Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 22 mars 2023, le 18 octobre 2023, le 3 juillet 2024 et le 25 juillet 2024, M. E… A… et M. C… A…, représentés par M^e Chevalier, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler les douze ordres de recouvrer émis le 25 novembre 2022 par l’Agence de services et de paiement en vue de recouvrer une somme totale de 274 691,90 euros correspondant à des aides agricoles du premier pilier de la politique agricole commune indûment versées à M^me B… A… au titre des campagnes 2015, 2016 et 2017 ;

2°) de les décharger de cette somme ;

3°) de prononcer la suppression de certains passages des mémoires en défense de l’Agence de services et de paiement sur le fondement de l’article L. 741-2 du code de justice administrative ;

4°) de condamner l’Agence de services et de paiement à verser une somme de 1 000 euros à M. E… A… en réparation du préjudice qu’il estime avoir subi en raison de ces propos ;

5°) de mettre à la charge de l’Agence de services et de paiement la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- à la date de la notification des ordres de recouvrer, la prescription leur était acquise en ce qui concerne la récupération des aides versées au titre de la campagne 2015 ;

- la créance mise en recouvrement n’est pas fondée dès lors que la décision du 31 janvier 2020 par laquelle la préfète de Corse, préfète de la Corse-du-Sud, a retiré le bénéfice des aides agricoles du premier pilier de la politique agricole commune octroyées à M^me A… au titre des campagnes 2015, 2016 et 2017 constitue sa base légale et que celle-ci est illégale en ce que :

( d’une part, elle méconnait l’article 4 du règlement du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune dès lors que M^me A…, qui gérait son exploitation de manière autonome et exerçait une activité minimale sur celle-ci, doit être regardée comme une agricultrice au sens de cet article ;

( d’autre part, elle méconnait l’article 60 du règlement du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune dès lors qu’il n’est pas établi que M^me A… aurait volontairement contourné la règlementation européenne pour obtenir les aides litigieuses ;

- les mémoires en défense de l’Agence de services et de paiement comportent des propos injurieux et diffamatoires à leur encontre, notamment en ce qui concerne leur présomption d’innocence.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 janvier 2024, le 25 avril 2024, le 16 juillet 2024 et le 7 août 2024, l’Agence de services et de paiement conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer, à titre subsidiaire, au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de MM. A… sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’autorité de chose jugée attachée au jugement n° 2000515 du 22 avril 2022 du tribunal administratif de Bastia, confirmé par l’arrêt n° 22MA01748 du 13 mars 2023 de la cour administrative d’appel de Marseille, s’oppose à ce que le tribunal statue sur les conclusions dirigées contre la décision du 31 janvier 2020 ;

- l’exception d’illégalité de la décision du 31 janvier 2020 est irrecevable dès lors que cette décision est devenue définitive ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée au préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, qui n’a pas produit de mémoire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CE, Euratom) 2988/95 du 18 décembre 1995 ;

- le règlement (UE) 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le règlement (UE) 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Carnel, conseiller ;

- les conclusions de M. Halil, rapporteur public ;

- et les observations de M^e Chevalier, représentant MM. A….

Considérant ce qui suit :

M^me B… A…, décédée le 17 décembre 2021, a bénéficié, en tant qu’exploitante agricole, de paiements directs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune pour les campagnes 2015, 2016 et 2017. Par une décision du 31 janvier 2020, la préfète de Corse, préfète de la Corse-du-Sud, lui a retiré le bénéfice de ces aides. Le 25 novembre 2022, l’Agence de services et de paiement a émis douze ordres de recouvrer en vue de recouvrer une somme totale de 274 691,90 euros correspondant à ces aides agricoles indûment versées à M^me A…. Par la présente requête, MM. A…, en leur qualité d’ayants droit de M^me A…, demandent l’annulation de ces ordres de recouvrer et la décharge des sommes correspondantes.

Sur l’étendue du litige :

Lorsqu’une décision administrative faisant l’objet d’un recours contentieux est retirée en cours d’instance pour être remplacée par une décision ayant la même portée, le recours doit être regardé comme tendant également à l’annulation de la nouvelle décision. Lorsque le retrait a acquis un caractère définitif, il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre la décision initiale, qui ont perdu leur objet. Le juge doit, en revanche, statuer sur les conclusions dirigées contre la nouvelle décision.

