Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance du 8 avril 2024, le président du tribunal administratif de la Martinique a transmis, en application de l’article R. 351-3 du code de justice administrative, au président du tribunal administratif de Lyon, la requête et le mémoire de M. A… initialement enregistrés les 20 mai 2023 et 1er avril 2024 au greffe du tribunal administratif de Melun sous le n° 2305009, puis le 24 octobre 2023 au greffe du tribunal administratif de la Martinique sous le n° 2300639.

Par cette requête et ce mémoire, enregistrés désormais au greffe du tribunal administratif de Lyon sous le n° 2403506 le 8 avril 2024, M. B… A…, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 21 mars 2023 par laquelle la directrice générale de l’Agence nationale du développement professionnel continu lui a demandé de restituer la somme indûment perçue de 945 euros au titre de l’indemnité pour perte de revenus ;

2°) de condamner l’agence nationale du développement professionnel continu à lui rembourser la somme de 945 euros et à lui verser la somme de 1 000 euros en réparation de son préjudice moral.

Il soutient que :

- la décision attaquée méconnaît l’article 2 du code civil dès lors qu’aucun règlement n’interdisait la prise en charge de deux formations similaires à un an d’intervalle ;

- le principe de sécurité juridique s’oppose à un refus de prise en charge de la formation fondé sur une règle édictée après les faits ;

- la remise en cause de son inscription, dans un délai raisonnable, lui aurait permis d’effectuer un autre de choix de formation et d’éviter une réclamation ;

- la deuxième formation qu’il a suivie n’entre pas en contradiction avec les objectifs du développement professionnel continu ; la réitération de cette formation présente un intérêt pratique ;

- la formation en litige comportait une partie pratique qui rendait plausible le besoin de confrontation et d’évaluation de pratiques avec des personnes ayant reçu les mêmes enseignements avant d’aborder un stade d’approfondissement ;

- sa requête ne peut être renvoyée devant le tribunal administratif de Lyon dès lors qu’il devrait bénéficier d’un renvoi selon le lieu d’exercice de son activité professionnelle ;

- l’administration n’est pas fondée à lui opposer l’irrecevabilité de sa requête dès lors qu’il a respecté le délai de recours contentieux de deux mois ;

- l’administration ne peut retirer en mars 2023 les droits issus de la validation de son dossier en mars 2021 sans méconnaître les dispositions de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

- l’illégalité de la décision attaquée lui cause un préjudice évalué à 1 000 euros correspondant à un manque à gagner résultant de la perte de prise en charge de l’action de formation, à la perte de revenus professionnels durant les trois jours de stage et délais d’acheminement, soit un total de cinq jours.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 février 2024, l’Agence nationale du développement professionnel continu conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- à titre principal, la requête est irrecevable dès lors qu’elle a été présentée avant la notification de la décision expresse de rejet du 30 mai 2023 ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 17 mars 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 4 avril 2025.

Par un courrier du 31 mars 2026, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions indemnitaires présentées par M. A… en l’absence de demande indemnitaire préalable permettant de lier le contentieux.

Par un mémoire enregistré le 16 avril 2026, M. A… a présenté des observations en réponse à ce moyen relevé d’office.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Bardad, première conseillère ;

- les conclusions de M^me Collomb, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

M. B… A…, médecin généraliste, a suivi au cours de l’année 2020, des actions de formation dans le cadre du développement professionnel continu, proposées par la SAS Agastya, organisme de formation médicale continue, à savoir les formations n° 36472000024, « Prise en charge de la douleur : Apport de l’hypnose, notions de base », n° 36472000025, « Apport de l’hypnose dans la prise en charge des douleurs aiguës » et n° 36472000026, « Apport de l’hypnose dans la prise en charge des douleurs chroniques ». Il a suivi les mêmes formations au titre de l’année 2021. Par une décision du 21 mars 2023, la directrice générale de l’Agence nationale du développement professionnel continu lui a demandé de restituer la somme indûment perçue de 945 euros au titre l’indemnité pour perte de revenus à raison de la formation suivie en 2021. M. A… a présenté, le 4 avril 2023, un recours gracieux à l’encontre de cette décision, qui a fait l’objet d’une décision de rejet, le 30 mai 2023. Par la présente requête, il demande l’annulation de la décision du 21 mars 2023 portant demande de restitution d’une somme indûment perçue.

