Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 6 septembre 2021 et un mémoire du 30 septembre 2022, la société civile immobilière (SCI) La Colline, représentée par M^e Guillini et M^e Castera, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 5 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Ville-la-Grand a approuvé la modification n°7 du plan local d’urbanisme (PLU) en tant qu’il instaure un périmètre d’attente de projet d’aménagement global (PAPAG) dans un secteur de la zone d’activité économique (ZAE) du Mont-Blanc ;

2°) à titre subsidiaire, d’annuler la délibération du 5 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Ville-la-Grand a approuvé la modification n°7 du PLU en tant qu’il inclut les parcelles cadastrées section B nos 1028, 1797, 1798, 1799, 1800, 1801, 1802, 1804 et 2450 dans le périmètre du PAPAG ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Ville-la-Grand une somme de 8 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

le dossier soumis à enquête publique était incomplet ;

l’avis d’enquête publique n’a pas été affiché dans les conditions prévues par l’article R. 123-11 du code de l’environnement ;

la procédure de convocation du conseil municipal ayant adopté la délibération attaquée est irrégulière au regard des dispositions de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme et porte atteinte au principe de libre établissement ;

l’inclusion de ses parcelles au sein du périmètre du PAPAG est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation ;

la délibération attaquée est entachée d’un détournement de pouvoir et d’un détournement de procédure.

Par des mémoires en défense enregistrés le 3 mai 2022 et le 28 octobre 2022, la commune de Ville-la-Grand, représentée par M^e Petit, conclut au rejet de la requête et demande qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la SCI La Colline au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

le moyen tiré de ce que l’inclusion des parcelles de la requérante au sein du périmètre du PAPAG est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation est inopérant ;

les autres moyens ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 30 septembre 2022, la clôture d’instruction a été fixée au 31 octobre 2022.

Un mémoire présenté pour la SCI La Colline a été enregistré le 8 décembre 2022, après clôture d’instruction, et n’a pas été communiqué.

Vu la décision attaquée et les autres pièces du dossier.

Vu :

le code de l’environnement ;

le code général des collectivités territoriales ;

le code de l’urbanisme ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M^me Naillon,

les conclusions de M^me A…,

et les observations de M^e Surteauville, représentant SCI La Colline, et de M^e Frigière, représentant la commune de Ville-la-Grand.

Considérant ce qui suit :

La SCI La Colline est propriétaire des parcelles cadastrées B nos 1028, 1797, 1798, 1799, 1800, 1801, 1802, 1804 et 2450, situées dans la ZAE du Mont-Blanc. Par la délibération attaquée du 5 juillet 2021, le conseil municipal de Ville-la-Grand a approuvé la modification n°7 du PLU ayant pour objet d’instaurer un périmètre d’attente de projet d’aménagement global incluant les parcelles de la société La Colline.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, aux termes de l’article R. 123-8 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable au présent litige : « Le dossier soumis à l’enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : (…) 4° Lorsqu’ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l’ouverture de l’enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, de la concertation préalable définie à l’article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Il comprend également l’acte prévu à l’article L. 121-13 ainsi que, le cas échéant, le rapport final prévu à l’article L. 121-16-2. Lorsque aucun débat public ou lorsque aucune concertation préalable n’a eu lieu, le dossier le mentionne (…) ».

Les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette enquête, que si elles ont eu pour effet de nuire à l’information complète de la population ou, si elles ont été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête et, par suite, sur la décision de l’autorité administrative.

D’une part, aux termes de l’article L. 153-40 du code de l’urbanisme : « Avant l’ouverture de l’enquête publique ou avant la mise à disposition du public du projet, le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou le maire notifie le projet de modification aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / Le projet est également notifié aux maires des communes concernées par la modification. »

La requérante soutient que le projet de modification du PLU n’a pas été notifié aux personnes publiques associées, de sorte qu’elles n’ont pas pu émettre leurs avis qui auraient dû être versés au dossier soumis à enquête publique conformément à l’article R. 123-8 du code de l’environnement. Toutefois, à supposer même que le projet de modification ne leur ait pas été notifié, alors pourtant que six d’entre elles ont émis leurs avis sur le projet, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette omission aurait eu pour effet de nuire à l’information complète de la population ou à exercer une influence sur les résultats de l’enquête. Le moyen présenté en ce sens doit, par suite, être écarté.

