Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 27 novembre 2024 et le 11 juin 2025, M. D G, M^me F E épouse G et M^me A G, représentés par M^e Moine-Picard, demandent au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 30 septembre 2024 par lequel le maire de Morillon les a rendus redevables d’une astreinte ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Morillon une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— ils n’ont pas eu connaissance du procès-verbal d’infraction ;

— ledit procès-verbal est nul en l’absence de preuve de sa transmission sans délai au ministère public, en l’absence de preuve de l’assermentation du policier municipal et en raison du doute sur l’identité de son rédacteur ; il est nul en l’absence de convocation de M^me A G, qui n’est pas mentionnée dans ledit procès-verbal, préalablement au constat et en l’absence d’autorisation pour pénétrer sur leur tènement d’où les photographies ont été prises ; l’action pénale est prescrite ;

— la mise en demeure du 30 juillet 2024 est nulle par voie de conséquence de la nullité du procès-verbal d’infraction ; elle est insuffisamment motivée en ce qu’elle ne leur permet pas de connaître les parcelles et les infractions concernées ;

— l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme ne leur est pas applicable dès lors que les trois constructions annexes qu’ils ont édifiées et les exhaussements de terrain en litige ont été réalisés antérieurement à l’entrée en vigueur de ces dispositions ;

— ces travaux ont été réalisés avec l’accord verbal du précédent maire ; en tout état de cause, ils n’étaient pas soumis à autorisation préalable ;

— les travaux en litige ont été réalisés antérieurement à l’approbation du plan local d’urbanisme (PLU) et du plan de prévention des risques naturels (PPRn) de sorte qu’ils n’y étaient pas soumis ;

— les constructions en litige ne se situent pas en zone rouge du PPRn ;

— l’arrêté contesté, qui est insuffisamment motivé, fait une application rétroactive illégale de l’arrêté municipal du 10 avril 2024 relatif aux astreintes ;

— le montant de l’astreinte est disproportionné à leurs revenus.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 avril 2025, la commune de Morillon, représentée par la SELARL Itinéraires Avocats, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge solidaire des requérants sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les moyens dirigés contre le procès-verbal d’infraction et contre la mise en demeure du 30 juillet 2024 sont inopérants ;

— les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu la décision attaquée et les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Morillon ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Aubert,

— les conclusions de M^me Akoun, rapporteure publique,

— les observations de M. et M^me G, et les observations de M^e Garifulina, représentant la commune de Morillon.

Une note en délibéré présentée par la commune de Morillon a été enregistrée le 30 juin 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Monsieur D G, Madame F E épouse G et Madame A G sont propriétaires des parcelles situées lieudit Les Miaux et cadastrées section C n° 2929 et 2934, sur le territoire de la commune de Morillon. Par un courrier du 30 juillet 2024, la commune de Morillon (Haute-Savoie) a mis en demeure M. D G et M^me F G d’effectuer les opérations nécessaires au respect de la réglementation d’urbanisme et de l’environnement pour des parcelles dont ils sont propriétaires, consistant en une remise en état complète du terrain jusqu’au niveau du terrain naturel, dans un délai de quinze jours. Par l’arrêté contesté du 30 septembre 2024, le maire de Morillon a, sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, prononcé à leur encontre une astreinte d’un montant journalier de 300 euros jusqu’à la satisfaction de la mise en demeure dont ils avaient été destinataires.

Sur les conclusions d’annulation :

2. Aux termes de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme : « I.- Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 », c’est-à-dire ceux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou ceux qui, par dérogation, en sont dispensés, « ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l’article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu’un procès-verbal a été dressé en application de l’article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, l’autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 », c’est-à-dire l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir ou pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable, " peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / II.- Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l’infraction constatée et des moyens d’y remédier. Il peut être prolongé par l’autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l’intéressé pour s’exécuter. / III.- L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L’astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s’il n’y a pas été satisfait, après que l’intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l’ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l’astreinte ne peut excéder 25 000 € () ".

3. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires préalables à l’adoption de la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique dont elles sont issues, que, dans le but de renforcer le respect des règles d’utilisation des sols et des autorisations d’urbanisme, le législateur a entendu, que, lorsqu’a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d’une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier, soit de solliciter l’autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires. Cette mise en demeure peut être assortie d’une astreinte, prononcée dès l’origine ou à tout moment après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, s’il n’y a pas été satisfait, en ce cas après que l’intéressé a de nouveau été invité à présenter ses observations.