Par la présente requête, MM. A… ont saisi le tribunal d’une demande tendant à l’annulation des douze ordres de recouvrer émis le 25 novembre 2022 par l’Agence de services et de paiement à l’encontre de leur mère, ainsi qu’à la décharge de la somme totale de 274 691,90 euros mise à leur charge. Si ces ordres de recouvrer leur ont été notifiés par un courrier du 17 janvier 2023, de nouveaux ordres de recouvrer émis le 27 octobre 2022 et portant sur des créances identiques leur ont été notifiés le 29 mars 2023, soit en cours d’instance. Or, le courrier de notification du 24 mars 2023 accompagnant ces ordres de recouvrer indiquant que cette notification « annule et remplace » la notification précédente du 17 janvier 2023, il a eu pour effet, ainsi que le précise l’Agence de services et de paiement elle-même, de retirer la notification des ordres de recouvrer du 25 novembre 2022. Ainsi, les ordres de recouvrer émis le 27 octobre 2022, bien que comportant une date d’émission antérieure à ceux du 25 novembre 2022, se sont entièrement substitués à ces derniers, ce qui a pour effet de priver d’objet le recours de plein contentieux formé à leur encontre. Par suite, il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à l’annulation des ordres de recouvrer émis le 25 novembre 2022.

En revanche, cette substitution ayant eu lieu en cours d’instance, il y a lieu de regarder la présente requête comme tendant également à l’annulation des ordres de recouvrer du 27 octobre 2022, lesquels portent au demeurant les mêmes numéros et concernent des sommes identiques.

Sur les conclusions à fin d’annulation et de décharge :

En ce qui concerne la prescription des créances correspondant aux aides versées au titre de la campagne 2015 :

D’une part, aux termes de l’article 1er du règlement du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes : « 1. Aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, est adoptée une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire. / 2. Est constitutive d’une irrégularité toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue ». Aux termes de l’article 3 du même règlement : « 1. Le délai de prescription des poursuites est de quatre ans à partir de la réalisation de l’irrégularité visée à l’article 1er paragraphe 1. Toutefois, les réglementations sectorielles peuvent prévoir un délai inférieur qui ne saurait aller en deçà de trois ans. / Pour les irrégularités continues ou répétées, le délai de prescription court à compter du jour où l’irrégularité a pris fin. Pour les programmes pluriannuels, le délai de prescription s’étend en tout cas jusqu’à la clôture définitive du programme. / La prescription des poursuites est interrompue par tout acte, porté à la connaissance de la personne en cause, émanant de l’autorité compétente et visant à l’instruction ou à la poursuite de l’irrégularité. Le délai de prescription court à nouveau à partir de chaque acte interruptif. / (…) / 3. Les États membres conservent la possibilité d’appliquer un délai plus long que celui prévu respectivement au paragraphe 1 et au paragraphe 2 ».

D’autre part, par un arrêt du 6 octobre 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export c/ Hauptzollamt Hamburg-Jonas (C-59/14), la Cour de justice de l’Union européenne, statuant sur renvoi préjudiciel, a dit pour droit que les articles 1.2 et 3.1, premier alinéa, du règlement n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 doivent être interprétés en ce sens que, dans des circonstances où la violation d’une disposition du droit de l’Union n’a été détectée qu’après la réalisation d’un préjudice, le délai de prescription commence à courir à partir du moment où tant l’acte ou l’omission d’un opérateur économique constituant une violation du droit de l’Union que le préjudice porté au budget de l’Union ou aux budgets gérés par celle-ci sont survenus, et donc à compter de la plus tardive de ces deux dates. Par le même arrêt, la Cour de justice a dit pour droit que l’article 1.2 du même règlement doit être interprété en ce sens que, dans de telles circonstances, le préjudice est réalisé à la date à laquelle la décision d’octroyer définitivement l’avantage concerné est prise. Si cette violation a été détectée après la réalisation du préjudice, le délai de prescription commence à courir à partir du moment où tant la violation que le préjudice sont survenus. Le point de départ du délai se situe, conformément à l’objectif de protection des intérêts financiers de l’Union, à la date de l’évènement survenant en dernier lieu à savoir la réalisation du préjudice s’il est postérieur à la violation et cette violation si elle est postérieure à l’octroi de l’avantage. Enfin, le préjudice se réalise lorsqu’il est effectivement porté au budget de l’Union c’est-à-dire à la date à laquelle la décision d’octroyer définitivement l’avantage concerné est prise.