D’autre part, aux termes de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération du 28 février 2020 prescrivant la modification du PLU : « Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L’élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme ; 2° La création d’une zone d’aménagement concerté ; 3° Les projets et opérations d’aménagement ou de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d’affecter l’environnement, au sens de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, ou l’activité économique, dont la liste est arrêtée par décret en Conseil d’Etat ; 4° Les projets de renouvellement urbain ». Ainsi, la modification du PLU n’était pas, à la date de la délibération prescrivant la modification du PLU, au nombre des plans ou projets devant faire l’objet d’une concertation.

Toutefois, la délibération du conseil municipal du 28 février 2020 prescrivant la modification n°7 du PLU prévoyait l’organisation d’une concertation consistant en « une mise à disposition d’un registre de concertation en mairie aux jours et heures d’ouverture habituels au public », « une parution d’articles de présentation du projet sur le site internet des communes concernées et dans le bulletin municipal communal », et l’ « organisation d’une réunion publique commune à Annemasse et Ville-la-Grand », et à l’issue de laquelle serait « tiré un bilan de la concertation préalable ».

Il ressort des pièces du dossier qu’un bilan de la concertation a été réalisé et arrêté par délibération du conseil municipal du 10 mai 2021, qui n’a cependant pas été versé au dossier soumis à enquête publique. Si la requérante conteste l’absence de ce bilan au dossier soumis à enquête publique, elle ne remet toutefois en cause ni le respect des modalités de la concertation, ni l’existence de ce bilan. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’absence du bilan de la concertation dans le dossier soumis à enquête publique aurait eu pour effet de nuire à l’information du public ou qu’elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête publique et, par suite, sur la décision de l’autorité administrative. Dès lors, le moyen doit être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 123-11 du code de l’environnement : « (…) IV. – En outre, dans les [quinze jours au moins avant le début de l’enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci], et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l’affichage [de l’avis portant les indications mentionnées à l’article R. 123-9] sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. / Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s’il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l’environnement ».

Il ressort des conclusions du commissaire enquêteur que l’avis d’ouverture de l’enquête publique a fait l’objet de plusieurs affichages sur le site prévu pour l’implantation du PAPAG. Si ces affichages ont été arrachés, le commissaire enquêteur a pu constater que l’avis a de nouveau été affiché sur le site, tout au long de l’enquête. Dès lors, la requérante n’est pas fondée à soutenir, en s’appuyant notamment sur le faible nombre d’observations émises par le public durant l’enquête, que l’affichage de l’avis d’ouverture d’enquête publique n’a pas été réalisé conformément aux dispositions précitées de l’article R. 123-11 du code de l’environnement.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (…) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d’urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc (…) ».

Il ressort des pièces du dossier que par un courriel du 29 juin 2021, les services de la commune ont informé les membres du conseil municipal de la tenue du conseil du 5 juillet 2021 et de la mise à disposition de leur convocation, de l’ordre du jour, de la note de synthèse et des annexes sur leur espace extranet. La note de synthèse ainsi mise à disposition du conseil municipal portait sur chacun des points inscrits à l’ordre du jour, en particulier son point n°5 concernant l’approbation de la modification n°7 du PLU comportant l’ensemble des éléments nécessaires à la bonne information des conseillers municipaux conformément à l’article précité. En outre, la délibération attaquée mentionne que le conseil municipal a été dûment convoqué le 29 juin 2021, soit plus de cinq jours francs avant la tenue du conseil municipal du 5 juillet 2021. Cette information, qui est confirmée par le courriel envoyé par la commune aux membres du conseil municipal, produit au dossier, n’est pas utilement remise en cause par la requérante. Par suite, le moyen tiré de ce que la procédure de convocation du conseil municipal ayant adopté la délibération attaquée est irrégulière au regard des dispositions précitées de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : (…) 5° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des servitudes interdisant, sous réserve d’une justification particulière, pour une durée au plus de cinq ans dans l’attente de l’approbation par la commune d’un projet d’aménagement global, les constructions ou installations d’une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement (…) ».

