Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 6 mai, 27 septembre et 18 novembre 2022, le dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, M. A B et M^me D C, représentés par M^e Gastrein, demandent au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 17 janvier 2022 par lequel le maire de Saint-Romain-d’Ay a refusé de délivrer un permis de construire à M. B pour la réalisation d’une maison d’habitation, ainsi que la décision du 23 mars 2022 de rejet de leur recours gracieux ;

2°) d’enjoindre au maire de Saint-Romain-d’Ay de leur délivrer l’autorisation d’urbanisme sollicitée, dans le délai d’un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Romain-d’Ay les entiers dépens ainsi que la somme de 3 000 euros sur le fondement des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;

— il est illégal, par la voie de l’exception, l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) n° 2 du secteur « Ecole » étant illégale dès lors qu’elle ne prévoit aucun calendrier et ne comporte pas des principes d’aménagement suffisamment précis pour lui conférer un caractère opposable ; par ailleurs, cette OAP est également illégale dès lors qu’elle entre en contradiction avec le règlement annexé au plan local d’urbanisme (PLU) de la commune ;

— il est entaché d’erreur d’appréciation, leur projet étant compatible avec l’OAP n° 2 du secteur « Ecole » ;

— il est entaché d’erreur de droit dès lors que les principes réglementant les zones à urbaniser ne peuvent être opposés aux terrains, tels que le leur, couverts par une zone urbaine.

Par des mémoires, enregistrés les 6 juillet et 28 octobre 2022, la commune de Saint-Romain-d’Ay, représentée par la SELARL Retex Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la requête est tardive dès lors que le courrier du 3 mars 2022, non signé des requérants, ne constitue pas un recours gracieux prorogeant le délai de recours contentieux et que l’arrêté attaqué est purement confirmatif de l’arrêté du 7 juillet 2021, devenu définitif ;

— les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 2 novembre 2022, la clôture de l’instruction a été fixée au 18 novembre 2022 à 16 h 30.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Flechet, rapporteure,

— les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public,

— les observations de M^e Lucquet, substituant M^e Gastrein, représentant M. B et M^me C, requérants,

— et celles de M^e Lamouille, substituant M^e Matras, représentant la commune de Saint-Romain-d’Ay.

Considérant ce qui suit :

1. Le 6 décembre 2021, M. B a déposé en mairie de Saint-Romain-d’Ay une demande de permis de construire une maison individuelle sur un terrain situé rue des écoles. Par arrêté du 17 janvier 2022, le maire de Saint-Romain-d’Ay a refusé de délivrer l’autorisation d’urbanisme ainsi sollicitée. M. B et M^me C demandent l’annulation de ce refus de permis de construire, ainsi que de la décision du 23 mars 2022 de rejet du recours gracieux formé contre ce refus.

Sur la fin de non-recevoir :

2. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ». L’article R. 421-5 de ce code dispose que : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ».

3. D’une part, si, en l’absence de changement d’objet de la demande ou de changement des circonstances de droit ou de fait, une nouvelle décision prise sur une nouvelle demande, même si elle est fondée sur des motifs différents de ceux de la décision initiale, est purement confirmative de la précédente et ne peut rouvrir le délai contre la décision initiale, la recevabilité d’un recours contre une nouvelle décision ne saurait être écartée en raison du caractère confirmatif de cette dernière que si la décision qu’elle confirme a acquis un caractère définitif.

4. D’autre part, l’absence de mention des voies et délais du recours contentieux, en méconnaissance des dispositions précitées de l’article R. 421-5 du code de justice administrative, fait obstacle à ce que le délai de deux mois avant l’expiration duquel un recours contentieux contre une décision administrative doit en principe être exercé, en application de l’article R. 421-1 du même code, puisse être opposé à ce recours.

5. A supposer même que la demande de permis de construire déposée par M. B le 22 avril 2021 soit identique à celle qu’il a déposée le 6 décembre suivant, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’il aurait été informé des voies et délais de recours contre l’arrêté du 7 juillet 2021 opposant à la première demande un refus de permis de construire. Ce dernier arrêté n’avait ainsi pas acquis un caractère définitif à la date d’introduction de la requête, le 6 mai 2022. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que le requérant aurait été informé des voies et délais de recours par le pli comportant l’arrêté attaqué du 17 janvier 2022, par lequel le maire de Saint-Romain-d’Ay a opposé un refus à sa demande déposée le 6 décembre 2021. La notification de cet arrêté n’a dès lors pas déclenché le délai de recours. Enfin, la requête a été enregistrée au greffe du tribunal moins de deux mois après confirmation du refus opposé le 17 janvier 2022 par la décision du 23 mars 2022, mentionnant pour la première fois les voies et délais de recours. Dans ces conditions, la commune de Saint-Romain-d’Ay n’est pas fondée à faire valoir que la requête est tardive.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

6. D’une part, aux termes l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme : « L’exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, () sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu’elles existent, avec les orientations d’aménagement et de programmation. ». Il résulte de ces dispositions que les travaux ou opérations d’urbanisme doivent être compatibles avec les orientations d’aménagement et de programmation (OAP), étant précisé que la compatibilité d’une autorisation d’urbanisme avec une OAP donnée doit s’apprécier au regard des caractéristiques concrètes du projet et du degré de précision de l’OAP en cause.

