Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires complémentaires enregistrés les 18 juin, 20 septembre et 5 novembre 2024 et des pièces complémentaires enregistrées le 20 juin 2024, la SAS Photosol Développement, représentée par M^e Maitrot, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 11 juin 2024 par lequel le préfet de la Gironde a sursis à statuer sur sa demande portant sur la création d’une centrale photovoltaïque au sol avec bâtiments techniques, citerne incendie, clôture en périphérie et traitement paysager au lieu-dit A Pauly à Grignols ;

2°) d’enjoindre au préfet de la Gironde de délivrer le permis de construire sollicité, ou à défaut, de procéder au réexamen de la demande de permis de construire dans un délai de 15 jours à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat de la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté litigieux a été pris par une autorité incompétente ;

— cet arrêté méconnaît l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme en ce que leur projet ne rend pas plus onéreuse et ne compromet pas l’exécution du futur plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de Bazadais ;

— il est illégal en raison de l’illégalité de l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) Energie du PLUi du Bazadais sur laquelle se fonde l’arrêté litigieux ; d’une part, l’OAP Energie méconnaît le document d’orientation et d’objectif du SCOT ; d’autre part, cette OAP est impérative ;

— l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme s’oppose à ce qu’une substitution de motifs puisse être accordée à l’administration en matière d’urbanisme ;

— le règlement du PLUi du Bazadais, sur lequel se fonde l’arrêté litigieux est illégal, par voie d’exception ; d’une part, la parcelle aurait dû être classée en zone Ner ; d’autre part, le règlement des zones A et N n’est pas compatible avec les objectifs du SCOT.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 6 septembre 2024 et le 28 octobre 2024, le préfet de la Gironde conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

— les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ;

— le cas échéant, si le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l’orientation d’aménagement et de programmation « Energie » du projet de PLUi du Bazadais est entaché d’une erreur de droit, il sollicite le bénéfice d’une neutralisation de motif.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Cabanne,

— les conclusions de M. Frézet, rapporteur public,

— et les observations de M^e Maitrot, représentant la société Photosol Développement.

Une note en délibéré, enregistrée le 13 février 2025, a été présentée pour la société Photosol Développement.

Considérant ce qui suit :

1. Le 4 février 2022, la société Photosol Développement a déposé une demande de permis de construire une centrale photovoltaïque au sol d’une surface clôturée de 26 hectares composée de 59 328 modules photovoltaïques pour une puissance crête maximale crée de 33MW, six postes de transformation, un local technique, un poste de livraison pour une surface planchée créée de 216.45 m2, des pistes de circulation, une citerne souple de 120 m2 et une clôture en périphérie équipée de passe-faune sur un terrain situé lieu-dit A Pauly à Grignols. Par un arrêté du 11 juin 2024, le préfet de la Gironde a opposé un sursis à statuer d’une durée de 2 ans à cette demande de permis de construire. La société Photosol Développement demande l’annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. L’article L. 422-2 de ce même code dispose que " Par exception aux dispositions du a de l’article L. 422-1, l’autorité administrative de l’Etat est compétente pour se prononcer sur un projet portant sur : () b) Les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d’énergie, ainsi que ceux utilisant des matières radioactives ; un décret en Conseil d’Etat détermine la nature et l’importance de ces ouvrages « L’article R. 422-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur, dispose que » Le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable dans les communes visées au b de l’article L. 422-1 et dans les cas prévus par l’article L. 422-2 dans les hypothèses suivantes : () b) Pour les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d’énergie lorsque cette énergie n’est pas destinée, principalement, à une utilisation directe par le demandeur ".

3. L’arrêté contesté a été signé par M. B A, préfet de la Gironde. Il ressort des pièces du dossier que celui-ci a été nommé dans ces fonctions par décret du Président de la République du 11 janvier 2023 publié au journal officiel le 12 janvier 2023 et donc librement accessible. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte doit être écarté.