La requérante soutient que la création du PAPAG en litige n’est pas suffisamment justifiée. Toutefois, le 5° de l’article L. 151-41 précité ne conditionne pas la mise en place d’un PAPAG à l’existence d’un projet défini, l’intérêt d’une telle servitude étant d’engager une réflexion sur la définition d’un projet de construction, en gelant, dans l’attente, toute possibilité de construction.

En l’espèce, le rapport de présentation de la modification du PLU en litige dresse un état des lieux du secteur, en particulier de la forte croissance démographique d’Annemasse Agglo qui s’explique notamment par l’attractivité du marché du travail genevois, et de sa volonté de limiter sa dépendance de son territoire vis-à-vis de Genève, en maintenant et en renforçant son tissu économique « productif ». Le rapport de présentation explique que le foncier de la zone subit de très fortes contraintes liées à la croissance démographique et économique du secteur et que face à ce constat, des espaces accessibles aux activités « productives » doivent être garantis, en assurant un aménagement cohérent et qualitatif des ZAE, notamment de la ZAE du Mont-Blanc dont de très nombreux tènements industriels et artisanaux ont muté vers des activités résidentielles et qui présente un aménagement peu qualitatif. Le rapport de présentation justifie ainsi des objectifs que poursuit l’instauration d’un PAPAG sur son territoire, en particulier pour afficher clairement une volonté de réorganiser la zone, disposer de temps pour définir un projet de réaménagement global d’un secteur de la ZAE comprenant des parcelles ou friches potentiellement mutables à court terme, éviter des implantations ou extensions « au coup par coup » susceptibles de compromettre une réorganisation cohérente et optimisée du secteur, en particulier sur les parcelles où le zonage actuel des PLU autorise le commerce, travailler conjointement à la mise en place d’une ou plusieurs opérations d’aménagement et de programmation (OAP) dans les deux PLU de Ville-la-Grand et d’Annemasse, et maîtriser le foncier en anticipant néanmoins la contrainte financière qui pèsera sur les collectivités.

Alors qu’il ressort du rapport de présentation que plusieurs périmètres de la ZAE du Mont-Blanc ont fait l’objet de réflexion, c’est finalement le périmètre incluant les parcelles de la requérante qui a été retenu, dès lors qu’il concentre l’ensemble des enjeux justifiant une restructuration urbaine. En effet, il ressort du rapport de présentation que ce secteur se situe entre deux localisations préférentielles périphériques pour le développement commercial, qu’il n’y a pas de réelle dominante qui se dégage en termes de fonctions et types d’activités ou d’occupations dans ce secteur, qu’il connait des points de saturation du réseau routier ainsi qu’un état actuel des voiries et trottoirs peu satisfaisant avec de gros enjeux en termes de mobilité, qu’il est peu qualitatif d’un point de vue paysager et environnemental, et qu’il existe dans ce secteur un fort risque de mutations à court terme sur de nombreux tènements fonciers dans lequel il faut éviter des implantations ou extensions « au coup par coup » susceptibles de compromettre une réorganisation cohérente et optimisée du secteur. Ainsi, compte tenu de tous ces éléments, les enjeux et objectifs du projet à élaborer dans le secteur de la ZAE du Mont-Blanc étaient identifiables. Par suite, le PAPAG a été suffisamment justifié par les auteurs du PLUi.