7. D’autre part, aux termes de l’article R. 151-18 du code de l’urbanisme : « Les zones urbaines sont dites » zones U « . Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ». En vertu de l’article R. 151-20 de ce code : « Les zones à urbaniser sont dites » zones AU « . Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l’urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d’eau, d’électricité et, le cas échéant, d’assainissement existant à la périphérie immédiate d’une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de cette zone et que des orientations d’aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d’aménagement et d’équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d’aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d’eau, d’électricité et, le cas échéant, d’assainissement existant à la périphérie immédiate d’une zone AU n’ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de cette zone, son ouverture à l’urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d’urbanisme comportant notamment les orientations d’aménagement et de programmation de la zone. ».

8. Pour refuser de délivrer à M. B le permis de construire sollicité, le maire de Saint-Romain-d’Ay a retenu, dans la décision attaquée, que le projet se situe dans le tènement nord de l’OAP n° 2 secteur « Ecole », lequel sera aménagé au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone, et que la commune n’est pas en mesure de préciser dans quel délai l’ensemble de ces équipements sera réalisé. Le maire a ainsi opposé au projet la non-réalisation de la condition d’ouverture à l’urbanisation du tènement nord de cette OAP. Or, il ressort des pièces du dossier que l’OAP « Ecole » comporte des parcelles classées en zone U, comme le terrain d’assiette du projet en litige, ainsi que deux tènements classés en zone AU, l’un situé au nord, l’autre au sud. En prévoyant, au titre des principes d’aménagement et de programmation de cette OAP, de conditionner l’ouverture à l’urbanisation du tènement sud à la réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble, et celle du tènement nord à la réalisation des équipements internes à la zone, les auteurs du PLU de Saint-Romain-d’Ay n’ont entendu soumettre à ces conditions que les tènements couverts par le zonage AU. Par suite, le terrain d’assiette du projet en litige, classé en zone U, n’est pas concerné par ces principes de l’OAP conditionnant la constructibilité des parcelles. Les requérants sont dès lors fondés à soutenir que le motif précité de refus de permis de construire, fondé sur l’inconstructibilité actuelle du terrain, est entaché d’erreur de droit.

9. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens de la requête n’est, en l’état du dossier, de nature à justifier l’illégalité des décisions en litige.

10. A supposer même que, par la voie de la substitution de motifs, la commune de Saint-Romain-d’Ay invoque en défense un nouveau motif de refus, tiré de ce que le projet en litige est incompatible avec les principes définis par l’OAP « Ecole », elle n’expose pas les raisons pour lesquelles la construction envisagée d’une maison individuelle sur la parcelle des requérants, identifiée par les principes de l’OAP comme destinée à accueillir un logement individuel, serait incompatible avec cette OAP. Ce motif ne permettant pas de fonder légalement le refus de permis de construire en litige, il ne peut être procédé à la substitution de motifs demandée.

11. Il résulte de tout ce qui précède que M. B et M^me C sont fondés à demander l’annulation de l’arrêté du 17 janvier 2022 et de la décision du 23 mars 2022 rejetant leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :

12. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. / La juridiction peut également prescrire d’office cette mesure ».

13. Par ailleurs, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu’elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d’urbanisme applicables ».

14. Lorsque le juge annule un refus d’autorisation ou une opposition à déclaration préalable après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision, réputée exhaustive, et écarté, le cas échéant, les substitutions de motifs qu’elle a pu solliciter en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction comme c’est le cas en l’espèce, ordonner à cette autorité de délivrer l’autorisation demandée, sans préjudice du droit de contestation des tiers, lesquels ne pourront alors se voir opposer les termes du jugement contenant cette injonction. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, soit que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

15. En l’espèce, en raison de l’annulation prononcée par le présent jugement, et alors qu’il ne résulte pas de l’instruction que des dispositions en vigueur à la date d’intervention de la décision en cause ou que la situation de fait existant à ce jour feraient obstacle à la délivrance de l’autorisation d’urbanisme sollicitée, il y a lieu d’enjoindre au maire de Saint-Romain-d’Ay de délivrer à M. B le permis de construire sollicité, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu’il soit besoin d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais liés à l’instance :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la commune de Saint-Romain-d’Ay au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de cette commune la somme globale de 1 400 euros à verser à M. B et M^me C sur le fondement des mêmes dispositions.

17. La présente instance n’ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions présentées par les requérants à ce titre doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté de la maire de Saint-Romain-d’Ay du 17 janvier 2022 et la décision du 23 mars 2022 sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint à la maire de Saint-Romain-d’Ay de délivrer le permis de construire sollicité par M. B le 6 décembre 2021 dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Saint-Romain-d’Ay versera une somme globale de 1 400 euros à M. B et M^me C en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions présentées par la commune de Saint-Romain-d’Ay sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et M^me D C ainsi qu’à la commune de Saint-Romain-d’Ay.

Délibéré après l’audience du 7 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

M^me Marine Flechet, première conseillère,

M^me Marie Chapard, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mai 2024.

La rapporteure,

M. Flechet

Le président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

A. Baviera

La République mande et ordonne à la préfète de l’Ardèche, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,