En ce qui concerne la motivation de l’arrêté en litige et celle de la mise en demeure du 30 juillet 2024 :

4. Aux termes de l’article L.211-2 du code des relations entre le public et l’administration: « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent./ A cet effet, doivent être motivées les décisions qui:/ 1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police () » A ceux de l’article L.211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. »

5. D’autre part, l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. S’agissant d’un acte non réglementaire, l’exception n’est, en revanche, recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l’acte et la décision ultérieure constituent les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

6. En premier lieu, l’arrêté en litige, qui rend les requérants redevables d’une astreinte jusqu’à satisfaction de la mise en demeure de régulariser les travaux irréguliers, n’aurait pu légalement être pris en l’absence de cette mise en demeure dont il est une mesure d’application. Par ailleurs, la commune fait valoir, sans être contredite sur ce point, qu’elle a notifié le 24 août 2024 aux époux G le courrier de la mise en demeure qu’elle a prononcée le 30 juillet 2024 sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que la notification de cette décision individuelle portait la mention des voies et délais de son recours contentieux, seule susceptible de faire courir ce délai. Dans ces conditions, à la date de la requête enregistrée trois mois après la réception de la mise en demeure, celle-ci n’était pas devenue définitive et M. et M^mes G sont recevables à exciper de son illégalité pour contester l’arrêté en litige.

7. Le courrier de mise en demeure vise l’article L.481-1 du code de l’urbanisme qui le fonde en droit ainsi que les parcelles concernées. Toutefois, il se borne à mentionner des travaux de « construction d’annexes et d’exhaussement de sol, sans autorisation préalable et dans des secteurs interdits par la réglementation en matière d’urbanisme », par référence à un procès-verbal d’infraction qui ne leur a pas été communiqué. Ces considérations ne permettent pas à leurs destinataires d’identifier les travaux litigieux ainsi que les dispositions d’urbanisme méconnues. Dans ces conditions, les requérants sont fondés à se prévaloir de l’insuffisance de motivation de la mise en demeure pour contester l’arrêté en litige.

8. En second lieu, pour rendre M. et M^me G redevables d’une astreinte, le maire de Morillon a relevé, sans plus de précision, qu’ils avaient procédé à des travaux d’aménagements et des constructions réalisés sans autorisation d’urbanisme et en méconnaissance de la réglementation d’urbanisme en vigueur sur les parcelles cadastrées section C n°2929, 2934 et 2931, consistant en l’édification d’annexes et l’exhaussement de sol. Si cet arrêté vise les articles du code de l’urbanisme relatifs aux pouvoir de police spéciale du maire, il ne précise pas les dispositions méconnues du plan local d’urbanisme et du PPRn, visées de manière générale, et, surtout, il ne permet pas à ses destinataires d’identifier les annexes litigieuses et la localisation de l’exhaussement incriminé. A supposer que puissent être pris en considération les courriers antérieurs adressés par le maire aux consorts G, en date des 12 octobre 2023 et 1er juillet 2024, ils ne permettent pas plus à leurs destinataires de connaître la localisation des travaux en litige et les dispositions du plan local d’urbanisme et du PPRn méconnues.

9. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de l’illégalité de la mise en demeure et de l’insuffisance de motivation de l’arrêté rendant les consorts G redevables d’une astreinte doivent être accueillis.

Au surplus, en ce qui concerne les autres moyens d’annulation :

S’agissant du procès-verbal d’infraction :

10. Aux termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme : « Les infractions aux dispositions des titres I, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’État et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire. () Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. () »

11. Le procès-verbal d’infraction, dressé sur le fondement de ces dispositions, est un acte de procédure pénale dont la régularité ne peut être appréciée que par les juridictions judiciaires. Le texte cité ne prévoit pas qu’il soit notifié aux auteurs des travaux irréguliers mais uniquement qu’il soit transmis sans délai au ministère public. Par suite, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de la nullité du procès-verbal d’infraction dressé par le maire de Morillon le 23 février 2023 et de l’absence de sa notification, pour contester la légalité de l’arrêté les rendant redevables d’une astreinte.