4. L’article L. 424-1 du code de l’urbanisme dispose que « L’autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d’opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable./ Il peut être sursis à statuer sur toute demande d’autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus au 6° de l’article L. 102-13 et aux articles L. 121-22-3, L. 121-22-7, L. 153-11 et L. 311-2 du présent code et par l’article L. 331-6 du code de l’environnement. » L’article L. 153-11 du code de l’urbanisme dispose que « () L’autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l’article L. 424-1, sur les demandes d’autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan dès lors qu’a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable. ». La faculté ouverte par ces dispositions à l’autorité compétente de surseoir à statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme est subordonnée à la double condition que le projet litigieux soit susceptible de compromettre ou de rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan local d’urbanisme et que ce dernier ait atteint, à la date à laquelle elle statue, un état d’avancement suffisant.

5. Il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 29 janvier 2015, la communauté de commune du Bazadais a prescrit l’élaboration de son plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) et que le conseil municipal a délibéré sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables dans sa séance du 23 février 2022. Le projet de plan local d’urbanisme intercommunal du Bazadais a ensuite été arrêté le 28 février 2023. Par ailleurs, à la date à laquelle l’arrêté attaqué a été pris, le projet de règlement prévoyait le classement des parcelles du projet en zone A et N. Ainsi, le projet de plan local d’urbanisme intercommunal avait atteint, à cette date, un degré suffisant d’avancement. Il ressort toutefois des termes de l’orientation d’aménagement et de programmation du projet de PLUi du Bazadais et de son règlement que seules les installations photovoltaïques implantées sur les toitures des constructions existantes sont autorisées dans les zones A et N ou les projets agriphotovoltaïques en zone A tandis que l’implantation de projets photovoltaïques seuls est autorisée au sein du secteur « Ner ». Or, le projet litigieux ne se limite pas à l’implantation d’installations photovoltaïques sur les toitures de constructions existantes et n’est pas couplé à un projet agricole mais porte sur la création d’une centrale photovoltaïque composé de plus de 1 000 tables photovoltaïques ancrées au sol d’une surface clôturée conséquente de 26 hectares, de sorte que son implantation en zone A et N compromet l’exécution du futur plan local d’urbanisme intercommunal du Bazadais. Par suite, le projet, qui contredit clairement le parti d’urbanisme retenu par les auteurs du futur plan local d’urbanisme intercommunal, doit être regardé, compte tenu de son importance, de nature à compromettre l’exécution du futur plan, dont il n’est pas contesté qu’il a atteint un état d’avancement suffisant. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir l’arrêté du 11 juin 2024 méconnaît les dispositions de l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme

Sur l’exception d’illégalité du plan local d’urbanisme intercommunal du Bazadais :

6. Le sursis ne peut être opposé qu’en vertu d’orientations ou de règles que le futur plan local d’urbanisme pourrait légalement prévoir. Par suite, le pétitionnaire à qui un sursis est opposé peut contester, par la voie de l’exception d’illégalité, la légalité du futur plan local d’urbanisme à l’occasion du recours formé contre la décision de sursis.

En ce qui concerne l’illégalité, par voie d’exception, de l’orientation d’aménagement et de programmation du projet de PLUi du Bazadais :

7. En premier lieu, en vertu de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme, les plans locaux d’urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale. Pour apprécier la compatibilité d’un plan local d’urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire pertinent pour prendre en compte les prescriptions du schéma directeur de la région, si le schéma de cohérence territoriale ou, en son absence, le plan local d’urbanisme, le document en tenant lieu ou la carte communale ne contrarie pas les objectifs et les orientations d’aménagement et de développement fixés par le schéma, compte tenu du degré de précision des orientations adoptées, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque orientation ou objectif particulier.

