Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Orange a demandé au tribunal administratif d’Orléans d’annuler l’arrêté du 28 octobre 2021 par lequel le maire de Saint-Prest a fait opposition à sa déclaration préalable portant sur l’implantation d’une antenne-relais de téléphonie mobile.

Par un jugement n° 2104694 du 18 juillet 2024, le tribunal administratif d’Orléans a annulé cet arrêté.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 18 septembre 2024, 25 avril 2025 et 26 novembre 2025, dont le dernier n’a pas été communiqué, la commune de Saint-Prest, représentée par M^e Ansquer, demande à la cour :

1°) d’annuler les articles 1er, 3 et 4 de ce jugement ;

2°) de rejeter la demande de la société Orange ;

3°) et de mettre à la charge de la société Orange une somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens et les droits de plaidoirie.

Elle soutient que :

- sa requête d’appel est recevable ;

- la société Orange n’était pas titulaire d’une décision tacite de non-opposition dès lors qu’elle lui a adressé dans les délais la notification de la modification du délai d’instruction porté à deux mois par procédé électronique ;

- l’arrêté du 28 octobre 2021 ne constitue pas une décision de retrait intervenue sans respect de la procédure contradictoire ;

- le projet méconnait les articles 2-1 C et 2-2 de la zone A du règlement du plan local d’urbanisme applicables aux équipements d’intérêt collectif mentionnés à l’article 1 de la zone, nonobstant la dérogation prévue dans les dispositions générales ;

- la substitution de motifs qu’elle a sollicitée en première instance, fondée sur les dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme interdisant l’implantation des antennes-relais situées à une distance de moins de 1 000 mètres des zones U et AU, doit être accueillie ;

- les autres moyens soulevés par la société Orange en première instance ne sont pas fondés.

Par des mémoires enregistrés les 7 mars et 6 novembre 2025, la société Orange, représentée par M^e Durand, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Prest la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la commune ne sont pas fondés.

La clôture de l’instruction a été prononcée le 26 novembre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des postes et des communications électroniques ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de l’urbanisme ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M^me Aventino,

les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,

et les observations de M^e Foucher pour la commune de Saint-Prest.

Considérant ce qui suit :

1. La société Orange a déposé auprès de la commune de Saint-Prest, le 2 septembre 2021, une déclaration préalable en vue de l’installation d’une station relais composée d’un pylône servant de support à trois antennes, dans un enclos grillagé sur une parcelle cadastrée section ZK n° 35, située chemin du Tertre en zone agricole du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Prest. Par un arrêté du 28 octobre 2021, le maire de Saint-Prest s’est opposé à cette déclaration préalable. La commune de Saint-Prest fait appel du jugement du tribunal administratif d’Orléans du 18 juillet 2024 en tant qu’il a fait droit aux conclusions d’annulation de cet arrêté.

Sur la légalité de l’arrêté d’opposition à déclaration préalable du 28 octobre 2021 :

En ce qui concerne le moyen d’annulation retenu par le tribunal administratif :

2. Aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptible de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier ». Saisi d’un jugement ayant annulé une décision refusant ou retirant une autorisation d’urbanisme, il appartient au juge d’appel, pour confirmer cette annulation, de se prononcer sur les différents motifs d’annulation que les premiers juges ont retenus, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui et d’apprécier si l’un au moins de ces motifs justifie la solution d’annulation.

3. Pour annuler l’arrêté attaqué, le tribunal administratif a considéré qu’il procédait au retrait du permis de construire tacite dont la société Orange bénéficiait depuis le 2 octobre 2021 et que la commune n’avait pas, avant son édiction, respecté la procédure préalable contradictoire, en méconnaissance de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration.

S’agissant de l’intervention d’un permis de construire tacite :

4. D’une part, aux termes de l’article R. 423-23 du code de l’urbanisme : « Le délai d’instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables ; (…) ». Aux termes de l’article R. 423-24 de ce code : « Le délai d’instruction de droit commun prévu par l’article R. 423-23 est majoré d’un mois : (…) d) Lorsque le projet doit être soumis à l’avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu par l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime ; (…) ». L’article R. 424-1 du même code prévoit : « A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : a) décision de non-opposition à déclaration préalable ; (…) ». Aux termes de l’article R. 423-42 de ce code : « Lorsque le délai d’instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l’autorité compétente indique au demandeur ou à l’auteur de la déclaration, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; / c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l’article R. 424-2, qu’à l’issue du délai, le silence éventuel de l’autorité compétente vaudra refus tacite du permis ». Aux termes de l’article R. 423-43 du même code : « Les modifications de délai prévues par les articles R. 423-24 à R. 423-33 ne sont applicables que si les notifications prévues par la présente sous-section ont été faites ».