S’agissant de la prescription de l’action publique :

12. En subordonnant l’exercice des pouvoirs dont les articles L. 481-1 et suivants du code de l’urbanisme investissent l’autorité administrative compétente au constat préalable d’une infraction pénale par un procès-verbal dressé en application de l’article L. 480-1 du même code, le législateur, dont il résulte des travaux préparatoires qu’il a entendu doter cette autorité de moyens propres d’action en présence d’infractions commises en matière d’urbanisme, sans préjudice de l’engagement de poursuites pénales à l’encontre de leurs auteurs, doit être regardé comme ayant exclu que ces pouvoirs puissent être mis en œuvre pour remédier à une méconnaissance des règles relatives à l’utilisation des sols ou des prescriptions d’une autorisation d’urbanisme au-delà du délai de prescription de l’action publique. Conformément à l’article 8 du code de procédure pénale, s’agissant de faits susceptibles de revêtir la qualification de délits, et sous réserve de l’intervention d’actes interruptifs de la prescription, ce délai est de six années révolues à compter du jour où l’infraction a été commise, c’est-à-dire, en règle générale, de l’achèvement des travaux.

13. En l’espèce, les requérants se prévalent de l’acquisition de la prescription de l’action publique du fait de l’achèvement des travaux en avril 2018. Toutefois, le procès-verbal d’infraction dressé le 23 février 2023, est intervenu avant l’expiration du délai de six ans à compter de l’achèvement des travaux, de sorte que le moyen tiré de la prescription de l’action publique, qui manque en fait, doit être écarté.

S’agissant de l’irrégularité des travaux :

Quant à l’absence d’autorisation préalable des travaux :

14. En premier lieu, aux termes de l’article R.421-2 du code de l’urbanisme : " Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu’ils sont implantés le périmètre d’un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques ou dans un site classé ou en instance de classement:/ a) Les constructions nouvelles répondant aux critères cumulatifs suivants:/- une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres;/ – une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés;/ – une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés; () "

15. Il ressort du procès-verbal de constat du commissaire de justice du 18 avril 2024, produit par les requérants, que la base du poulailler de gauche a une surface, calculée sur sa périphérie extérieure, de 2.3 m², celle du poulailler de droite une surface de 3.6 m² et celle de la cabane à bois une surface de 4.57 m². Si les deux poulaillers présentent une petite avancée de toit soutenue par des poteaux, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’emprise au sol de ces deux constructions dépasserait, ces avancées de toit incluses, 5 m². Il n’est par ailleurs pas contesté que ces trois annexes n’excèdent pas la hauteur de 12 mètres. Dans ces conditions, elles cumulent les trois critères fixés par le texte cité et sont par suite dispensées de toute autorisation d’occupation du sol préalable. Dans ses écritures, la commune fait valoir que ce sont en réalité les volières qui surplombent les deux poulaillers qui relèvent d’une déclaration préalable. Toutefois, ces structures au maillage métallique, ouvertes, ne sont susceptibles de créer de l’emprise au sol qu’au niveau des murets en ciment qui la soutiennent et dont il n’est pas démontré qu’ils excéderaient une surface de 5m². Ces deux volières ne créent par ailleurs pas de surface de plancher, le sol étant laissé à l’état de terre, et il n’est pas prétendu qu’elles excéderaient la hauteur de 12 mètres. Par suite, ni les trois cabanes en bois ni les deux volières ne requéraient une autorisation préalable et les requérants sont fondés à soutenir que le motif de l’arrêté tiré de l’irrégularité des annexes en l’absence de leur autorisation préalable est illégal.

16. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 421-23 du code de l’urbanisme : " Doivent être précédés d’une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : () / f) A moins qu’ils ne soient nécessaires à l’exécution d’un permis de construire, les affouillements et exhaussements du sol dont la hauteur, s’il s’agit d’un exhaussement, () excède deux mètres et qui portent sur une superficie supérieure ou égale à cent mètres carrés; ()" Il résulte de ces dispositions que le seuil de hauteur et de profondeur maximales défini ne doit pas être entendu comme une valeur moyenne, mais comme une limite que les affouillements et les exhaussements ne doivent jamais excéder.

17. Il ressort des pièces du dossier que le mur de soutènement en litige excède la hauteur de deux mètres et que la superficie de la plateforme ainsi soutenue est supérieure à 100 m². Il est par ailleurs constant que ces travaux d’exhaussement n’étaient pas nécessaires à l’exécution d’un permis de construire. La circonstance qu’ils auraient été réalisés pour les besoins de l’activité agricole de M. G, n’est pas de nature à les dispenser d’une déclaration préalable. Enfin, l’accord verbal de l’ancien maire dont se prévalent M. et M^mes G ne vaut pas autorisation d’urbanisme au sens et pour l’application du code de l’urbanisme. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le motif de l’arrêté tiré de l’irrégularité des exhaussements en l’absence de leur autorisation préalable serait illégal.