En cinquième lieu, compte tenu de ce qui vient d’être dit, l’instauration du PAPAG en litige est justifié par le parti d’aménagement de la commune déterminé par l’intérêt général, incluant notamment des enjeux démographiques, fonciers, de trafic routier et de mobilité. Dès lors, la requérante n’est pas fondée à soutenir que la délibération attaquée n’est justifiée que par des intérêts économiques et qu’elle porte une atteinte disproportionnée au principe de libre établissement. Au surplus, il ressort des pièces du dossier que la SCI La Colline est titulaire d’une autorisation d’exploitation commerciale datée du 1er avril 2021 et d’un permis de construire tacite né le 22 février 2023 relatifs à son projet d’ensemble commercial, à l’exécution desquels le PAPAG ne fait pas obstacle.

En sixième lieu, le terrain de la SCI requérante, qui est une ancienne friche industrielle, représente du potentiel foncier et donc un fort risque de mutation. Il est inclus dans un secteur de la ZAE comportant une hétérogénéité d’activités, en particulier de commerces, d’artisanat, d’industrie et de services, dans lequel les activités « productives » sont minoritaires. L’inclusion de la parcelle répond ainsi à l’objectif poursuivi par la délibération attaquée de limiter les activités commerciales et libérer du foncier pour les activités productives. De plus, les parcelles de ce secteur s’organisent autour de deux giratoires. L’analyse des scénarios d’implantation du PAPAG, que l’étude de trafic faite en 2019 produite par la requérante n’est pas de nature à remettre sérieusement en cause, montre qu’ils sont saturés à la date de la délibération attaquée. Dès lors, l’inclusion de la parcelle de la requérante au sein du PAPAG répond à la volonté de réfléchir à la fluidification de la circulation routière. En outre, si le terrain de la requérante est intégré par le document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) à l’intérieur d’un secteur d’implantation périphérique (SIP) au titre des localisations préférentielles ayant spécifiquement vocation à recevoir les nouvelles implantations et extensions commerciales, cette circonstance n’est pas de nature à faire obstacle à l’inclusion du terrain de la requérante au sein du PAPAG, dès lors que l’instauration de ce PAPAG n’a pas pour objet de s’opposer à son projet commercial mais seulement de geler temporairement la constructibilité dans le secteur afin de mener une réflexion globale quant à une réorganisation cohérente et optimisée du secteur. Par ailleurs, les circonstances que le terrain de la requérante ne représente que 1% de la ZAE et que d’autres terrains de la ZAE auraient pu être classés dans le PAPAG sont sans incidence sur la légalité de son inclusion dans le périmètre du PAPAG. Dès lors, au regard des caractéristiques du terrain de la requérante, et compte tenu des objectifs poursuivis par l’instauration du PAPAG, qui sont suffisamment justifiés tels qu’il l’a été dit précédemment, le moyen titré de l’erreur manifeste d’appréciation doit être écarté.

En septième lieu, compte tenu de ce qui a été dit précédemment, il ne ressort pas des pièces du dossier que la création du PAPAG en litige aurait été décidée dans un but étranger à l’intérêt général, ou selon une procédure utilisée à tort par l’administration à la place d’une autre. Par suite, les moyens tirés du détournement de pouvoir et du détournement de procédure doivent être écartés.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions accessoires tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sur les conclusions à fin d’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Il y a lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SCI La Colline, partie perdante, une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Ville-la-Grand et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er  :

La requête est rejetée.

Article 2  :

La SCI La Colline versera à la commune de Ville-la-Grand une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3  :

Le présent jugement sera notifié à la SCI La Colline et à la commune de Ville-la-Grand.

Délibéré après l’audience du 10 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Sauveplane, président,

- M. Hamdouch, premier conseiller,

- M^me Naillon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 novembre 2025.

La rapporteure,

L. Naillon

Le président,

M. Sauveplane

La greffière,

C. Jasserand

La République mande et ordonne à la préfète de la Haute-Savoie en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.