Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 11 février et 2 mars 2026, M^me B… A…, représentée par M^e Grillon, demande au juge des référés :

1°) d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution :

- de l’autorisation de travaux n°AT25056 24 B0134 d’un établissement recevant du public, délivrée par la maire de la ville de Besançon au nom de l’Etat à l’association du centre culturel islamique de Franche-Comté (CCIFC) le 7 février 2025 pour réaliser des travaux d’extension dudit centre ;

- du permis de construire n° PC 25056 24 B0118 délivré par la maire de la ville de Besançon à l’association du CCIFC le 7 février 2025 pour l’extension du CCIFC ;

- du rejet implicite né le 2 juin 2025 de l’absence de réponse de la ville de Besançon à son recours gracieux émis par lettre recommandée en date du 1er avril 2025, reçue le 2 avril suivant ;

- de l’autorisation de travaux n°AT25056 25 B0111 d’un établissement recevant du public, délivrée par la maire de la ville de Besançon au nom de l’Etat à l’association du CCIFC le 13 novembre 2025 pour réaliser des travaux d’extension dudit centre ;

- du permis de construire modificatif n° PC 25056 24 B0118 M01 délivré par la maire de la ville de Besançon à l’association du CCIFC le 14 novembre 2025 pour l’extension dudit centre, jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur la légalité de ces décisions ;

2°) de mettre à la charge de la ville de Besançon et de l’association du CCIFC une somme de 2 500 euros chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

M^me A… soutient que :

- elle a intérêt à agir ;

- l’urgence est présumée et les travaux ont débuté ;

- les décisions de permis de construire présentent un doute sérieux quant à leur légalité dès lors que :

- le contenu du dossier de demande de permis de construire est insuffisant en méconnaissance des dispositions des articles R. 431-7, 8, 9, 10 et 16 du code de l’urbanisme ;

- l’adresse du terrain du projet indiquée dans le dossier de demande de permis est erronée ; le 25 rue de Chaillot ne correspond pas au terrain d’assiette du projet du CCIFC ; cette adresse a été utilisée comme référence au reportage photographique exigé par l’article R. 431-10 d) du code de l’urbanisme ; cette adresse est celle indiquée dans le dossier de demande d’autorisation et dans l’extrait du procès-verbal de la sous-commission accessibilité ; compte tenu de cette erreur, la conformité aux règles d’accessibilité et de sécurité contre la panique et l’incendie n’a pas pu être valablement vérifiée or la décision favorable rendue par la sous-commission d’accessibilité fondée sur des éléments matériels inexacts a conduit la ville de Besançon à accorder les permis de construire initial et modificatif ;

- le projet ne porte pas uniquement sur un lieu de culte ; cette qualification de lieu de culte a eu pour conséquence de fausser la compréhension du projet avant la délivrance du permis de construire initial et modificatif ;

- il n’est pas possible de savoir précisément combien de personnes le projet est en capacité d’accueillir or cette imprécision était de nature à fausser l’appréciation portée par la ville sur la conformité du projet à la réglementation notamment celle relative à la sécurité et au stationnement ;

- contrairement à ce qu’indique la notice architecturale, le projet n’a pas recours aux énergies renouvelables ;

- elles méconnaissent l’article UD 3 relatif aux accès et voirie ;

- elles méconnaissent l’article UD 7 relatif à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives ;

- elles méconnaissent l’article UD 9 relatif à l’emprise au sol ;

- elles méconnaissent les articles UD 11 et R. 111-27 du code de l’urbanisme relatifs à l’aspect extérieur ;

- elles méconnaissent les articles UD 12 du règlement du plan local d’urbanisme (PLU), L. 151-33, R. 111-2 et R. 431-26 du code de l’urbanisme relatifs au stationnement ; le projet ne prévoit que 28 nouvelles places de parking pour accueillir 1 500 personnes maximum et ne justifie pas de concession à long terme dans un parking public et alors que le stationnement sauvage à proximité de la mosquée est déjà chronique au-delà des seuls jours de prière et que les parkings publics situés à proximité sont déjà saturés ;

- elles méconnaissent l’article UD 13 relatif aux espaces libres et plantations ;

- elles méconnaissent l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme en terme de tranquillité publique ;

- les décisions d’autorisation de travaux présentent un doute sérieux quant à leur légalité dès lors que :

- l’accès au projet n’est pas sécurisé ;

- de nombreux éléments ne sont pas développés dans le dossier relatif à l’accessibilité des personnes handicapées ;

- il n’y a pas de places assises en salle de réunion ou en salle de classe ;

- certains renseignements du descriptif de l’établissement sont erronés ;

- l’adresse de l’établissement n’est pas l’adresse du CCIFC ni celle du projet du CCIFC qui est inscrit au 21 bis rue de Chaillot à Besançon et non au 25 rue de Chaillot comme cela apparaît sur l’extrait du procès-verbal de la sous-commission accessibilité qui a permis la délivrance de l’autorisation des travaux contestée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 février 2026, la ville de Besançon, représentée par M^e Seban, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la requérante une somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code justice administrative.