Quant à la méconnaissance des dispositions du plan local d’urbanisme :

18. Les requérants établissent, par la production de factures de matériel et d’un courrier de M^me B en date du 3 décembre 2017, que l’installation des poulaillers, de l’abri bois et des volières, ainsi que les travaux d’exhaussement, ont été réalisés en fin d’année 2017 et en début d’année 2018, soit antérieurement à l’approbation du plan local d’urbanisme visé dans l’arrêté en litige. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que le motif tiré de l’irrégularité des travaux réalisés en méconnaissance du plan local d’urbanisme approuvé le 6 mars 2020 et modifié le 21 juillet 2022 est illégal.

Quant à la méconnaissance du PPRn :

19. En premier lieu, et contrairement à ce qu’indiquent les requérants, la version du PPRn issue de sa révision du 8 avril 2013, visée dans l’arrêté en litige, est antérieure aux travaux concernés réalisés en 2017/2018. Le moyen tiré de l’erreur de droit doit par suite être écarté.

20. En second lieu, eu égard à l’imprécision de la délimitation de la zone rouge du PPRn en relation avec la zone d’exécution des travaux contestés, il ne ressort pas des pièces du dossier que les annexes et les travaux d’exhaussement en litige auraient été réalisés en zone rouge du PPRn. Les requérants sont par suite fondés à soutenir que le motif tiré de l’irrégularité des travaux réalisés en zone rouge du PPRn est illégal.

21. Il résulte de ce qui précède que l’arrêté en litige ne pouvait légalement se fonder que sur l’irrégularité des exhaussements, à l’exclusion de celle des annexes.

En ce qui concerne les moyens tirés de l’application rétroactive de la loi et de l’arrêté municipal fixant le montant des astreintes :

22. En premier lieu, sauf dispositions transitoires particulières, la loi nouvelle est d’application immédiate et s’impose pour l’avenir aux situations en cours. La loi Engagement et proximité du 27 décembre 2019, qui a créé l’article L.481-1 du code de l’urbanisme, est d’application immédiate en l’absence de dispositions transitoires. Par suite, le maire pouvait légalement faire usage des pouvoirs de police spéciale, que cette loi lui confère, pour prononcer une mise en demeure et rendre les consorts G redevables d’une astreinte jusqu’à la régularisation de travaux réalisés avant l’entrée en vigueur de cette loi. Le moyen tiré de l’application rétroactive de l’article L.481-1 du code de l’urbanisme doit par suite être écarté.

23. En second lieu, les requérants soutiennent que l’arrêté en litige fait une application rétroactive illégale de l’arrêté municipal relatif aux astreintes. Toutefois, l’arrêté les rendant redevables d’une astreinte a été pris postérieurement à l’arrêté municipal n°181/2024 du 10 avril 2024 fixant le montant des astreintes financières en matière d’infractions relatives à la réglementation d’urbanisme. Par suite, le moyen, qui manque en fait, doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la disproportion du montant de l’astreinte :

24. Le montant journalier de l’astreinte, fixé à 300 euros, est inférieur au montant maximal de 500 euros fixé par le III de l’article L.481-1 du code de l’urbanisme. Par ailleurs, ce texte prévoit que le montant de l’astreinte, qui est une mesure comminatoire ayant pour objet de contraindre son débiteur à régulariser des travaux irréguliers et non de le sanctionner à titre personnel, est modulé en tenant compte de l’ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. Le moyen des requérants, tiré de la disproportion entre le montant de l’astreinte et leurs ressources, doit par suite être écarté comme inopérant.

25. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l’annulation de l’arrêté en litige.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

26. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune demande au titre de ses frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Morillon la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. et M^mes G et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er :L’arrêté n° 308/2024 du 30 septembre 2024 du maire de la commune de Morillon est annulé.

Article 2 :La commune de Morillon versera une somme de 1 500 euros à M. et M^mes G sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 :Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 :Le présent jugement sera notifié aux consorts G et à la commune de Morillon.

Copie en sera adressée au procureur de la République près le Tribunal judiciaire de Bonneville.

Délibéré après l’audience du 27 juin 2025, à laquelle siégeaient :

— M. Sauveplane, président,

— M. Hamdouch, premier conseiller,

— M^me Aubert, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 août 2025.

La rapporteure,

E. Aubert

Le président,

M. Sauveplane

Le greffier,

M. C

La République mande et ordonne à la préfète de la Haute-Savoie en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

N°2409275