MM. A… soutiennent que les quatre ordres de recouvrer relatifs à la récupération des aides agricoles versées à M^me A… au titre de la campagne 2015 pour un montant total de 102 256,04 euros ont été émis après l’expiration du délai de quatre ans prévu pour récupérer ces aides. Toutefois, s’agissant d’aides octroyées au titre de la campagne 2015, le point de départ du délai de prescription correspond à la date à laquelle la décision d’octroyer définitivement l’avantage concerné a été adoptée, soit le 23 avril 2018. Ainsi, la prescription n’était pas acquise à la date de la décision du 31 janvier 2020 portant retrait des aides litigieuses. Cette prescription ne l’était pas davantage à la date d’émission des titres exécutoires contestés dans la présente instance, le 27 octobre 2022, dès lors que ces derniers ont été notifiés le 29 mars 2023, soit dans le délai de quatre ans courant à compter de la notification de la décision du 31 janvier 2020 qui, ayant pour objet de poursuivre l’irrégularité, a une nouvelle fois interrompu le délai de prescription. Par suite, la dette de M^me A… n’était pas prescrite.

En ce qui concerne le bien-fondé des créances :

L’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. S’agissant d’un acte non réglementaire, l’exception n’est recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l’acte et la décision ultérieure constituant les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

Pour contester le bien-fondé des créances qui leur sont réclamées par les ordres de recouvrer du 27 octobre 2022, MM. A… invoquent l’illégalité de la décision du 31 janvier 2020 par laquelle la préfète de Corse, préfète de la Corse-du-Sud, a retiré le bénéfice des aides agricoles du premier pilier de la politique agricole commune octroyées à M^me A… au titre des campagnes 2015, 2016 et 2017. Si les requérants ont demandé l’annulation de cette décision et que cette demande a été définitivement rejetée par le Conseil d’Etat par une décision n° 474172 du 4 juillet 2025, cette exception d’illégalité est recevable dès lors qu’à la date à laquelle elle a été invoquée, à savoir le 22 mars 2023, la décision du 31 janvier 2020, qui constitue la base légale des ordres de recouvrer litigieux, n’était pas devenue définitive. En outre, la circonstance que le Conseil d’Etat a définitivement rejeté leur recours tendant à l’annulation de la décision du 31 janvier 2020 ne fait pas obstacle à ce que l’illégalité de cette décision soit invoquée à l’appui des conclusions de la présente requête qui n’ont pas le même objet.

En premier lieu, aux termes de l’article 4 du règlement du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune alors en vigueur : « 1. Aux fins du présent règlement, on entend par : / a) « agriculteur », une personne physique ou morale ou un groupement de personnes physiques ou morales, quel que soit le statut juridique conféré selon le droit national à un tel groupement et à ses membres, dont l’exploitation se trouve dans le champ d’application territoriale des traités, tel que défini à l’article 52 du traité sur l’Union européenne, en liaison avec les articles 349 et 355 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et qui exerce une activité agricole ; / b) « exploitation », l’ensemble des unités utilisées aux fins d’activités agricoles et gérées par un agriculteur qui sont situées sur le territoire d’un même État membre ; / c) « activité agricole » : / i) la production, l’élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l’élevage et la détention d’animaux à des fins agricoles, / ii) le maintien d’une surface agricole dans un état qui la rend adaptée au pâturage ou à la culture sans action préparatoire allant au-delà de pratiques agricoles courantes ou du recours à des machines agricoles courantes, sur la base de critères à définir par les États membres en se fondant sur un cadre établi par la Commission, ou / iii) l’exercice d’une activité minimale, définie par les États membres, sur les surfaces agricoles naturellement conservées dans un état qui les rend adaptées au pâturage ou à la culture (…) ».

