions fixées par décret, par les autorités qui délivrent l’autorisation, sauf en ce qui concerne les projets visés au II de l’article L. 313-1-1 ; 4° Est compatible, lorsqu’il en relève, avec le programme interdépartemental mentionné à l’article L. 312-5-1, et présente un coût de fonctionnement en année pleine compatible avec le montant des dotations mentionnées, selon le cas, aux articles L. 312-5-2, L. 313-8, L. 314-3, L. 314-3-2 et L. 314-4, au titre de l’exercice au cours duquel prend effet cette autorisation. L’autorisation fixe l’exercice au cours de laquelle elle prend effet. L’autorisation, ou son renouvellement, peuvent être assortis de conditions particulières imposées dans l’intérêt des personnes accueillies. Pour les projets ne relevant pas de financements publics, l’autorisation est accordée si le projet satisfait aux règles d’organisation et de fonctionnement prévues au présent code, et prévoit les démarches d’évaluation ».

Il résulte de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles que les lieux de vie et d’accueil, qui ne constituent pas des établissements et services sociaux ou médicaux-sociaux au sens du I de cet article sont néanmoins, en vertu du III du même article, soumis à plusieurs des obligations imposées à ces établissements et services, y compris notamment, lorsqu’ils ne relèvent pas des dispositions relatives aux assistants maternels ou aux particuliers accueillant des personnes âgées ou handicapées, à l’autorisation mentionnée à l’article L. 313-1. Le législateur a entendu que cette autorisation prévue à l’article L. 313-1 ne peut être refusée que pour l’un ou plusieurs des motifs que l’article L. 313-4 énumère.

Pour rejeter la demande d’autorisation de l’association appelante, le département s’est fondé sur la circonstance que le projet de lieu de vie et d’accueil présenté ne répondait pas aux objectifs et besoins identifiés dans le schéma départemental 2017/2021 en matière de prise en charge de l’aide sociale à l’enfance, notamment pour être orienté vers une prise en charge des mères mineures et pour prévoir dans certaines hypothèses, la possibilité de mettre fin à l’accueil des résidentes. Toutefois, un tel motif lié aux besoins du département, ne figure pas parmi les critères applicables aux lieux de vie et d’accueil énumérés à l’article L 313-4 du code de l’action sociale et des familles et seuls susceptibles de fonder un refus d’autorisation. Par conséquent, l’association appelante est fondée à soutenir que ce motif est entaché d’une erreur de droit.

En deuxième lieu, aux termes du I de l’article D. 316-2 du code de l’actions sociale et des familles : « Peuvent être accueillies dans un lieu de vie et d’accueil les personnes relevant des catégories énumérées ci-après : 1. Des mineurs et des majeurs de moins de vingt et un ans relevant de l’article L. 222-5 ; 2. Des mineurs et des majeurs de moins de vingt et un ans placés directement par l’autorité judiciaire en application : a) Des 3° des articles L. 112-14 et L. 112-5 du code de la justice pénale des mineurs ; b) Du 3° de l’article 375-3 du code civil ; c) Du 5° alinéa de l’article 1er du décret n° 75-96 du 18 février 1975 fixant les modalités de mise en œuvre d’une action de protection judiciaire en faveur des jeunes majeurs ; 3. Des mineurs ou majeurs présentant des troubles psychiques ; 4. Des mineurs ou majeurs handicapés ou présentant des difficultés d’adaptation ; 5. Des personnes en situation de précarité ou d’exclusion sociale. ».

S’il ressort de ces dispositions qu’un lieu de vie et d’accueil est susceptible d’accueillir notamment des mineurs ou majeurs présentant des troubles psychiques, elles ne prévoient, en revanche, pas la possibilité, pour ce type de structure, d’héberger des patients souffrant de pathologies d’ordre psychiatrique. Par conséquent, le département de l’Essonne ne pouvait légalement refuser d’accorder l’autorisation sollicitée au motif que le projet ne prévoyait pas de prise en charge psychiatrique au sein du lieu de vie et d’accueil.

En troisième lieu, aux termes des dispositions déjà citées de l’article L. 313-4 de ce code : « L’autorisation est accordée si le projet : (…) 4° Est compatible, lorsqu’il en relève, avec le programme interdépartemental mentionné à l’article L. 312-5-1, et présente un coût de fonctionnement en année pleine compatible avec le montant des dotations mentionnées, selon le cas, aux articles L. 312-5-2, L. 313-8, L. 314-3, L. 314-3-2 et L. 314-4, au titre de l’exercice au cours duquel prend effet cette autorisation. Aux termes de l’article D. 316-5 du code de l’action sociale et des familles, dans sa rédaction alors en vigueur : « I.- Les frais de fonctionnement de chaque lieu de vie et d’accueil défini à la présente section sont pris en charge par les organismes financeurs mentionnés au IV de l’article D. 316-2 sous la forme d’un forfait journalier. L’année de création du lieu de vie et d’accueil, puis tous les trois ans, la personne ayant qualité pour représenter le lieu de vie et d’accueil adresse par lettre recommandée avec demande d’avis de réception une proposition de forfait journalier aux autorités compétentes pour délivrer l’autorisation de création prévue à l’article L. 313-1-1. (…) Les autorités de tarification arrêtent un forfait journalier pour l’année civile en cours et les deux exercices suivants (…) ».