Sur l’exception d’incompétence territoriale du tribunal administratif de Lyon :

Aux termes de l’article R. 312-2 du code de justice administrative : « Sauf en matière de contrats, la compétence territoriale ne peut faire l’objet de dérogations, même par voie d’élection de domicile ou d’accords entre les parties. Lorsqu’il n’a pas été fait application de la procédure de renvoi prévue à l’article R. 351-3 et que le moyen tiré de l’incompétence territoriale du tribunal administratif n’a pas été invoqué par les parties avant la clôture de l’instruction de première instance, ce moyen ne peut plus être ultérieurement soulevé par les parties ou relevé d’office par le juge d’appel ou de cassation ». Aux termes de l’article R. 351-3 de ce code : « Lorsqu’une cour administrative d’appel ou un tribunal administratif est saisi de conclusions qu’il estime relever de la compétence d’une juridiction administrative autre que le Conseil d’Etat, son président, ou le magistrat qu’il délègue, transmet sans délai le dossier à la juridiction qu’il estime compétente ».

La requête de M. A… présentant un lien de connexité avec d’autres requêtes ayant été attribuées au tribunal administratif de Lyon par ordonnance du président de la section du contentieux du Conseil d’Etat du 5 octobre 2023, le président du tribunal administratif de la Martinique l’a transmise à ce tribunal par une ordonnance en date du 8 avril 2024, en application des dispositions précitées de l’article R. 351-3 du code de justice administrative. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence territoriale doit être écarté.

Sur les conclusions aux fins d’annulation de la décision du 21 mars 2023 :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 4021-1 du code de la santé publique : « Le développement professionnel continu a pour objectifs le maintien et l’actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l’amélioration des pratiques. Il constitue une obligation pour les professionnels de santé. Chaque professionnel de santé doit justifier, sur une période de trois ans, de son engagement dans une démarche de développement professionnel continu comportant des actions de formation continue, d’analyse, d’évaluation et d’amélioration de ses pratiques et de gestion des risques. (…) ». Aux termes de l’article L. 4021-2 du même code : « Un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, et du ministre de la défense pour les professionnels du service de santé des armées, définit les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu. Ces orientations comportent : 1° Des orientations définies par profession ou par spécialité sur la base des propositions des conseils nationaux professionnels ou, en l’absence de conseils nationaux professionnels, des représentants de la profession ou de la spécialité ; / 2° Des orientations s’inscrivant dans le cadre de la politique nationale de santé ; (…) ». Aux termes de l’article L. 4021-6 de ce code : « L’Agence nationale du développement professionnel continu assure le pilotage et contribue à la gestion financière du dispositif de développement professionnel continu pour l’ensemble des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d’exercice. Elle exerce le contrôle de ce dispositif. A cette fin, elle peut se faire communiquer toute pièce nécessaire à ce contrôle. / (…) Un décret en Conseil d’Etat fixe les missions et les instances de l’agence nationale du développement professionnel continu. ». Aux termes de l’article R. 4021-7 du code de la santé publique : « Les missions de l’agence nationale du développement professionnel continu sont les suivantes : 1° Assurer le pilotage du dispositif de développement professionnel continu des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d’exercice : a) Evaluer les organismes et structures qui souhaitent présenter des actions conformément aux dispositions des articles L. 4021-1 à L. 4021-2 ; b) Evaluer, en lien avec la Haute Autorité de santé, la mise en œuvre des méthodes de développement professionnel continu, en veillant à leur qualité scientifique et pédagogique ; c) Evaluer l’impact du développement professionnel continu sur l’amélioration des pratiques et l’efficience du dispositif ; 2° Contribuer au financement des actions s’inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles définies à l’article L. 4021-2, concernant les professionnels de santé non salariés et les professionnels de santé salariés des centres de santé relevant des conventions prévues aux articles L. 162-5, L. 162-9, L. 162-12-2, L. 162-12-9, L. 162-14, L. 162-16-1 et L. 162-32-1 du code de la sécurité sociale (…) ».