5. D’autre part, selon l’article R. 423-46 du code de l’urbanisme, les lettres de notification informant d’une majoration du délai d’instruction sont adressées au demandeur par lettre recommandée avec demande d’avis de réception et l’intéressé est réputé en avoir reçu notification à la date de la première présentation du courrier. Aux termes de l’article L. 112-14 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration peut répondre par voie électronique : 1° A toute demande d’information qui lui a été adressée par cette voie par une personne ou par une autre administration ; 2° Aux autres envois qui lui sont adressés par cette même voie, sauf refus exprès de l’intéressé. ». Aux termes de l’article L. 112-15 de ce code : « (…) Lorsque l’administration doit notifier un document à une personne par lettre recommandée, cette formalité peut être accomplie par l’utilisation d’un envoi recommandé électronique au sens du même article L. 100 ou d’un procédé électronique permettant de désigner l’expéditeur, de garantir l’identité du destinataire et d’établir si le document a été remis. L’accord exprès de l’intéressé doit être préalablement recueilli ». Aux termes de l’article R. 474-1 du code de l’urbanisme : « (…) II. – Lorsqu’en application du présent livre et des articles L. 112-14 et L. 112-15 du code des relations entre le public et l’administration, l’autorité compétente notifie un document par voie électronique à un usager, l’intéressé est réputé en avoir reçu notification : 1° En cas d’utilisation d’un envoi recommandé électronique, le lendemain de la date d’envoi de l’information prévue au I de l’article R. 53-3 du code des postes et communications électroniques ; 2° En cas d’utilisation d’un procédé électronique tel que mentionné à l’article R. 112-17 du code des relations entre le public et l’administration, par dérogation à l’article R. 112-20 du même code, le lendemain de la date d’envoi de l’avis de dépôt à l’usager. ». L’article L. 100 du code des postes et des communications électroniques dispose : « I. – L’envoi recommandé électronique est équivalent à l’envoi par lettre recommandée, dès lors qu’il satisfait aux exigences de l’article 44 du règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 sur l’identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur et abrogeant la directive 1999/93/CE. / Dans le cas où le destinataire n’est pas un professionnel, celui-ci doit avoir exprimé à l’expéditeur son consentement à recevoir des envois recommandés électroniques. / Le prestataire peut proposer que le contenu de l’envoi soit imprimé sur papier puis acheminé au destinataire dans les conditions fixées au livre Ier du présent code (…) ». Aux termes de l’article R. 112-7 du code des relations entre le publique et l’administration : « Lorsqu’une administration souhaite recourir à un procédé électronique, prévu au deuxième alinéa de l’article L. 112-15 et ne relevant pas de l’article L. 100 du code des postes et des communications électroniques, elle informe les personnes intéressées, dont il lui appartient de recueillir l’accord exprès, des caractéristiques du procédé utilisé, conforme aux règles fixées par le référentiel général de sécurité prévu à l’article 9 de l’ordonnance du 8 décembre 2005 précitée, ainsi que des conditions de mise à disposition du document notifié, de garantie de l’identité de son destinataire et de prise de connaissance par ce dernier. Elle leur indique également les modalités de mise à jour des coordonnées et le délai de préavis prévu à l’article R. 112-18 ainsi que le délai, fixé à l’article R. 112-20, au terme duquel, faute de consultation du document par le destinataire, celui-ci est réputé lui avoir été remis. ».

6. Il résulte de ces dispositions combinées que, compte tenu des effets juridiques attachés à la prolongation par le service instructeur du délai d’instruction d’une demande de déclaration préalable, la notification de cette modification du délai ne peut valablement être effectuée que par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou, à condition que le pétitionnaire ait donné son accord, par l’utilisation d’un envoi recommandé électronique ou d’un procédé électronique équivalent de type « téléprocédure », permettant de désigner l’expéditeur, de garantir l’identité du destinataire et d’établir si le document a été remis. La modification de ce délai dont la notification, est effectuée par simple courrier électronique, ne permettant notamment pas d’établir si le document a été remis, n’est dès lors pas valablement effectuée.