La ville de Besançon soutient que la requête est irrecevable et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 février 2026, le centre culturel islamique de Franche-Comté, représenté par M^e Manhouli, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante une somme de 4 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code justice administrative.

Le CCIFC soutient que la requête est irrecevable et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée au préfet du Doubs qui n’a pas produit de mémoire.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête enregistrée le 1er août 2025 sous le numéro 2501633 par laquelle M^me A… demande l’annulation des décisions attaquées.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal administratif a désigné M. Pernot en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Au cours de l’audience publique qui s’est tenue le 2 mars 2026 en présence de M^me Chiappinelli, greffière, M. Pernot a lu son rapport et entendu les observations de :

- M^e Grillon et M^e El Cheikh, représentant M^me A… ;

- M^e Bieder représentant la ville de Besançon ;

- et M^e Manhouli, représentant le centre culturel islamique de Franche-Comté.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.

Considérant ce qui suit :

1. M^me A… est propriétaire d’un terrain situé 7 rue Césaire et Marie Phisalix à Besançon sur lequel est implantée sa maison d’habitation. Le 7 février 2025, la maire de la ville a délivré à l’association du centre culturel islamique de Franche-Comté (CCIFC), d’une part, une autorisation de travaux n°AT25056 24 B0134 d’un établissement recevant du public et, d’autre part, un permis de construire n° PC 25056 24 B0118 pour l’extension dudit centre. M^me A… a formé contre ces décisions un recours gracieux implicitement rejeté le 2 juin 2025. Le 13 novembre 2025, la maire de la ville a délivré à l’association du CCIFC une seconde autorisation de travaux. Le 14 novembre suivant, elle a délivré à l’association du CCIFC un permis de construire modificatif n° PC 25056 24 B0118 M01. M^me A… demande la suspension de l’exécution de ces décisions.

Sur les conclusions aux fins de suspension :

2. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision (…) ».

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

3. Aux termes de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme : « Une personne autre que l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n’est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l’occupation ou à l’utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l’aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail, ou d’un contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation ».

4. Il résulte de ces dispositions qu’il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d’un recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation d’un permis de construire, de démolir ou d’aménager, de préciser l’atteinte qu’il invoque pour justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d’affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s’il entend contester l’intérêt à agir du requérant, d’apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l’excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu’il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l’auteur du recours qu’il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu’il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d’un intérêt à agir lorsqu’il fait état devant le juge, qui statue au vu de l’ensemble des pièces du dossier, d’éléments relatifs à la nature, à l’importance ou à la localisation du projet de construction.

5. En l’espèce, le projet en litige a pour objet l’extension des locaux du CCIFC en faisant passer sa surface de 392 m² à plus de 1 700 m² et permettre notamment d’accueillir jusqu’à 800 personnes dans les deux salles de prière prévues alors qu’en l’état moins de 500 personnes y sont accueillies. Par ailleurs, le projet prévoit également la création d’un salon de thé, d’un bar, d’une tisanerie, d’un atelier d’expression artistique ou encore de salles de classe et d’une salle polyvalente qui jusqu’à présent n’existaient pas. Dans ces conditions, eu égard aux difficultés de circulation et de stationnement pouvant être induites par l’augmentation inévitable de la fréquentation des lieux, la requérante, qui justifie être propriétaire rue Césaire et Marie Phisalix, présente un intérêt à agir à l’encontre des décisions en litige.

6. Il résulte de tout ce qui précède que la fin de non-recevoir opposée en défense doit être écartée.

Sur l’urgence :

7. L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. La construction d’un bâtiment autorisée par un permis de construire présente un caractère difficilement réversible. Par suite, lorsque la suspension de l’exécution d’un permis de construire est demandée sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la condition d’urgence est en principe satisfaite, ainsi que le prévoit l’article L. 600-3 du code de l’urbanisme. Il ne peut en aller autrement que dans le cas où le pétitionnaire ou l’autorité qui a délivré le permis justifie de circonstances particulières. Il appartient alors au juge des référés, pour apprécier si la condition d’urgence est remplie, de procéder à une appréciation globale de l’ensemble des circonstances de l’espèce qui lui est soumise.