Il résulte des articles L. 4021-1, L. 4021-2, L. 4021-6 et R. 4021-7 du code de la santé publique que l’agence nationale de développement professionnel continu ne peut légalement contribuer au financement d’actions de développement professionnel continu que si ces actions ont pour objectif le maintien et l’actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l’amélioration des pratiques et s’inscrivent dans le cadre des orientations définies de façon pluriannuelle par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale. A ce titre, il relève de sa compétence de contrôler notamment que les actions de développement professionnel continu proposées et réalisées respectent cet objectif de maintien et d’actualisation des connaissances et des compétences ainsi que d’amélioration des pratiques, un tel contrôle relevant de la mission mentionnée à l’article R. 4021-7 du code de la santé publique, et d’en tirer ainsi les conséquences, y compris financières, lorsqu’elle constate leur contrariété à tel objectif.

Pour exiger le remboursement de la somme de 945 euros, l’Agence nationale du développement professionnel continu a relevé que les objectifs du développement professionnel continu, définis par l’article L. 4021-1 du code de la santé publique, à savoir le maintien et l’actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l’amélioration des pratiques professionnelles étaient censés être atteints au terme de la première formation et qu’une même action de développement professionnel continu, au contenu identique, suivie par un même professionnel de santé de manière consécutive d’une année sur l’autre ne pouvait donner lieu à une prise en charge dès lors que le fait de suivre deux fois la même formation ne correspondait plus aux attendus et à l’objet même du développement professionnel continu sauf à ce que le professionnel concerné fasse le choix d’un financement à titre individuel ou recherche un autre financeur. Elle a constaté à ce sujet que la session de développement professionnel continu en 2021 rassemblait un groupe de onze professionnels de santé, soit neuf participants aux trois actions n° 36472000024, n° 36472000025 et n° 36472000026 et à leur reconduction et deux médecins ayant suivi deux de ces actions en 2020 participant également à leur reconduction à l’identique l’année suivante, dont la majorité était installée dans le département du Rhône, venant se former une nouvelle fois, aux mêmes dates et au même endroit, dans un hôtel-club au bord de la mer en Corse. Enfin, l’Agence nationale du développement professionnel continu a précisé que le dirigeant de l’organisme Agastya avait lui-même reconnu le caractère indu de la seconde formation et accepter de rembourser l’agence pour l’ensemble des frais pédagogiques versés à tort au titre des secondes actions réitérées à l’identique.

Il résulte de l’instruction que la formation suivie à deux reprises par l’intéressé au cours d’une même période triennale revêtait un caractère strictement identique. M. A… ne démontre pas, ainsi qu’il le prétend, que le deuxième suivi de trois demi-journées de formation sur le même thème présentait un intérêt pratique et revêtait un caractère nécessaire avant d’aborder un stade d’approfondissement et il n’apparaît pas en l’espèce que les objectifs précités n’auraient pas été atteints à l’issue de la première action de formation suivie par l’intéressé. Compte tenu de ces éléments, eu égard à ce qui a été dit au point précédent et contrairement à ce que soutient le requérant, l’autorité administrative a pu légalement, sans commettre d’erreur de droit, ni sans entacher d’un défaut de base légale la décision en litige, qui vise notamment les dispositions de l’article L. 4021-1 du code de la santé publique et celles des articles 1302 et 1302-1 du code civil, faire application des dispositions de l’article L. 4021-1 du code de la santé publique qui mentionnent les objectifs assignés au développement professionnel continu, et demander ainsi, après avoir contrôlé le respect par ces formations de ces objectifs, le remboursement des sommes indûment perçues en 2021 pour ce seul motif tiré de la méconnaissance des objectifs du développement professionnel continu et d’amélioration des pratiques prévu par les dispositions de l’article L. 4021-1 du code de la santé publique.