7. En l’espèce, s’il ressort des pièces du dossier que la société Orange a accepté de recevoir par courrier électronique les documents transmis en cours d’instruction par l’administration, il n’est ni établi ni même allégué par la commune de Saint-Prest que la modification du délai d’instruction a été notifiée à cette société par un courrier recommandé électronique ou par un procédé électronique équivalent permettant de désigner l’expéditeur, de garantir l’identité du destinataire et d’établir si le document a été remis. Le courrier électronique adressé le 20 septembre 2021 à la société Orange, l’informant de ce que le délai d’instruction d’un mois était majoré d’un mois supplémentaire en raison de la nécessité de consulter la commission départementale de préservation des espaces naturels agricoles et forestiers, sur le fondement du d) de l’article R. 423-24 du code de l’urbanisme, ne présentait pas les caractéristiques d’un envoi recommandé électronique et ne permet pas de s’assurer que ce courrier lui a été remis, ce que la société Orange conteste par ailleurs. Dans ces conditions, la modification du délai d’instruction ne peut être regardée comme ayant été régulièrement notifiée à la société Orange dans le délai d’un mois prévu par les dispositions de l’article R. 423-42 du code de l’urbanisme. Il s’ensuit que le délai d’instruction d’un mois qui courait à partir de la date du dépôt de la demande n’a pas été interrompu. Dès lors, en l’absence d’une décision à l’issue de ce délai, la société Orange est devenue titulaire d’une non-opposition à déclaration préalable tacite le 2 octobre 2021. L’arrêté attaqué, édicté postérieurement à cette date, a ainsi implicitement mais nécessairement eu pour effet de retirer cette autorisation d’urbanisme tacite.

S’agissant du retrait de l’autorisation tacite et de la méconnaissance de la procédure préalable contradictoire :

8. D’une part, aux termes de l’article 222 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique : « A titre expérimental, par dérogation à l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme et jusqu’au 31 décembre 2022, les décisions d’urbanisme autorisant ou ne s’opposant pas à l’implantation d’antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d’accroche et leurs locaux et installations techniques ne peuvent pas être retirées. / Cette disposition est applicable aux décisions d’urbanisme prises à compter du trentième jour suivant la publication de la présente loi (…) ». D’autre part, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (…) ». Aux termes de l’article L. 122-1 du même code : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (…) ».

9. La décision portant retrait d’une non-opposition à déclaration préalable tacite est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Elle doit, par suite, être précédée d’une procédure contradictoire, permettant au titulaire de la décision d’être informé de la mesure qu’il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde et de bénéficier d’un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect, par l’autorité administrative compétente, de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l’article L. 121-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire d’une décision tacite de permis d’aménager que cette autorité entend retirer. La décision de retrait est illégale s’il ressort de l’ensemble des circonstances de l’espèce que le bénéficiaire a été effectivement privé de cette garantie.

10. En l’espèce il est constant qu’aucune procédure contradictoire n’a été engagée préalablement à l’édiction de l’arrêté du 28 octobre 2021 contesté, qui a retiré l’autorisation d’urbanisme tacite dont la société Orange était titulaire. Cet arrêté méconnait ainsi les dispositions de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration ainsi que les dispositions de l’article 222 de la loi précitée.

11. L’arrêté du 28 octobre 2021 étant entaché d’un vice de procédure et ne pouvant être retiré sur le fondement de l’article 222 de la loi du 23 novembre 2018, la commune de Saint-Prest ne peut utilement faire valoir que sa décision de retrait est fondée sur le non-respect par le projet des dispositions des articles 2-1-C et 2-2 du règlement de son plan local d’urbanisme, comme indiqué dans son arrêté, et sur sa méconnaissance des dispositions générales de ce règlement interdisant l’implantation des antennes-relais situées à une distance de moins de 1 000 mètres des zones U ou AU, motif qu’elle demande à la cour de substituer au motif contenu dans son arrêté.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Prest n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement du 18 juillet 2024, le tribunal administratif d’Orléans a annulé son arrêté du 28 octobre 2021 et a mis à sa charge le versement à la société Orange de la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté ses conclusions présentées sur le même fondement.

Sur les frais liés à l’instance :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Orange, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Saint-Prest demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens y compris les droits de plaidoirie. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Prest une somme de 2 000 euros à verser à la société Orange sur ce fondement. Enfin, en l’absence de dépens exposés dans la présente instance, les conclusions présentées par la commune à ce titre doivent être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Saint-Prest est rejetée.

Article 2 : La commune de Saint-Prest versera à la société Orange une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Orange et à la commune de Saint-Prest.

Délibéré après l’audience du 26 février 2026, à laquelle siégeaient :

M. A…, premier vice-président, président de chambre,

M^me Aventino, première conseillère,

M. Cozic, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2026.

La rapporteure,

B. Aventino

Le président,

B. A…

La greffière,

I. Szymanski

La République mande et ordonne au préfet d’Eure-et-Loir en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.