8. En l’espèce, il n’est pas contesté que les travaux relatifs aux autorisations contestées ont débuté. En outre, le pétitionnaire et l’autorité qui a délivré le permis ne justifient d’aucune circonstance particulière faisant obstacle à ce que la condition d’urgence soit regardée comme satisfaite.

Sur l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées :

En ce qui concerne les décisions de permis de construire en litige et le rejet implicite né le 2 juin 2025 :

9. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article R. 431-16 du code de l’urbanisme : « Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : / a) L’étude d’impact ou la décision de l’autorité chargée de l’examen au cas par cas dispensant le projet d’évaluation environnementale (…) ». Aux termes de l’article L. 122-1 du code de l’environnement : « (…) II. -Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine font l’objet d’une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d’entre eux, après un examen au cas par cas. / (…) III. -L’évaluation environnementale est un processus constitué de l’élaboration, par le maître d’ouvrage, d’un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement, dénommé ci-après « étude d’impact », de la réalisation des consultations prévues à la présente section, ainsi que de l’examen, par l’autorité compétente pour autoriser le projet, de l’ensemble des informations présentées dans l’étude d’impact et reçues dans le cadre des consultations effectuées et du maître d’ouvrage (…) ». Aux termes de l’article R. 122-2 du même code : « I. – Les projets relevant d’une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l’objet d’une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l’article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau (…) ». La construction d’équipements culturels, sportifs ou de loisirs, visée par la rubrique 44 du tableau annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement, est soumise à une étude d’impact après un examen au cas par cas effectué par l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement, lorsque ces équipements sont susceptibles d’accueillir plus de 1 000 personnes.

10. D’autre part, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Aux termes de l’article R. 151-28 du même code : « Les destinations de constructions prévues à l’article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : / (…) / 4° Pour la destination « équipements d’intérêt collectif et services publics » : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d’enseignement, de santé et d’action sociale, salles d’art et de spectacles, équipements sportifs, lieux de culte, autres équipements recevant du public (…) ».

11. La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l’ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l’urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n’est susceptible d’entacher d’illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l’appréciation portée par l’autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

12. Le projet en litige a pour objet l’extension des locaux du CCIFC en faisant passer sa surface de 392 m² à plus de 1 700 m². Le projet d’extension doit conduire à la création d’une part, de deux salles de prière d’une surface totale de 410 m², contre 226 m² actuellement, et d’autre part, de quatre bureaux, d’une bibliothèque, d’une salle polyvalente, d’un salon de thé, d’un bar, d’une tisanerie, d’un atelier d’expression artistique, d’une salle de recueillement, de six salles de classe, d’une salle multimédia, de salles d’ablutions et d’une salle de réunion. Compte tenu de ces caractéristiques, ce projet doit être regardé comme entrant dans la catégorie des équipements culturels, sportifs et de loisirs au sens de la rubrique 44 du tableau annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement et ce, nonobstant la circonstance qu’il puisse être regardé comme ayant pour destination au sens de l’article R. 151-28 du code de l’urbanisme celle de lieu de culte dès lors que la règlementation de la destination des constructions par un PLU demeure sans incidence sur la définition des projets qui doivent être soumis à étude d’impact en application des dispositions du code de l’environnement. Par ailleurs, il ressort de la notice de sécurité annexée à la demande de permis de construire modificative que l’effectif maximal permis par la configuration des locaux sera de 1 349 personnes. A ce titre, les seules déclarations du pétitionnaire des constructions projetées selon lesquelles les effectifs de la partie culte ne seraient jamais cumulées avec ceux des parties enseignement et administrative du centre ne sauraient suffire à démontrer que plus de 1 000 personnes ne se trouveront jamais présentes en même temps dans les locaux projetés. Au surplus, rien ne fait obstacle à l’évolution de tout ou partie des locaux d’enseignement et autres en salle de prière afin de s’adapter à une augmentation du nombre de fidèles. Dès lors, il y a lieu de considérer que le projet en litige est susceptible d’accueillir plus de 1 000 personnes et pouvait, à ce titre, être soumis à l’obligation de réaliser une étude d’impact, après un examen au cas par cas. Dès lors, il appartenait au pétitionnaire de produire la décision de l’autorité environnementale le dispensant de cette obligation ou, à défaut d’une telle dispense, l’étude d’impact conformément aux dispositions du a) de l’article R. 431-16 du code de l’urbanisme. Il est constant que ni l’un ni l’autre de ces documents n’ont été produits dans le cadre de la demande de permis de construire. Il n’apparaît pas qu’une autre pièce du dossier de demande de permis de construire aurait été de nature à pallier cette absence. Dans ces conditions, une telle carence a été de nature à fausser l’appréciation portée par l’autorité administrative sur le projet notamment sur son incidence en terme de circulation automobile et de stationnement. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 431-16 du code de l’urbanisme est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées.