En deuxième lieu, la circonstance, à la supposer établie, que la remise en cause de son inscription, dans un délai raisonnable, aurait permis à M. A… d’effectuer un autre choix de formation et d’éviter une réclamation demeure est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.

En dernier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration dispose que : « L’administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ». Aux termes, de l’article L. 242-2 du même code : « Par dérogation à l’article L. 242-1, l’administration peut, sans condition de délai : 1° Abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n’est plus remplie (…) ».

D’autre part, aux termes de l’article 1302 du code civil : « Tout paiement suppose une dette ; ce qui a été reçu sans être dû est sujet à restitution ». Aux termes de l’article 1302-1 du même code : « Celui qui reçoit par erreur ou sciemment ce qui ne lui est pas dû doit le restituer à celui de qui il l’a indûment reçu ». Aux termes de l’article 2224 de ce code : « Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer. ».

Il résulte de l’instruction que la décision du 21 mars 2023 en litige a abrogé la décision par laquelle l’Agence nationale du développement professionnel continu a versé à M. A… une indemnisation d’un montant total de 945 euros pour perte de revenus à raison des actions de formation suivies par l’intéressé au cours de l’année 2020, prises en charge dans le cadre du développement professionnel continu prévu par les dispositions des articles L. 4021 et suivants du code de la santé publique. Si la décision attaquée est intervenue plus de quatre mois à compter de la décision portant indemnisation pour perte de revenus au titre de l’année 2020, le requérant, qui avait suivi au titre de l’année 2021, les mêmes actions de formation reconduites à l’identique alors que ces mêmes actions de développement professionnel continu, suivies par un même professionnel de santé de manière consécutive d’une année sur l’autre ne pouvaient donner lieu à une prise en charge par l’Agence nationale du développement professionnel continu, ne remplissait plus ainsi les conditions requises pour bénéficier d’une telle prise en charge au titre de l’année 2021. Dans ces conditions, M. A… n’est pas fondé à soutenir que l’autorité administrative a méconnu les dispositions de l’article L 242-1 du code des relations entre l’administration et le public en prononçant la décision attaquée.

Par ailleurs, il résulte de ces dispositions citées au point 10 qu’une somme indûment versée par une personne publique peut, en principe, être répétée dans un délai de cinq ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance du principe de rétroactivité de la loi ou du principe de sécurité juridique doivent également être écartés.

Il résulte de tout ce qui précède que M. A… n’est pas fondé à demander l’annulation de la décision du 21 mars 2023.

Sur les conclusions indemnitaires :

Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision (…) / Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle ».

Il ne résulte pas de l’instruction que M. A… ait présenté une demande indemnitaire préalable auprès de l’Agence nationale du développement professionnel continu. Dans ces conditions, le contentieux n’a pas été lié par l’administration devant le tribunal. Par suite, les conclusions indemnitaires du requérant sont irrecevables et ne peuvent qu’être rejetées. Au surplus, compte tenu de ce qui a été précédemment exposé, les conclusions indemnitaires ne sont, en tout état de cause, pas fondées en raison de l’absence d’illégalité de la décision attaquée.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée en défense tirée du caractère prématuré du recours juridictionnel, que la requête de M. A… doit être rejetée dans toutes ses conclusions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B… A… et à l’Agence nationale du développement professionnel continu.

Délibéré après l’audience le 21 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M. Pin, président,

M^me Bardad, première conseillère,

M^me Boulay, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mai 2026.

La rapporteure,

N. BardadLe président,

F.-X. Pin

Le greffier,

R. Esmail

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,