Par ailleurs, il résulte des articles 32, 41, 43, 50 et 52 du même règlement que les paiements directs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune ne peuvent être accordés qu’à des personnes répondant à la définition d’agriculteur prévue au a) du premier paragraphe de l’article 4 du règlement précité.

Enfin, il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, en particulier de l’interprétation donnée aux dispositions pertinentes par les arrêts du 14 octobre 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09), et du 7 avril 2022, SC Avio Lucos SRL (C-176/20), que pour être qualifiée d’agriculteur, la personne concernée doit détenir un pouvoir de disposition suffisant sur les unités de son exploitation aux fins de l’exercice de son activité agricole, percevoir les bénéfices et assumer les risques financiers en ce qui concerne l’activité agricole sur les terres pour lesquelles la demande d’aide est formulée.

Il résulte de l’instruction qu’après avoir procédé à un contrôle le 13 novembre 2018 dont elle a retenu que les exploitations de M^me A… et d’autres membres de sa famille présentaient une gestion commune et un mélange des troupeaux et que les personnes concernées se représentaient mutuellement, l’administration a demandé à M^me A… de lui fournir tous éléments utiles pour démontrer l’autonomie de gestion et de fonctionnement de son exploitation.

S’il résulte de l’instruction que M^me A… possédait deux remorques et un fourgon, ses ayants droit ne justifient pas qu’elle possédait d’autres matériels agricoles. Les photographies aériennes produites ne permettent pas davantage d’établir qu’elle avait la disposition de bâtiments nécessaires à son exploitation. Si les requérants se prévalent d’un constat du 8 février 2023, au demeurant postérieur à la décision litigieuse ainsi qu’au décès de M^me A…, celui-ci ne fait que constater la présence d’un atelier et de barrières qui ne suffisent pas à démontrer l’existence d’une exploitation autonome à l’époque des campagnes en cause. Ce faisant, il ne résulte pas de l’instruction que M^me A… disposait de bâtiments et de matériels suffisants pour exercer son activité. En outre, il n’est pas contesté que M^me A… ne tenait aucune comptabilité relative aux dépenses et aux recettes de son activité professionnelle, bien que celle-ci était requise dans le cadre du régime fiscal du forfait agricole. De plus, les intéressés ne produisent aucune facture relative à des opérations de vente et se bornent à se prévaloir d’un constat du 25 février 2020 qui atteste de la présence de bovins sur le terrain de M^me A…. Ils ne justifient pas davantage d’opérations d’achat, notamment d’aliments pour bétail, dès lors que, d’une part, les extraits d’un compte client tenu par une coopérative agricole ne comportent pas de mentions explicites sur ce point et que, d’autre part, la seule facture produite, qui date de 2017 et qui est d’un faible montant, ne peut suffire à attester de l’existence d’une activité agricole. L’allégation selon laquelle M^me A… disposait d’un taureau et n’avait donc pas besoin d’acquérir de nouvelles bêtes est également insuffisante. Enfin, la circonstance que la procédure pénale ouverte à l’encontre de M^me A… n’ait donné lieu à aucune suite en raison de l’annulation de l’ensemble des actes de la procédure préliminaire ne fait pas obstacle à ce que l’Agence de services et de paiement récupère les aides indûment versées dès lors que le tribunal judiciaire d’Ajaccio ne s’est pas prononcé sur le fond de l’affaire et n’a donc pas apprécié les faits en cause. Ainsi, il ne résulte pas de l’instruction que M^me A… disposait d’une autonomie suffisante au regard des autres membres de sa famille impliqués lui permettant de percevoir les bénéfices et d’assumer les risques financiers liés à son activité agricole. Par suite, M^me A… ne pouvant être regardée comme une agricultrice au sens de l’article 4 du règlement du 17 décembre 2013 cité au point 10, la préfète de Corse, préfète de la Corse-du-Sud, pouvait légalement, pour ce motif, lui retirer les aides précédemment accordées.