8. Selon la société requérante, l’orientation d’aménagement et de programmation Energie du plan local d’urbanisme intercommunal du Bazadais ne serait pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT), en méconnaissance de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme. D’une part, elle restreindrait les unités foncières disponibles aux installations photovoltaïques en zone naturelle. Cependant, ce n’est pas l’OAP Energie qui a défini les secteurs éligibles aux installations photovoltaïques mais le règlement du plan local d’urbanisme intercommunal qui n’autorise ce type de constructions qu’en secteur Ner. En tout état de cause, si l’OAP Energie indique que « l’implantation de projets photovoltaïques ne pourra se faire en zone naturelle qu’au sein du secteur » Ner « , dédié à l’implantation de parcs de production d’énergies à condition de valoriser des espaces naturels déjà artificialisés, polluées ou considérés comme anthropisés et sans intérêt écologique, le projet d’aménagement et de développement durables du SCOT, bien qu’il souhaite développer des énergies renouvelables, précise que ce développement devra être raisonné et conditionné, laissant ouvert le champ des conditions. De même, le document d’orientations et d’objectifs du SCoT mixte du sud Gironde dispose, en sa prescription 40, que » Les dispositifs de production énergétique de type photovoltaïque au sol seront implantés de manière privilégiée sur des opportunités foncières difficilement valorisables (exemple : friches industrielles ou militaires, anciennes carrières, décharges réhabilités, parkings, délaissés en zone industrielle ou artisanale, ou autres opportunités foncières réputées peu valorisables pour l’exploitation agricole) considérées comme compatibles avec une production d’énergie solaire photovoltaïque ", incitant ainsi l’implantation de panneaux photovoltaïques sur des secteurs dégradés ou ayant peu d’intérêt écologique, à l’instar des secteurs Ner. D’autre part, la société requérante fait valoir que le document d’orientation et d’objectif souhaite limiter l’agrivoltaïsme, contrairement à l’OAP Energie, qui le pose comme condition en zone A. Cependant, il ressort des termes du document d’orientation et d’objectif qu’il définit des secteurs privilégiés, sans faire obstacle à ce que d’autres zones puissent être ouvertes. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à exciper de l’illégalité de l’orientation d’aménagement et de programmation du projet de PLUi du Bazadais sur ce fondement.

9. En second lieu, aux termes de l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme : " Le plan local d’urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d’aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d’aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. () « . Aux termes de l’article L. 151-6 du même code : » Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles « . Aux termes de l’article L. 151-7 dudit code: » I. – Les orientations d’aménagement et de programmation peuvent notamment : 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l’environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu’en cas de réalisation d’opérations d’aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l’ouverture à l’urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; 5° Prendre la forme de schémas d’aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s’applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36 ".

10. Il résulte de ces dispositions qu’en matière d’aménagement, une orientation d’aménagement et de programmation implique un ensemble d’orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l’échelle du périmètre qu’elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l’environnement naturel ou urbain, ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. Si les orientations d’aménagement et de programmation peuvent prendre la forme de schémas d’aménagement, ces dispositions n’ont ni pour objet ni pour effet de permettre aux auteurs du plan local d’urbanisme, qui peuvent préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics, de fixer précisément, au sein de telles orientations, les caractéristiques des constructions susceptibles d’être réalisées, dont la définition relève du règlement.