Il résulte de ces dispositions que le rejet d’une demande d’autorisation d’ouverture d’un lieu de vie et d’accueil peut être fondée sur son coût de fonctionnement projeté, qui doit être compatible avec les dotations mentionnées aux articles L. 312-5-2, L. 313-8, L. 314-3, L. 314-3-2 et L. 314-4 du code de l’action sociale et des familles. En revanche, un refus d’autorisation ne peut être fondé sur le coût projeté avec le coût constaté sur des établissements similaires, dès lors qu’il incombe au président du conseil départemental, autorité de tarification compétente, d’arrêter le forfait journalier, au vu de la proposition du représentant du lieu de vie et d’accueil, à un niveau permettant, dans le respect du montant maximal du forfait de base, la prise en charge des dépenses nécessaires à l’accueil des personnes qui lui sont adressées. Par suite, l’appelante est fondée à soutenir que le département a commis une erreur de droit pour avoir également fondé le rejet de sa demande sur le prix de journée qu’elle proposait.

En quatrième lieu, aux termes de l’article D. 316-1 du code de l’action sociale et des familles : « (…) III- Sans préjudice du recrutement d’autres personnes salariées, la permanence de l’accueil dans la structure est garantie par un taux d’encadrement minimal fixé à une personne accueillante, exprimée en équivalent temps plein, pour trois personnes accueillies, lorsque la structure accueille des personnes relevant des catégories mentionnées aux 1 à 4 du I de l’article D. 316-2. ».

Il ressort des pièces du dossier que le taux d’encadrement éducatif prévu par l’association dans son projet était de deux équivalents temps plein pour trois mères accueillies et quatre enfants avec la possibilité de trois places supplémentaires pour l’avenir, et ce en méconnaissance des dispositions précitées du III de l’article D. 316-1 du code de l’action sociale et des familles, dès lors que 2 encadrants auraient été insuffisants pour accueillir près de dix personnes. Par conséquent, l’appelante n’est pas fondée à soutenir que le département de l’Essonne aurait entaché sa décision d’une erreur d’appréciation en considérant que le taux d’encadrement indiqué était trop faible.

En cinquième et dernier lieu, il est loisible au législateur d’apporter à la liberté d’entreprendre, qui découle de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi.

En l’espèce, la décision attaquée, qui se borne à refuser une demande d’autorisation au motif que cette demande ne répond pas aux exigences d’intérêt général qu’implique l’action sociale et médico-sociale prévues par les textes applicables, ne méconnaît, ni la liberté du commerce et d’industrie, ni le principe de la liberté d’entreprendre.

Il résulte de ce qui a été dit aux points 11 et 12, que le président du conseil départemental de l’Essonne était légalement fondé à refuser l’autorisation d’ouverture sollicitée au motif que le projet ne respectait pas le taux d’encadrement prévu au III de l’article D. 316-1 du code de l’action sociale et des familles. En outre, il résulte de l’instruction qu’en se fondant sur ce seul motif, et en faisant abstraction des autres motifs initialement retenus, dont certains étaient entachés d’illégalité, le département aurait pris la même décision et refusé l’autorisation qui lui était demandée. L’association La ferme de Champrond n’est donc pas fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande.

Il résulte de ce qui précède, que les conclusions aux fins d’annulation présentées par l’association La ferme de Champrond doivent être rejetées sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la demande de substitution de motifs présentée par le département de l’Essonne.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

Le présent arrêt, de rejet, n’impliquant aucune mesure d’exécution, les conclusions aux fins d’injonction présentées par l’association La ferme de Champrond ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du département de l’Essonne, qui n’est pas la partie perdante, le versement d’une somme au titre des frais exposés par l’association La ferme de Champrond et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le département de l’Essonne sur le même fondement.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de l’association La ferme de Champrond est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du département de l’Essonne tendant au bénéfice ou à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l’association La ferme de Champrond ainsi qu’au département de l’Essonne.

Délibéré après l’audience du 21 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Etienvre, président de chambre,

M. Pilven, président-assesseur,

M. Clot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 novembre 2025.

Le rapporteur,

S. ClotLe président,

F. Etienvre

La greffière,

F. Petit-Galland

La République mande et ordonne au préfet de l’Essonne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.