En second lieu, il ressort des termes de la décision du 31 janvier 2020, ainsi que des propres allégations des requérants que, pour rejeter et retirer les aides octroyées à M^me A… au titre des campagnes 2015, 2016 et 2017 de la politique agricole commune, la préfète de Corse, préfète de la Corse-du-Sud, alors même qu’elle cite l’article 60 du règlement du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune, s’est uniquement fondée sur l’absence de qualité d’agricultrice au sens de l’article 4 du règlement du même jour établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune. Dans ces conditions, MM. A… ne peuvent utilement soutenir que la préfète a fait une inexacte application des dispositions de l’article 60 du règlement du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune. Par suite, ce moyen ne peut qu’être écarté.

Il résulte de ce qui précède que MM. A… ne sont pas fondés à invoquer l’illégalité de la décision du 31 janvier 2020 par la voie de l’exception. Ainsi, l’Agence de services et de paiement pouvait légalement se fonder sur cette décision pour émettre les ordres de recouvrer litigieux en vue du recouvrement des créances réclamées à MM. A… et résultant des aides relevant de la politique agricole commune indûment versées à M^me A… au titre des campagnes 2015, 2016 et 2017. Par suite, le moyen tiré de ce que les créances seraient dépourvues de fondement doit être écarté.

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 741-2 du code de justice administrative :

En vertu des dispositions de l’article 41 de la loi du 29 juillet 1881 reproduites à l’article L. 741-2 du code de justice administrative, les tribunaux administratifs peuvent, dans les causes dont ils sont saisis, prononcer, même d’office, la suppression des écrits injurieux, outrageants ou diffamatoires.

Le passage des mémoires de l’Agence de services et de paiement commençant par les mots « les services de l’Etat … » et se terminant par les mots « … décès des bovins du cheptel », celui commençant par les mots « Je rappelle qu’un vaste système … » et se terminant par les mots « … et leur fils M. D… A… », celui commençant par les mots « il s’agit bien d’un vaste système … » et se terminant par les mots « … devant les juridictions répressives », ainsi que celui commençant par les mots « je précise que les consorts A… dont M^me B… A… ont refusé … » et se terminant par les mots « … dans l’exercice de leur mission » excèdent le droit à la libre discussion et présentent un caractère injurieux et diffamatoire. Par suite, il y a lieu d’en prononcer la suppression.

Aux termes du premier alinéa de l’article L. 741-3 du code de justice administrative : « Si des dommages-intérêts sont réclamés à raison des discours et des écrits d’une partie ou de son défenseur, la juridiction réserve l’action, pour qu’il y soit statué ultérieurement par le tribunal compétent, conformément au cinquième alinéa de l’article 41 de la loi du 29 juillet 1881 ci-dessus reproduit ». Dans la mesure où les allégations diffamatoires précitées ont, avec les faits de la cause dont il est saisi et qu’il juge au fond, un lien suffisant, il y a lieu, pour le tribunal, de condamner l’Agence de services et de paiement à verser à M. E… A… une somme de 500 euros au titre des dommages-intérêts.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Agence de services et de paiement, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante pour l’essentiel, la somme demandée par MM. A… au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des requérants la somme demandée par l’Agence de services et de paiement au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de MM. A… tendant à l’annulation des ordres de recouvrer émis le 25 novembre 2022.

Article 2 : Le passage des mémoires de l’Agence de services et de paiement commençant par les mots « les services de l’Etat … » et se terminant par les mots « … décès des bovins du cheptel », celui commençant par les mots « Je rappelle qu’un vaste système … » et se terminant par les mots « … et leur fils M. D… A… », celui commençant par les mots « il s’agit bien d’un vaste système … » et se terminant par les mots « … devant les juridictions répressives » et celui commençant par les mots « je précise que les consorts A… dont M^me B… A… ont refusé … » et se terminant par les mots « … dans l’exercice de leur mission » sont supprimés.

Article 3 : L’Agence de services et de paiement est condamnée à payer à M. E… A… une somme de 500 euros au titre des dommages-intérêts.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. E… A…, à M. C… A…, à l’Agence de services et de paiement et au préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud.

Copie en sera adressée pour information à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l’audience du 20 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Castany, présidente,

M. Carnel, conseiller,

M^me Doucet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2026.

Le rapporteur,

Signé

T. Carnel

La présidente,

Signé

C. Castany

La greffière,

Signé

H. Celik

La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Une greffière,