11. La société requérante soutient que l’orientation d’aménagement et de programmation Energie du plan local d’urbanisme intercommunal du Bazadais est entachée d’une erreur de droit au regard de l’article L. 151-7 du code de l’urbanisme en ce qu’elle fixe des prescriptions. Toutefois, il ressort de la lecture du projet de règlement applicable à la zone naturelle qu’hors l’implantation en toitures sur les constructions existantes, les installations photovoltaïques ne sont possibles qu’en secteur Ner. Ainsi, en indiquant que l’implantation de projets photovoltaïques ne pourra se faire en zone naturelle qu’au sein du secteur « Ner », l’OAP Energie ne fait que réitérer des règles édictées par le règlement du projet de PLUi. De même, il ressort de l’article 2.2.1 du projet de règlement de la zone A relatif à la limitation de certains usages et affectations des sols, constructions ou activités qu’hors les toitures seules, les installations agriphotovoltaïques sont admises, répondant à des critères définis par le lexique auquel le projet de règlement renvoie. Là encore, en indiquant que « leur implantation en zone agricole est strictement soumise à la condition de constituer un projet agrivoltaïque », l’orientation d’aménagement et de programmation concernée ne fait que synthétiser les prescriptions formulées par le règlement du PLUi et ne peut, dès lors, être regardée comme une prescription de nature réglementaire qui serait établie en méconnaissance des dispositions de l’article L. 151-7 du code de l’urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que l’orientation d’aménagement et de programmation excèderait l’objet des orientations d’aménagement et de programmation tel qu’il est fixé par les dispositions de l’article L. 151-7 du code de l’urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne l’exception d’illégalité du règlement du PLUi du Bazadais :

12. En premier lieu, aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme « Les zones agricoles sont dites » zones A « . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. » Aux termes de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme « Les zones naturelles et forestières sont dites »zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues. «   » Le projet de règlement du PLUi du Bazadais précise que la zone naturelle comprend plusieurs secteurs dont le secteur Ner qui est relatif aux espaces pouvant accueillir des dispositifs de production d’énergies renouvelables solaires.

13. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

14. La société requérante soutient que le futur classement pour partie en zone agricole des parcelles en litige déterminé par le projet de règlement du PLUi du Bazadais serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation, à défaut pour ces parcelles, qui ne seraient pas exploitées depuis 30 ans, d’être dépourvues de potentiel agricole. Cependant, le classement d’un terrain en zone agricole n’est pas seulement fondé lorsque la parcelle présente les caractéristiques d’une terre agricole, mais aussi lorsqu’il est susceptible de s’insérer dans un secteur à vocation agricole Or, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la notice de présentation du dossier de demande et des photographies aériennes que le site en litige « s’inscrit dans un contexte rural avec des boisements et des parcelles agricoles tout autour », constituées de grandes cultures, de vignes et de parcelles ponctuelles de prairies. En outre, ainsi que la requérante le mentionne, les parcelles, constituées pour partie de peupliers, étaient anciennement sylvicoles, témoignant ainsi de leur potentiel agronomique. La circonstance qu’un projet photovoltaïque était prévu sur les parcelles est indifférente à caractériser une erreur manifeste d’appréciation dans le classement opéré. Par suite, la société n’est pas fondée à soutenir que le classement de ces parcelles en zone agricole est entachée d’erreur manifeste.

15. En second lieu, si la requérante soutient que le projet de règlement du plan local d’urbanisme intercommunal serait incompatible avec les objectifs de développement du photovoltaïque au sol, d’une part, contrairement à ce qui est soutenu, les installations agriphotovoltaïques au sol sont autorisées en zone agricole, notamment en modules surélevées. D’autre part, si le projet de règlement n’autorise en zone N que dans des secteurs dédiés (Ner) les installations photovoltaïques au sol, il n’est pas allégué, ni ne ressort davantage des pièces du dossier, que ces secteurs seraient insuffisamment nombreux, cumulés au zonage agricole, pour assurer le développement des énergies renouvelables tel que préconisé par le SCOT.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la requête présentée par la SAS Photosol Développement doit être rejetée.

Sur les frais liés à l’instance :

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SAS Photosol Développement est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Photosol Développement et au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie sera adressée pour information au préfet de la Gironde.

Délibéré après l’audience du 12 février 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Cabanne, présidente,

M. Pinturault, premier conseiller,

M^me Alice Lorrain-Mabillon, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2025.

La présidente-rapporteure,

C. CABANNE

L’assesseur le plus ancien,

M. PINTURAULT

La greffière,

H. MALO

La République mande et ordonne au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,