13. En second lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le permis de construire peut être refusé ou n’être accordé que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation ou leurs dimensions, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique. Il en est de même si les constructions projetées, par leur implantation à proximité d’autres installations, leurs caractéristiques ou leur situation, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique ». Aux termes de l’article UD 12 du règlement du plan local d’urbanisme de la ville de Besançon : « Le stationnement des véhicules est assuré en dehors de la voie publique. Sont soumis au respect de la norme de stationnement : (…) / pour tout aménagement, extension de bâtiment existant et changement de destination qui ne concerne pas la création de logements, le nombre de places exigé est celui obtenu par application de la norme au projet avec déduction de l’application de la norme à l’état initial. Les places de stationnement existantes conservées sont déduites du besoin règlementaire initial. / (…) / L’énumération des destinations ci-dessous ne se substitue pas aux destinations autorisées par le règlement de la zone. / (…) Salle de réunion / restaurant / salle de spectacles / lieu de culte : Une note exprimant les besoins doit être jointe à la demande d’autorisation afin d’apprécier le nombre de places nécessaires. En absence de justification, la norme sera d’une place de stationnement par tranche complète de 10 m2 de surface de plancher ouverte au public ».

14. Il ressort de la note explicative « projet de restructuration du CCIFC » et de la notice de stationnement, que le nombre de places de parking dans l’enceinte du projet est porté de 14 à 28 et que 38 places de parking public doivent au final être créées devant l’entrée du CCIFC, permettant de considérer que 66 places seront effectivement disponibles pour la fréquentation des lieux. Il résulte toutefois de ce qui a été indiqué au point 11 que la fréquentation du futur ensemble pourra nettement dépasser les 1 000 personnes alors qu’il ressort des pièces du dossier que l’activité actuelle du centre ne se limite pas à la seule prière du vendredi et comporte de nombreux événements tout au long de l’année et qu’il n’est pas sérieusement contesté que cette activité est déjà la source d’un stationnement gênant à proximité des lieux notamment tous les vendredis. Si la notice de stationnement indique que trois parkings publics se situent dans un rayon de 400 mètres maximum autour du projet en litige, la requérante apporte des éléments remettant sérieusement en cause la disponibilité de places dans ces parkings aux heures d’affluence de l’actuel CCIFC. Par ailleurs, l’organisation de deux offices au lieu d’un seul le vendredi n’offre aucune garantie de répartition équilibrée des fidèles entre chaque office. Enfin, il n’est pas démontré que les incitations faites par l’association du CCIFC vis-à-vis des fidèles à la pratique du covoiturage ou l’utilisation des transports en commun pour se rendre sur les lieux du futur projet seraient suivies dans une proportion suffisante. Compte tenu de ces éléments, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles R. 111-2 du code de l’urbanisme et UD 12 du règlement du plan local d’urbanisme de la ville de Besançon est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées.

15. En application des dispositions de l’article L. 600-1-4 du code de l’urbanisme, les autres moyens invoqués ne sont pas de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées.

16. Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de prononcer la suspension de l’exécution des permis de construire délivrés par la maire de la ville de Besançon à l’association du CCIFC et de la décision implicite de rejet intervenue le 2 juin 2025.

En ce qui concerne les décisions d’autorisation de travaux contestées :

17. En l’état de l’instruction, aucun des moyens invoqués n’est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des décisions d’autorisation de travaux contestées. Par suite, les conclusions aux fins de suspension de l’exécution de ces décisions doivent être rejetées.

Sur les frais du litige :

18. M^me A…, qui n’est pas la partie perdante, ne peut être condamnée à verser une quelconque somme au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la ville de Besançon et de l’association du centre culturel islamique de Franche-Comté le versement d’une somme de 1 250 euros chacune à M^me A… au titre de ces mêmes dispositions.

O R D O N N E :

Article 1er : L’exécution du permis de construire n° PC 25056 24 B0118 délivré le 7 février 2025, de la décision implicite de rejet née le 2 juin 2025 et du permis de construire modificatif n° PC 25056 24 B0118 M01 délivré le 14 novembre 2025 est suspendue.

Article 2 : La ville de Besançon et l’association du centre culturel islamique de Franche-Comté verseront chacune à M^me A… la somme de 1 250 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à M^me B… A…, à la ville de Besançon, à l’association du centre cultuel et culturel islamique de Franche-Comté et au préfet du Doubs.

Une copie, pour information, sera transmise au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Besançon.

Fait à Besançon, le 3 mars 2026.

Le juge des référés,

A. Pernot

La République mande et ordonne au préfet du Doubs, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière